CC BY
436
УДК 347
О КОНСТИТУЦИОННОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ABOUT CONSTITUTIONAL INDEPENDENCE OF LOCAL GOVERNMENT М. Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ (M. JU. DITYATKOVSKY)
Анализируется федеральное законодательство, регулирующее конституционную самостоятельность местного самоуправления. Рассматриваются признаки указанной самостоятельности и делаются предложения по совершенствованию федерального законодательства, обеспечивающие фактическую самостоятельность местного самоуправления.
Ключевые слова: самостоятельность, местное самоуправление, вопросы местного значения,
поселение, муниципальный район, органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, финансовые и материальные ресурсы.
The article is devoted to analysis of federal legislation on the constitutional independence of local government. It discusses the features of this independence, and made suggestions for improving the federal legislation to ensure that the real independence of local government.
Key words: independence, local government, local issues, settlement, municipal district, bodies of local government, specific state powers, financial and material resources.
Конституционная реформа местного самоуправления, начавшаяся в нашей стране в 2003 г., имела одной из основных своих целей разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Указанное разграничение было призвано исключить дублирование и пробелы в правовом регулировании предметов ведения и полномочий указанных органов, а также обеспечить самостоятельность и эффективность осуществления местного самоуправления. Вместе с тем позитивный результат указанной реформы на сегодняшний день, мягко говоря, прослеживается недостаточно ярко. В данной статье нам хотелось бы остановиться на отдельных аспектах реализации федерального законодательства о местном самоуправления в той части, которая бы характеризовала фактическую конституционную самостоятельность (далее - самостоятельность) местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации (далее - РФ) предусматривает значительное количество положений о самостоятельности местного самоуправления. Так, ст. 12 Кон-
ституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Согласно ч. 1 ст. 130,
ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Самостоятельность - это основной принцип функционирования местного самоуправления, который используется в определении этого института. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 131) определяет местное самоуправление как форму осуществления
© Дитятковский М. Ю., 2012
народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Термин «самостоятельность» используется также при определении такого ключевого понятия Федерального закона № 131, как «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131).
Что же означает термин «самостоятельность местного самоуправления», каковы его отличительные признаки? Определение указанного понятия отсутствует в федеральном законодательстве, а также в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления. «Отсутствие чёткого представления о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе публичной власти, - по мнению С. В. Корсаковой, - является причиной непоследовательности и противоречивости правового регулирования многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления» [1].
Подтверждением тому является принятие в 1995 и 2003 гг. концептуально различных федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 154) отражена концепция абсолютизации самостоятельности местного самоуправления. В нём фрагментарно регулировались вопросы организации местного самоуправления, предусматривалась возможность муниципальным образованиям самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, допускалось многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. Основное правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления было сосредоточено на регио-
нальном и муниципальном уровнях. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, которая была расценена некоторыми муниципалитетами как независимость, дала отрицательный результат.
Федеральный закон № 131 существенно меняет подход к определению степени самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, Федеральный закон № 131 провозгласил основной целью его принятия обеспечение политической и экономической самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. С другой стороны, Федеральный закон № 131 фактически встраивает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, устанавливает полную финансово-экономическую зависимость большинства муниципальных образований от органов государственной власти, ужесточает ответственность местного самоуправления перед государством.
Таким образом, в Федеральном законе № 131 необходимо закрепить определение понятия «самостоятельность местного самоуправления», его отличительные признаки. По нашему мнению, самостоятельность местного самоуправления может означать возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, осуществлять указанные собственные полномочия без помощи иных органов публичной власти, преимущественно полномочия по решению вопросов местного значения, обладать достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Таким образом, основными признаками самостоятельности местного самоуправления выступают: 1) самостоятельное формирование органов местного самоуправления; 2)собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения; 3) самостоятельное осуществление полномочий по решению вопросов местного значения; 4) осуществление преимущественно полно-
мочий по решению вопросов местного значения, а не отдельных государственных полномочий; 5) достаточность материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Рассмотрим теперь указанные признаки с той точки зрения, как они реализуются на практике.
I. Возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления.
Вопросам организационной самостоятельности местного самоуправления посвящено значительное количество научных работ, поэтому на данном аспекте самостоятельности мы остановимся коротко.
