CC BY
63
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 1
С.М. Шахрай, проректор, научный руководитель Высшей школы государственного аудита МГУ, доктор юридических наук, профессор
О конституции Российской ФЕДЕРАЦИИ
(к 20-летию Основного Закона страны)
Статья посвящена новым подходам к пониманию роли Основного закона в жизни общества. Российская Конституция была создана в ситуации глубокого политического конфликта. Этот уникальный акт содержал в сжатой форме модели нового социального порядка и оказался способен не только воплотить эти модели в действительность, но и стать основой для восстановления общественного согласия.
Анализируя особенности возникновения, внутренней структуры и функционирования действующей Конституции Российской Федерации, автор настаивает на том, что новая Конституция стала законодательно закрепленным общенациональным проектом строительства новой России.
Автор доказывает, что стабильность основного закона является гарантией политической стабильности и успешного развития для любой страны, демонстрируя на примерах, как задачи модернизации текущей политической практики или совершенствования стратегии социально-экономического развития могут быть решены без изменения Конституции.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, государство и право, конституционное право, конституционные модели и процессы, переходный период, политические и социально-экономические изменения, история современной России.
The article is devoted to a new approach to understanding the role of the Basic Law in the life of society. The Russian Constitution was created in a situation of profound political conflict. This unique act contains in a compressed form the models of the new social order, and was able not only to implement these models in real world, but also to become the basis for restoring public consent.
Analyzing the distinctive features of the emergence, internal structure and functioning of the current Constitution of the Russian Federation, the author asserts that the new Constitution became a legally enshrined nationwide project of building new Russia.
The author argues that the stability of the basic law is a warranty of political stability and successful development of any country, with examples demonstrating how the tasks of modernizing the current political practice or changing the strategy of socio-economic development can be resolved without amending the Constitution.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, state and law, constitutional law, constitutional models and processes, transition period, political and socioeconomic transformation, history of contemporary Russia.
Свой доклад о Конституции Российской Федерации я хотел бы посвятить нескольким простым вопросам.
Первый: почему нам стоит гордиться Конституцией?
Второй: что, на мой взгляд, должны знать о Конституции будущие лидеры нашей страны, чтобы видеть в Основном законе эффективный и современный инструмент управления, а не архивный документ?
Третий: каков современный облик действующей Конституции?
1. Почему нам стоит гордиться нашей Конституцией. Хотя наука конституционного права зародилась вместе с государством и феноменом конституции, на мой взгляд, подлинное понимание места и роли конституции в жизни людей и государства сформировалось (многие специалисты, возможно, поспорят со мной) только в конце XX в., когда этот документ стали изучать не «в пробирке», как делают правоведы и теоретики, а по результатам его «химической реакции» с окружающим миром.
Интерес к конституциям приобрел особый размах именно на рубеже ХХ—ХХ1 вв., когда Запад вдруг обнаружил, что технологии глобальной демократизации не оправдывают ожиданий, не слишком хорошо работают на практике. События последних десятилетий показали, что универсальный рецепт Запада для посткризисных стран — провести демократические выборы и принять новую конституцию — совсем не гарантирует в итоге возникновение устойчивых демократий. Несмотря на формальное соблюдение всех процедур и алгоритмов, вместо стабильных государств в странах третьего мира постоянно появляются слабые режимы, погрязшие в конфликтах и коррупции.
Поэтому в настоящее время самым актуальным для зарубежных исследователей является вопрос, почему одни конституции способны «жить» долго и при этом менять окружающий мир, а другие «умирают» еще во младенчестве? В ходе исследования более 300 конституций, принятых с 1787 г. до настоящего времени, выяснилось, что большинство демократических конституций в среднем живут около 17 лет.
Как известно, наша Конституция отметила 12 декабря 2013 г. свое двадцатилетие. Более того, она занимает второе место по «продолжительности жизни» среди всех российских Конституций (первое место принадлежит Конституции РСФСР 1937 г.).
Уже только одно это обстоятельство может быть поводом для гордости: наша страна смогла создать документ, который оказался более эффективным, более устойчивым, обладающим большим запасом жизненных сил и творческих возможностей, чем десятки, если не сотни других конституций в мире.
Еще один важный момент. Если раньше считалось, что конституция является закреплением победы одного класса над другим или в лучшем случае результатом общественного договора, фиксирующим баланс политических сил, то теперь эта точка зрения серьезно изме-
нилась. Сегодня специалисты считают, что подавляющее большинство конституций, включая Конституцию США, написаны не для того, чтобы закрепить какой-то свершившийся факт, а для того, чтобы указать цели и задачи дальнейшего развития. И это справедливо: по большому счету, если Конституция не показывает людям, куда нужно стремиться и что следует для этого делать, она становится никому не интересной и в конце концов умирает.
Особый интерес представляет тот факт, что российская Конституция родилась в условиях политического и экономического кризиса на фоне раскола политических элит. Наша Конституция должна была решить непростую задачу — восстановить общественное согласие и при этом стать инструментом строительства новой государственности, новых федеративных отношений, новой экономики, новой социальной реальности. Фактически Конституция должна была помочь рождению нового социального порядка из хаоса «эпохи перемен». И эту непростую задачу российская Конституция выполнила.
Можно сказать, что действующая Конституция России являет собой тот идеальный случай, который пока безуспешно ищут наши коллеги на Западе. Наша Конституция имеет уникальное внутреннее устройство, или, как стало модно говорить, конституционный дизайн, благодаря которому она стала инструментом, способным не только примирить конфликтующие силы, но и дать обществу импульс для нового развития. Иметь такую конституцию — исключительная удача для любого государства и общества.
Мы можем также гордиться тем, что Конституция 1993 г. стала первым в истории нашей страны конституционным актом, который живет уже при трех президентах. Наше общество традиционно было приучено к тому, что новый лидер пишет свою Конституцию. У нас были «ленинская», «сталинская», «брежневская» Конституции. В архиве лежат проект конституции Хрущёва и проект конституции Горбачёва (если не считать многочисленные проекты нового Союзного договора).
В 2000 г. впервые в истории нашей страны новый лидер не переписал уже действующую Конституцию России «под себя». Уже один этот факт позволяет сделать как минимум два вывода. Во-первых, лидер страны умеет эффективно пользоваться самым главным инструментом общественного управления, который называется Основной закон. А во-вторых, это означает, что данный инструмент получился в итоге действительно эффективным.
2. Что стоит знать о Конституции тем, кто профессионально занят в сфере государственного управления, будущим лидерам нашей страны. Каждый профессионал, претендующий на занятие командных постов на любом уровне государственного управления, должен не только знать этот инструмент, но и уметь им пользоваться на практике.
За недостатком времени я хотел бы на правах одного из авторов действующей Конституции кратко сформулировать идеи, которые были положены в основу Конституции, чтобы сделать ее работающим инструментом.
Поскольку новая Конституция создавалась в условиях политического конфликта и даже эпизода гражданской войны в нашей столице, при разработке проекта пришлось идти от противного. Если Конституцию не получалось принять в результате общественного согласия и общественного договора, то надо было создать такой документ, который бы сам стимулировал восстановление общественного порядка и в хорошем смысле слова «принуждал» к общественному согласию.
Поэтому была выбрана такая модель — начать с закрепления в Основном законе тех общественных ценностей, тех идей и принципов, которые были одинаково важны для всех граждан независимо от их политических взглядов.
Это — признание высшей ценностью человека, его прав и свобод; политическая стабильность и территориальная целостность страны; социальный характер государства; выборность органов власти и местное самоуправление; уважение к культуре и традициям всех национальностей и т.д. Закрепив эти и другие принципиальные положения, Конституция сформировала необходимую идеологическую базу для общественного согласия.
Более того, в окончательном варианте все эти «заповеди», которые равным образом близки и коммунистам, и либералам, и консерваторам, были изложены в самой первой главе «Основы конституционного строя» и максимально защищены юридически (внесение изменений в этот раздел возможно только путем референдума или созыва специального Конституционного Собрания).
Таким образом, возникло «поле согласия» («точки общественного согласия»), которое помогло предотвратить развитие раскола в обществе и обеспечило жизнеспособность Основного закона.
Наряду с «Основами конституционного строя» достаточно очевидной является и вторая глава Конституции — «Права и свободы человека и гражданина». Все эксперты и внутри страны, и за рубежом признают, что это один из сильнейших разделов действующей российской Конституции. Характерно, что наряду с естественными и политическими правами наша Конституция закрепляет целый пакет социальных прав.