Указанные положения достаточно полно раскрываются в Федеральном законе № 131 (ст. 34) и постановлениях Конституционного Суда РФ [2], в соответствии с которыми участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (например, назначение, представление для назначения или избрания, согласование назначения или избрания должностных лиц местного самоуправления) по общему правилу запрещено, за исключением случаев, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 и ст. 74.1 Федерального закона № 131.
Вместе с тем следует отметить одну очень нехорошую тенденцию. Если п. 3 ст. 17 Федерального закона № 154 содержал жёсткий запрет на участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, то ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 131 содержит уже три исключения из указанного правила, при этом перечень таких исключений с каждым годом расширяется. Таким образом, имеют место негативные тенденции к расширению участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а значит, и к ограничению права местного самоуправления на самостоятельность.
О чём свидетельствуют предложения о преимущественном назначении глав местных администраций по контракту в городах, яв-
ляющихся столицами субъектов РФ, а также об отказе от выборности глав муниципальных образований.
II. Возможность населения и органов местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131 к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
Вместе с тем, по мнению многих авторов, регламентированная Федеральным законом № 131 самостоятельность органов местного самоуправления в части собственного правового регулирования полномочий по решению вопросов местного значения носит достаточно умозрительный характер.
Так, И. В. Суворов указывает: «При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость органов местного самоуправления. Наиболее отчётливо подобная тенденция отмечается в сфере обеспечения общественного порядка. Следовало бы ожидать, что в отношении данных вопросов органы местного самоуправления свободны в выборе методов и средств их решения, независимы от внешнего влияния и функционируют исключительно под свою ответственность. Однако законодатель идёт по иному пути. К тому же на сегодняшний день действует большое число правовых актов, где детализируется сущность выполняемых на местном уровне функций. Тем самым законодатель устанавливает заранее предопределенный способ действия муниципалитетов в решении местных вопросов» [3].
Действительно, несмотря на предусмотренную Федеральным законом № 131 возможность регулировать полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения только федеральными законами либо уставами муниципальных образований, указанное правовое регу-
лирование осуществляется в основном подзаконными правовыми актами федерального или регионального уровня (Президента РФ, Правительства РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). В основном это касается «силовых» вопросов местного значения в сфере общественного порядка, гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и т. п. Из федерального закона была исключена возможность осуществлять правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на уровне законов субъектов РФ, которая была предусмотрена Федеральным законом № 154.
При этом органы местного самоуправления очень редко используют возможность осуществлять собственное правовое регулирование полномочий по решению вопросов местного значения в уставах муниципальных образований. В основном потому, что эти отношения, как правило, уже урегулированы федеральным или региональным законодательством, а также в силу учредительного характера самого устава муниципального образования. Действительно, устав - это основополагающий документ муниципального образования, который только в общих чертах регулирует важнейшие общественные отношения в муниципальном образовании. И зачем в него включать вопросы технологии и деталей осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, которые по своей сути можно было бы прописать в муниципальном нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования или главы местной администрации?
В связи с этим предлагается:
1) либо расширить положения ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 в части возможности осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесённым к вопросам местного значения, не только федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ, либо привести указанные подзаконные правовые акты в соответствие с Федеральным законом № 131, т. е. признать их утратившими силу и вклю-
чить соответствующие положения в отраслевые федеральные законы, регулирующие те или иные общественные отношения. При этом положения соответствующих отраслевых федеральных законов должны оставлять возможность органам местного самоуправления осуществлять собственную детальную правовую регламентацию полномочий по решению вопросов местного значения на своём уровне. Поскольку иное означало бы нарушение принципа самостоятельности осуществления местного самоуправления;
2) предусмотреть в ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 возможность на уровне муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, не только уставами муниципальных образований, но и муниципальными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования или главы местного администрации.
Отсутствие реальной возможности муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения приводит к фиктивности самостоятельности осуществления местного самоуправления. Так, по мнению И. В. Суворова, «фактически провозглашённая конституционным законодательством самостоятельность органов местного самоуправления сводится к деятельности в рамках строго определённых правил и предписаний. Зачастую закон напрямую закрепляет те или иные организационно-властные полномочия государственных органов в отношении муниципалитетов. Иными словами, муниципальные органы оказываются включенными в иерархию государственной системы, будучи при этом лишёнными государственной власти. Они исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и муниципальные ресурсы» [4].