Глава о правах и свободах человека и гражданина также надежно защищена от пересмотра тем же усложненным порядком изменения, как и основы конституционного строя. Именно эта глава Конституции дает нам ориентиры для совершенствования деятельности органов государственной власти, для формирования повестки дня политических партий, для создания обратной связи между обществом и государством.
Далее в Основном законе содержатся главы, посвященные механизмам осуществления государственной власти. Необходимо отметить, что при создании Конституции 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей.
Во-первых, глава государства впервые был выведен из системы исполнительной власти и не погружен ни в какую другую традиционную ветвь власти. Во-вторых, было предложено создание, а потом был создан целый ряд конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.
Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. А в президентском проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства вообще представлял особую ветвь власти. Чтобы найти баланс между этими крайностями, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но при этом не называет себя отдельной, президентской, ветвью власти.
Согласно действующему Основному закону, глава государства занимает позицию верховного арбитра, стоит над всеми ветвями власти, обеспечивая «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Это цитата из ст. 80 Конституции России.
В соответствии с таким подходом за Президентом Российской Федерации в Конституции был закреплен относительно небольшой объем полномочий. Сергей Сергеевич Алексеев, с которым нам посчастливилось писать базовый текст Основного закона, в шутку называл эту конструкцию «российской моделью британской королевы».
Использование данного подхода не означало, что президентский пост становился декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, принципиально стоящая над схваткой и в силу этого способная быть арбитром. При этом Президент должен обладать достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к компромиссу.
На основе этого подхода были сформулированы соответствующие нормы и, что очень важно, особые процедуры, суть которых можно выразить так: Президент спокоен, когда в стране все в порядке, и действует активно и даже жестко, если возникают серьезные проблемы и конфликты. Для этого за Президентом был закреплен целый арсенал разнообразных инструментов и возможностей — от права инициировать согласительные процедуры до прямого федерального вмешательства и применения силы.
Помимо Президента, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в действующей Конституции имеется большой набор конституционных органов с особой компетенцией, которые стоят вне системы разделения властей. Это Прокуратура Российской Федерации, Центральный банк, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата Российской Федерации и центральная избирательная комиссия. Именно эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждого из этих институтов имеется собственная конституционная миссия, своя конституционная задача.
Важно отметить, что при формировании этих специальных конституционных органов на практике используется так называемый принцип «двух ключей». Речь идет о том, что, например, в назначении Генерального прокурора, и его заместителей, судей Конституционного и Верховного Судов, Председателя и аудиторов Счетной палаты участвуют в обязательном порядке и всенародно избранный Президент, и всенародно избранный парламент.
Такой механизм назначения обеспечивает высокий статус соответствующих органов (что имеет большое значение для нашего общественно-политического сознания с его немного византийскими традициями) и необходимую для их нормального функционирования независимость. Последнее обстоятельство связано с тем, что ни один из назначавших эти структуры органов государственной власти не может единолично решить их судьбу в дальнейшем.
Этот принцип «двух ключей», а также многие другие алгоритмы, заложенные в Конституции, представляют собой набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически.
Эти правила нужно знать и уметь ими пользоваться. Неважно, кто сегодня стал Президентом, Председателем Правительства или главой региона — фамилии могут меняться, но процедуры поиска согласия, установленные Основным законом, остаются типовыми.
Конституция содержит также целый набор моделей, которые можно считать образцами, целевыми показателями для сверки того, что у нас происходит на практике. Как уже отмечалось, это модель устройства государственной власти, конституционная модель федерализма, модель экономики, модель отношений в треугольнике «личность-общество- государство» и многое-многое другое.
Кроме того, Конституция содержит специальные механизмы, которые позволяют учитывать развитие общественно-политической практики, не вмешиваясь в стабильность конституционных принципов. Это нормы, в которых указано, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические
отношения, и каждый раз править Основной закон в соответствии с текущей конъюнктурой — не просто не разумно, но и опасно.
В результате у нас есть целый спектр предусмотренных Конституцией законов — «О Правительстве Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации» и др., которые можно совершенствовать в соответствии с вызовами дня, но при этом не трогать Конституцию.
А самым мощным механизмом сохранения правовой и политической стабильности был и остается Конституционный суд. Фактически этот орган получил исключительные полномочия: он может отменять указы Президента, федеральные и региональные законы, давать толкование Конституции, т.е. создавать обязательные для всех ветвей власти правила ее применения.