Ещё один нюанс. Органами местного самоуправления ряда муниципальных районов приняты правовые акты, регулирующие порядок осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений, например, по вопросам организации
благоустройства и озеленения территории поселений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления поселений. Вместе с тем, по нашему мнению, данные правовые акты противоречат ст. 14, 15, 17 Федерального закона № 131, в соответствии с которыми решение вопросов организации благоустройства и озеленения территории поселений относится к вопросам местного значения поселений, а не муниципальных районов. В связи с этим органы местного самоуправления муниципальных районов не могут принимать муниципальные нормативные правовые акты о порядке осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Поселения вправе и обязаны осуществлять собственное правовое регулирование указанных отношений.
III. Возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения.
Указанный признак самостоятельности местного самоуправления надо рассматривать с разных сторон.
1. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях двух-уровневости организации местного самоуправления.
Тремя федеральными законами о местном самоуправлении в РФ абсолютно по-разному определяется принцип самостоятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления при двух-уровневости организации местного самоуправления.
Так, Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-
1 «О местном самоуправлении в РФ» определял, что органы местного самоуправления двух уровней осуществления местного самоуправления (район в городе, посёлок, сельсовет - город, район) находятся в жёстко установленных субординационных отношениях. В то время органы местного самоуправления не были отделены от системы органов государственной власти в РФ, и поэтому как отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и отношения между органами местного самоуправления двух уровней строились на основании единых принципах управления. Всё было чётко и понятно. Между органами
власти существовали единые отношения субординации, когда решения вышестоящего уровня власти были обязательны для нижестоящего уровня. При этом органы власти вышестоящего уровня власти могли отменить решения органов власти нижестоящего уровня. То есть решения органов местного самоуправления первичного уровня (района в городе, посёлка, сельсовета) могли быть отменены органами местного самоуправления вторичного уровня (города, района соответственно). И таким образом принцип самостоятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней друг от друга отсутствовал в федеральном законодательстве.
С принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона № 154 ситуация кардинальным образом изменилась. Во-первых, органы местного самоуправления перестали входить в систему органов государственной власти и образовали самостоятельную систему осуществления власти в РФ - систему органов местного самоуправления. Во-вторых, на эту систему уже не распространялся принцип субординации как со стороны органов государственной власти (органы государственной власти больше не рассматривались как вышестоящие органы власти по отношению к органам местного самоуправления), так и внутри системы муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней осуществления местного самоуправления. И поэтому, в-третьих, в п. 3 ст. 6 Федерального закона № 154 было закреплено новое правило о том, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, подчинённость одного муниципального образования другому не допускается. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имелись другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничивались законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Таким образом, Федеральный закон № 154 вводил принцип са-
мостоятельности не только в отношениях органы государственной власти - органы местного самоуправления, но и в отношениях муниципальные образования - муниципальные образования.
К чему это было нужно делать - до сих пор остаётся загадкой. Ладно самостоятельность органов одной системы власти от другой (органов местного самоуправления от органов государственной власти). Об этом уже давно и много говорилось, поэтому не будем повторяться. Но зачем было вводить самостоятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней системы местного самоуправления друг от друга - с точки зрения логики не понятно. Если взаимоотношения внутри системы органов государственной власти (РФ и субъектов РФ) строятся на принципах субординации, то зачем отношения внутри другой системы органов единой публичной власти в государстве - системы органов местного самоуправления - нужно было строить не основании противоположного принципа координации? Вопрос остался без ответа.
Ещё более странными выглядят аналогичные положения Федерального закона № 131. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131 полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Почему странными. Во-первых, в Федеральном законе № 154 отсутствовали общие положения о самостоятельности осуществления полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения различных видов муниципальных образований, которые включены в Федеральный закон № 131. Причиной этого явилось введение различных перечней вопросов
местного значения в зависимости от вида муниципального образования в Федеральном законе № 131.
Во-вторых, Федеральный закон № 131 в отличие от Федерального закона № 154 в плане самостоятельности использует иную терминологию. Так, если Федеральный закон № 154 использовал более общую терминологию: запрещал подчиненность двух муниципальных образований, то Федеральный закон № 131 использует боле узкие понятия: им запрещается подчиненность только органов и должностных лиц местного самоуправления двух муниципальных образований. Таким образом, Федеральным законом № 131 юридически не запрещается подчиненность муниципальных образований друг другу, подчиненность населения этих муниципальных образований при непосредственном осуществлении местного самоуправления. А это с точки зрения юридической техники не является верным.
В-третьих, самое важное. При юридическом закреплении принципа самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований Федеральный закон № 131 предусматривает фактически большинство дублирующих друг друга вопросов местного значения поселения и муниципального района.
2. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях дублирования вопросов местного значения поселения и муниципального района, дублирования полномочий по решению вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Полномочия по решению вопросов местного значения должны быть чётко разграничены между муниципальными образованиями различных видов, для того чтобы каждое муниципальное образование смогло их реализовывать самостоятельно. Именно данная цель явилась одной из главных причин разработки Федерального закона № 131. Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не исключает возможности координации совместной деятельности муниципальных образований различных видов в ре-
шении каких-либо общих проблем на основе принципа равенства муниципальных образований.
Вместе с тем указанной идеальной модели местного самоуправления не удалось быть реализованной на практике. Действительно, Федеральный закон № 131, казалось бы, содержит два перечня вопросов местного значения поселения и муниципального района (ст. 14, 15). Вместе с тем при анализе указанных вопросов местного значения можно с легкостью обнаружить, что большинство из них дублируют друг друга. Так, из 33 вопросов местного значения поселения и 30 вопросов местного значения муниципального района дублирующими друг друга являются 24! Например, вопросы местного значения в работе с детьми и молодежью, в сфере дорожной деятельности, транспортного обслуживания, культуры, спорта, сельскохозяйственного производства, поддержки малого предпринимательства, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций и т. п. И указанное дублирование вопросов местного значения в Федеральном законе № 131, как это ни парадоксально, является правилом. Исключение из этого правила составляют 9 вопросов местного значения поселения, такие, например, как обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, благоустройство и озеленение, присвоение наименований улицам, а также 6 вопросов местного значения муниципального района, такие как начальное и среднее образование, создание условий для оказания медицинской помощи населению, охрана окружающей среды, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений и т. д. Более того, если рассматривать динамику изменения перечней вопросов местного значения с 2003 г. до наших дней, то можно увидеть следующую закономерность. Первоначально Федеральный закон № 131 содержал гораздо большее количество собственных, не дублирующих вопросов местного значения поселения и муниципального района. Но со временем в результате огромного количества изменений указанных перечней в Федеральном законе № 131 количество дублирующих друг друга вопросов местного значения только выросло.
Почему? А выводов напрашивается два. Либо это результат бессистемности и нелогичности федерального законодателя. Либо, наоборот, это кому-то выгодно. Ведь в результате этого органы местного самоуправления поселения и муниципального района фактически выстраиваются в аналогичную вертикаль власти внутри системы органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Отсутствие четких границ в компетенции муниципальных образований двух уровней местного самоуправления определенно приводит к фактическому исчезновению самостоятельности муниципальных образований при решении дублирующих вопросов местного значения. Ведь для того чтобы правильно решить определённый вопрос местного значения, который одновременно реализуется муниципальным районом, органы местного самоуправления поселения неминуемо встают перед необходимостью согласования своей позиции с органами местного самоуправления муниципального района. А вдруг они что-то себе присвоят, что одновременно делает вышестоящий уровень власти, или не дай бог не доделают того, чего не делает муниципальный район. О какой самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в данной ситуации может вообще идти речь?
Некоторые авторы предлагают разграничивать дублирующие вопросы местного значения посредством заключения соглашений [5]. Но, по нашему мнению, это будет противоречить ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131, в соответствии с которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами или уставами муниципальных образований.