3. Отсюда вытекает ответ на третий вопрос: каков современный облик действующей Конституции? Здесь нужно понимать, что впервые в истории конституционного развития России Конституция страны не ограничивается только базовым текстом (как бы его ни оценивали специалисты). Основной закон создан таким образом, что сегодня Конституция состоит как минимум из семи ключевых элементов.
Во-первых, это сам текст Основного закона.
Во-вторых, это федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятие которых прямо предусмотрено нормами Конституции.
В-третьих, это решения Конституционного Суда, особенно связанные с толкованием Основного закона.
В-четвертых, это внутрифедеративные договоры в смысле ч. 3 ст. 11 Конституции, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться федеративным и иными договорами. С правовой точки зрения таким условиям отвечает договор с Татарстаном. Он прошел все необходимые процедуры, утвержденные федеральным законодательством для такого рода документов.
В-пятых, я считаю, что частью Конституции является судебная практика прямого применения норм Конституции, когда суды общей юрисдикции ссылаются непосредственно на Конституцию, вынося свое решение.
В-шестых, составной частью Конституции являются международные договоры Российской Федерации. Например, Договор о Союзном государстве с Белоруссией, принятый на основании ст. 79 Конституции.
И, наконец, в-седьмых, составной частью Конституции являются некоторые указы президента. Это, например, указы, которыми оформляется внесение изменений в названия субъектов Российской Федерации.
Как известно, в свое время Конституционный суд вынес решение о том, что новые названия субъектов Российской Федерации вносятся в Конституцию Российской Федерации на основании указов президента. Уточнение названия субъекта не затрагивает основ конституционного строя и поэтому здесь не требуется задействовать механизм внесения поправок в Конституцию путем принятия соответствующего закона.
Исходя из вышеизложенного, на вопрос, менять или не менять Конституцию, ответ должен быть следующим: прежде чем менять базовый текст, нужно провести инвентаризацию других форм реализации Конституции, а именно федеральных конституционных законов, решений Конституционного суда, судебной практики и т.д. Уверен, в 99,9% случаев окажется, что принимать поправку не надо. Достаточно принять федеральный конституционный закон или обратиться к Конституционному суду за официальным толкованием этой или другой нормы Конституции.
И, как я уже неоднократно подчеркивал, одной из ключевых особенностей нашей Конституции является то, что она стала своего рода планом и одновременно инструментом строительства новой России.
Сама формула «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство» по-прежнему остается в значительной степени нормой-целью, а не констатацией свершившегося факта. И дело здесь не в том, что мы чего-то не достигли или не соответствуем каким-то стандартам. Просто нужно помнить, что демократия, федерализм и правовое государство находятся в постоянном развитии как в плане идеологического обеспечения, так и с точки зрения новых политических практик.
Ни один Основной закон не рождается в стерильных условиях, вне исторического контекста. Наша российская Конституция является результатом всего предшествующего развития и поэтому содержит в себе творчески переработанное наследие отечественного и зарубежного конституционализма, одновременно отражая те российские реалии, которые сложились к моменту принятия нового Основного закона.
Как мне кажется, наши поиски национальной идеи оказались до настоящего времени не слишком успешными, скорее всего, потому, что на самом деле нам не нужно ничего искать. У нас уже есть свои национальные идеи — и все они изложены в Конституции.
Фактически новая Конституция стала согласованным и, что крайне важно, юридически оформленным общенациональным проектом строительства новой России.
Для того чтобы реализовать этот проект, нужна общественная свобода, а также сильные государственные институты и эффективная правовая система. Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий ХХ в., реальная свобода возможна только при наличии эффек-
тивно работающего государства и стабильной Конституции. Сегодня практически во всех успешно развивающихся странах адаптивность правовой системы и креативность политической практики сочетаются с неизменностью действующего Основного закона.
Тот факт, что Конституция не содержит готовых решений на все случаи жизни, имеет большое философское и воспитательное значение. Это заставляет всех нас постоянно размышлять над тем, что значит в каждом конкретном случае — действовать по Конституции. Когда человек не знает, что ему предпринять, как правильно поступить в сложной ситуации, ему обычно советуют: действуй, поступай по совести. Когда в подобном затруднении оказывается государство, оно должно поступать по Конституции.
Конституция — это и есть совесть нашего государства, в этом его смысл и предназначение.