Таким образом, для обеспечения принципа самостоятельности муниципальных образований при реализации полномочий по решению вопросов местного значения необходимо исключить из Федерального закона № 131 дублирующие вопросы местного значения, уйти от размытых формулировок при определении вопросов местного значения. Кроме того, по вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в...», «содей-
ствие...»), необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т. д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, муниципальному району). Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления. Фактически речь идёт о регламентации федеральными законами решения только тех вопросов местного значения, в которых роль муниципалитета определённого уровня не исключительна. В случаях, когда вопрос находится в «полном ведении» муниципального образования (скажем, благоустройство территории
- в ведении поселений и городских округов), такая регламентация избыточна [6].
Аналогичные проблемы возникают при сравнительном анализе собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, изложенным в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», и вопросов местного значения, изложенным в Федеральном законе № 131 [7]. Из этого анализа опять можно невооруженным взглядом увидеть огромное количество дублирующих друг друга полномочий и предметов ведения, например, все те же вопросы транспорта, предупреждение терроризма, чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, мобилизационная подготовка, культура, физическая культура и спорт, работа с детьми и молодежью, поддержка сельскохозяйственного производства, охрана окружающей среды и т. п.
Из этого можно сделать однозначный вывод о целенаправленном встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, поскольку право самостоятельного осуществления полномочий по решению дублирующих друг друга предметов
ведения государства и местного самоуправления не может существовать в принципе. Тогда надо либо официально отменять ст. 12 Конституции РФ, вводить единство системы всех органов публичной власти, исключать принцип самостоятельности местного самоуправления, легально вводить давно напрашивающееся понятие «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправлении», либо опять чётко разграничивать предметы ведения и полномочия между уровнями власти. Как говорится, опять всё сначала.
Исходя из такого подхода федерального законодателя и наличия дублирующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправлении, на практике якобы под легендой конкретизации полномочий органов местного самоуправления по решению таких дублирующих полномочий очень часто стали появляться случаи возложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий, по сути своей являющихся государственными, без указания того, что в данном случае присутствует наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например, в сфере сельскохозяйственного производства, содержания скотомогильников, регистрации граждан по месту жительства и пребывания, социальной защиты населения и т. п. Такое наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без специальной оговорки об этом, а фактически возложение на органы местного самоуправления дополнительных обязанностей, в том числе требующих дополнительных финансовых затрат, без передачи необходимых для осуществления этих полномочий материальных ресурсов и финансовых средств приобрело в нарушение ст. 132 Конституции РФ широкое распространение. Вместе с тем неправомерность указанных действий наконец-то подтверждается судебной практикой [8].
В связи с этим в последнее время всё чаще возникают предложения о перераспределении компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Например, предлагается освободить органы местного самоуправления от участия в решении несвойственных им
функций без финансовых гарантий со стороны государства, например, в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, охрана общественного порядка, предоставление жилья нуждающимся малоимущим гражданам. Все указанные вопросы относятся к числу важнейших государственных функций и поэтому должны решаться целенаправленно на государственном уровне. Напротив, к вопросам местного значения целесообразно дополнительно отнести отдельные вопросы социальной защиты и содействия занятости населения [9].
В чём причина ситуации с неразграни-ченностью компетенции в Федеральном законе № 184 и Федеральном законе № 131. Т. М. Бялкина отмечает: «Во-первых, в числе основной следует отметить отсутствие надлежащей теоретической проработанности вопроса о сущности местного самоуправления как особого субъекта, являющегося носителем определённого объёма общегосударственных дел, с тем, чтобы основополагающие его характеристики были адекватно учтены в процессе законодательного регулирования компетенции. Во-вторых, пока не разработаны четкие критерии разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учётом их особенностей, влияющих на способность эффективно решать те или иные вопросы. В-третьих, имеются существенные недостатки в подходах к правильной регламентации вопросов компетенции, в том числе в системе закрепляющих её актов, методам, способам изложения отдельных её элементов» [10]. Автор полностью согласен с указанной точкой зрения.
IV. Возможность осуществления преимущественно полномочий по решению вопросов местного значения, а не отдельных государственных полномочий.
Здесь также следует остановиться на двух аспектах.
1. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях значительного объёма переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Сущностью деятельности местного самоуправления должно являться прежде всего осуществление собственных полномочий по
решению вопросов местного значения. Приоритетное осуществление именно указанных полномочий является, по нашему мнению, одним из признаков самостоятельности местного самоуправления.
Вместе с тем после принятия Федерального закона № 131 существенно возросла практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, всего по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на конец 2006 г. принято 490 законов субъектов РФ [11]. Таким образом, прослеживается общая тенденция роста количества законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По другим данным аналитической записки «Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения», подготовленной Институтом экономики города, большая часть решаемых органами местного самоуправления вопросов (68 %) является отдельными государственными полномочиями [12].
Таким образом, если до принятия Федерального закона № 131 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являлось исключением из общего правила, то после принятия Федерального закона № 131 такое наделение становится правилом. Вместе с тем расширение сферы применения процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечёт ограничение самостоятельности органов местного самоуправления. Указанные тенденции вряд ли следует признать положительными. Во-первых, органы местного самоуправления всегда будут относиться к отдельным государственным полномочиям как к чужим и не обеспечивать их надлежащее осуществление. Во-вторых, органы государственной власти, как правило, занижают объёмы предоставляемых местному самоуправлению материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, осуществление отдельных государственных полномочий будет находиться на низком качественном уровне. В-третьих, отдельные государст-
венные полномочия осуществляются под контролем органов государственной власти. Поэтому чем больше объём отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, тем масштабнее пределы контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления и зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. В-четвертых, необходимость осуществления отдельных государственных полномочий отвлекает местное самоуправление от решения вопросов местного значения. Как правильно отметила Т. Н. Ер-кина: «. если объём передаваемых государственных полномочий будет слишком велик, то он даже при надлежащем материальнофинансовом обеспечении может отодвинуть вопросы местного значения на второй план и привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления» [13]. При низком уровне материально-технического и финансового обеспечения массированное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может вообще парализовать их деятельность и лишить органы местного самоуправления самостоятельности.
Конституция РФ и Федеральный закон № 131 упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. То есть органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Передача значительного объёма отдельных государственных полномочий является серьёзным нарушением законодательства, поскольку создаёт препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.
Конституционный Суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объёма отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октяб-
ря 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» было установлено, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.
В связи с этим отдельные государственные полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Поэтому очень важно установить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие достаточно точно определить максимальный объём отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления. По нашему мнению, таковыми являются организационные и финансовые критерии, например: количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, и т. п.
Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объёмом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объёмом отдельных государственных полномочий, при котором размер
финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
Ведь если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли в этом случае говорить о самостоятельности муниципального образования в частности и местного самоуправления в общем? Указанные критерии позволят органам местного самоуправления на практике оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объёмом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: создавать ли для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта РФ, либо принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.
2. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях участия в осуществлении не переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Помимо полномочий по решению вопросов местного значения и отельных государственных полномочий, которые органы местного самоуправления обязаны реализовывать, ст. 14.1, 15.1, 16.1, ч. 4 ст. 20 Федерального закона № 131 предусматриваются так называемые права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения или на осуществление не переданных государственных полномочий. Кроме того, формулируется правило, согласно которому органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномо-
чий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131), если это участие предусмотрено федеральными законами с осуществлением расходов только за счёт собственных доходов местного бюджета. Исходя из данных положений, Федеральным законом № 131 предусматривается разновидность осуществления органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, именуемая им как «участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий» [14].
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по общему правилу происходит на основании закона о соответствующем наделении, который должен соответствовать требованиям ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131, в том числе предусматривать передачу органам местного самоуправления необходимых и достаточных материальных ресурсов и финансовых средств. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий возможно, если такое участие прямо предусмотрено федеральным законом, который не является законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и не предусматривает передачу органам местного самоуправления необходимых и достаточных материальных ресурсов и финансовых средств.
Участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий в соответствии с Федеральным законом № 131 является исключительно правом указанных органов и реализуется ими по своему усмотрению. Вместе с тем такое право может истолковываться по-разному. Так, органы государственной власти при осуществлении собственных полномочий заинтересованы в дополнительном участии органов местного самоуправления в их осуществлении, у органов государственной власти всегда будет соответствующий резон, желание или необходимость предложить либо взвалить часть государственных полномочий на плечи муниципальных образований, причём без передачи каких-либо дополнительных финансовых средств. Это часто приводит к вынужденно-
му участию органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий без оглядки на финансовые ресурсы органов местного самоуправления. Право на участие в осуществлении государственных полномочий фактически трансформируется в обязанность органов местного самоуправления, поскольку на участие или неучастие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий очень легко влиять с помощью такого механизма, как межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ. В качестве санкции за бездействие органов местного самоуправления, выразившееся в неучастии в осуществлении государственных полномочий, может выступать, как правило, последующее недофинансирование или угроза недофинансирования различных муниципальных проектов, отказ в предоставлении финансовой помощи, лишение органов местного самоуправления определённых преференций и т. п. Кроме того, на практике имеют место случаи, когда контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований обязательного выполнения не переданных государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до
1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных ст. 19-21 Федерального закона № 131, т. е. без государственного финансирования.
Таким образом, институт участия органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий породил две разнонаправленные тенденции. С точки зрения органов государственной власти данный институт - несомненное благо, так как он позволяет органам государственной власти привлекать к осуществлению своих полномочий органы местного самоуправления, фактически оказывать на них своё влияние и контролировать их текущую деятельность. Органы местного самоуправления, напротив, видят в данном феномене скорее дополнительное бремя, так как участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий на практике приводит к увеличению их функций без передачи материально-финансовых средств, а право на участие в осуществ-
лении государственных полномочий под нажимом органов государственной власти фактически становится обязанностью органов местного самоуправления. Тем самым органы местного самоуправления фактически лишаются свободы выбора: осуществлять или не осуществлять указанные факультативные полномочия. Таким образом, от этого опять серьёзным образом ограничивается право на самостоятельность местного самоуправления.
В связи с этим в науке предлагается внести в Федеральный закон № 131 изменения, предусматривающие чёткое разграничение всех вопросов местного значения на обязательные и факультативные. К обязательным вопросам местного значения должны быть отнесены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципальных образований соответствующего вида. В факультативный же список вопросов местного значения необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения, и основные права органов местного самоуправления по участию в осуществлении не переданных государственных полномочий. Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, - открытым. Факультативные вопросы местного значения, потребность в решении которых может возникнуть у муниципального образования, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.
Сокращение перечня обязательных вопросов местного значения избавит органы местного самоуправления от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития им не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета, а возможность его дополнения представительным органом муниципального образования должна послужить учёту специфических интересов местных жителей и защитить муниципалитет от нажима органов государственной власти по обязательному решению указанных вопросов.
Таким образом, именно реализация заявленных предложений создаст условия для
более свободного определения спектра оказываемых публичных услуг финансово обеспеченными и передовыми муниципальными образованиями с одновременной гарантией создания хотя бы минимально достаточных условий для жизни населения депрессивных, экономически и социально отсталых территорий [15]. Кроме того, это позволит обеспечить фактическую самостоятельность муниципальных образований при осуществлении собственных полномочий по факультативным вопросам местного значения, которые больше не будут рассматриваться как не переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.
V. Право муниципального образования на достаточность финансовых и материальных ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Безусловно, обеспеченность муниципальных образований достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, является одной из основных гарантий, обеспечивающих самостоятельность местного самоуправления. Отсутствие необходимых финансов для решения вопросов местного значения - одна из первопричин попадания муниципальных образований в зависимость от государства.
В современный период развития российской государственности финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы. Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления [16]. Финансовая самостоятельность местного самоуправления обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности.
Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования стали очень зависимы от субъектов РФ в части финансового обес-
печения, причём такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает: доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается, в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет. Поэтому уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. В целом по стране в 2005 г. доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня.
Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований, а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему. В структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остаётся незначительной, в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц; доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика (9,95 % доходов местных бюджетов в 2007 г.). Учитывая, что 80,4 % таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов. В плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т. е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение последних лет. Поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных
бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92 % [17].
Кроме того, у муниципальных образований возникают проблемы при получении субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий. Например, отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства только на оплату труда, но не на содержание помещений, канцелярские товары, транспорт, связь и т. п.); недостаточный объём средств по расходным статьям (например, средства на оплату труда закладываются по отдельному нормативу, а не по установленным для муниципальных служащих ставкам; количество штатных единиц недостаточно для работы и не соответствует отраслевым стандартам); отсутствие у муниципалитета возможности не только согласования, но даже обжалования размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий (например, ввиду неясности методики).
В связи с вышеизложенным движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
В целях повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления, по
мнению некоторых авторов, необходимо осуществить комплекс изменений бюджетноналоговой системы. Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований.
Практически повсеместным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Необходимо рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному налогу; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов, например, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности) [18]. Только реальная финансовая обеспеченность местного самоуправления может гарантировать фактическую самостоятельность местного самоуправления.
Процессу обеспечения муниципальных образований муниципальной собственностью серьёзно препятствует уже отмечавшееся выше дублирование вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также дублирование полномочий по решению вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Указанное дублирование очень мешает правильному установлению объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность из собственности субъектов РФ, разграничению муниципального имущества между муниципальными районами и поселениями. В результате получатся, что обеспеченность муниципального образования муниципальной собственностью находится в прямой зависимости не от полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов значения, а от усмотрения органов власти вышестоящего уровня власти. Так, муниципальные районы крайне неохотно передают поселениям имущество по таким дублирующим вопросам местного значения, как культура, спорт и т. п. Либо, наоборот, в муниципальную собственность поселений передаются аварийные объекты или объекты, требующие проведения капитального ремонта. Кроме того, осложняется возможность оспаривания произвольной по-
зиции указанных вышестоящих органов власти в судебном порядке.
Таким образом, оценивая все вышеперечисленные признаки самостоятельности местного самоуправления, можно с уверенностью сказать, что фактически самостоятельность местного самоуправления в РФ отсутствует.
Поэтому в заключение хотелось бы сказать о необходимости выстраивания современной российской муниципально-правовой политики на принципе самостоятельности местного самоуправления, что предполагает: во-первых, концептуальное определение понятия «самостоятельность местного самоуправления» и его отличительных признаков, причём с учётом критериев фиктивной или реальной самостоятельности;
во-вторых, обеспечение реализации права населения и органов местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;
в-третьих, определение чётких принципов и механизмов взаимодействия органов публичной власти в государстве, в том числе как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и внутри системы местного самоуправления между органами местного самоуправления различных уровней муниципальных образований;
в-четвертых, анализ целесообразности и эффективности решения тех или иных задач на уровне государства или местного самоуправления, в том числе чёткое разграничение компетенции как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления внутри системы местного самоуправления, исключение дублирующих полномочий и вопросов местного значения;
в-пятых, закрепление в федеральном законодательстве критериев, позволяющих определять максимальный объём отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления;
в-шестых, внести в Федеральный закон № 131 изменения, предусматривающие чёткое разграничение всех вопросов местного
значения на обязательные и факультативные с целью исключения осуществления органами местного самоуправления не переданных государственных полномочий;
в-седьмых, обеспечение реализации права муниципальных образований на достаточность финансовых и материальных ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
1. Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в РФ: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008.
- № 2.
2. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”».
2. Суворов И. В. Правовое регулирование независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности // Административное право и процесс. - 2008. - № 5.
4. Там же.
5. Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. - 2008. - № 6.
6. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.
7. См., например: Российское местное само-
управление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ:
http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.
8. См., например, определения Верховного Суда РФ от 22 июля 2002 г. по делу № 1-Г02-58, 4 февраля 2004 г. по делу № 47-Г03-30, 14 февраля 2007 г. по делу № 49-Г07-2 и т. д.
9. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иЯЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.
10. Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2006. - № 10.
11. Сборник итогов реализации в РФ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2006 году. - М., 2006. - С. 39.
12. См.: иКЬ: http://www.duma.gov.ru.
13. Еркина Т. Н. Сфера муниципальной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 6.
14. Более подробно об этом см.: Дитятковский М. Ю., Семков И. В. Проблемы участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий // Проблемы местного самоуправления в РФ : материалы VI научно-практической конференции. Омск, 26-27 ноября 2008 г. - Омск, 2008. -С. 132-147.
15. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : ана-
литический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.
16. Некенов А. В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. - 2004. -№ 5.
17. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.
18. Там же.
