CC BY
10
ЭКО. - 2012. - №7
КИБАЛОВ Е.Б.
Структурная реформа железнодорожного транспорта России в ее институциональном аспекте находится на завершающем этапе. Однако реформа не решила проблем технико-технологического базиса железных дорог (хотя некоторые положительные шаги в должном направлении сделаны). В статье развивается возможная версия продолжения институциональных преобразований, направленных на обеспечение инвестиционными ресурсами инновационной модели развития железнодорожного транспорта.
Ключевые слова: организационно-экономический механизм, МПС, ОАО «РЖД», стратегия, целевая модель, тарифы, транспортные коридоры
О конечных целях и средствах реформирования железнодорожного транспорта России
Е.Б. КИБАЛОВ, доктор экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск [email protected]
Без ответа на этот ключевой вопрос невозможно оценить эффективность преобразований организационно-экономического механизма управления железнодорожной отраслью, т.е. определить степень достижения поставленных реформаторами целей, соотнесенную с затратами (потерями) процесса реализации структурной реформы.
Лечение хуже болезни
Нам уже доводилось писать1, что реформа Министерства путей сообщения РФ, как и принято в России, начиналась не «снизу», а «сверху», без четкой постановки целей и углубленного анализа возможных последствий (с учетом факторов неопределенности и риска). Если использовать медицинские аналогии, то, конечно, дореформенный железнодорожный транспорт РФ, управлявшийся как единый иерархически устроенный организм, страдал многими
1 См.: КибаловЕ.Б.,Кин А.А. Структурная реформа железнодорожного транспорта как институциональный проект: анализ стратегических аспектов // Регион: экономика и социология. - 2010. - № 2. - С. 282-304.
болезнями, унаследованными не только от Министерства путей сообщения СССР. Этатистские модели управления железнодорожным транспортом, начиная с 1930-х годов, в течение полувека господствовали также и на Западе, и болезнь их была типовой - низкая экономическая эффективность. С приходом новой консервативной волны в 70-80-е годы прошлого века эти болезни с помощью грамотно примененных либеральных инструментов, например в США, были фактически излечены.
Иное дело в СССР и России (в первые годы постсоветского периода), где централизм и монополизм в управлении железными дорогами (как следствие этатизма общественных установок) практиковались в крайних формах. Тем не менее связанные с ними болезни, на наш взгляд, не были смертельными, и по многим показателям отечественные железные дороги к моменту распада СССР по эффективности были сравнимы с железными дорогами США и Канады. Однако, следуя отечественным традициям, для лечения были предложены и частично применены (впрочем, как и для всей экономики России) вивисекционно-хирургические2 методы и сильнодействующие лекарства на основе либеральных прописей. И если бы не запас прочности, кадровой и материально-технической, накопленный железными дорогами страны в прежние годы, отрасль (ее организационный механизм), по нашей оценке, разделила бы судьбу «Аэрофлота».
Ныне летальный исход для ОАО «РЖД» исключен не только в результате осознания государством в ходе реформы стратегической роли этого холдинга, управляющего железнодорожной инфраструктурой страны, но и в результате притока жизненных сил в отрасль в виде частных инвестиций в подвижной состав. Ликвидирован инвентарный парк вагонов. Как следствие, операторы подвижного состава поднимают тарифы. Считается, что слабые грузовладельцы либо погибнут, либо перейдут на другой вид транспорта, например, речной. Технические, внутренние показатели железнодорожной отрасли (например, оборачиваемость вагонов) ухудшаются, но уже заработал
2 Вивисекция, живосечение - проведение хирургических операций над живым животным с целью исследования функций организма, изучения механизма действия лекарственных средств, разработки методов хирургического лечения и т.д. - Прим. ред.
рыночный механизм конкуренции и саморегулирования, и экономическая эффективность воздействия этих факторов компенсирует потери технологической эффективности.
Важно понимать, что в конечном счете выигрывает потребитель транспортных услуг. Так происходит во всем мире и, коли лечение пошло по пути осуществления рыночных преобразований хирургическим путем, нет смысла хватать хирурга за руки и останавливать на полпути процесс движения к цивилизованному рынку железнодорожных перевозок.
Однако даже успешная хирургическая операция не гарантирует больному выживания в послеоперационный период. Приняв решение об операции, лечащий врач уточняет свое представление о причинах болезни и корректирует цели дальнейшей терапии. Так и в нашем случае: важно уточнить цели развития ОАО «РЖД» и сделать это с максимально возможным сроком упреждения, скажем, до 2030 г., как это регламентировано «Стратегией развития железнодорожного транспорта в РФ до 2030 года», утвержденной правительством в 2008 г. Здесь все зависит не столько от ОАО «РЖД», сколько от регулятора его деятельности - государства.
Еще 100 лет назад С. Ю. Витте писал, что железные дороги в России фактом своего создания и функционирования обеспечивают, прежде всего, достижение империей политических и военно-стратегических целей, а коммерческие цели железнодорожных магнатов вторичны, хотя в определенных ситуациях не менее важны. По нашему мнению, ситуация до сих пор кардинально не изменилась. Например, в конфигурации железнодорожной сети России в металле закреплена указанная С.Ю. Витте приоритетность целей. Поэтому сеть имеет радиальный характер, когда все федеральные дороги ведут из центра к границам государства или, вроде БАМа, сооружаются как рокады. К этой особенности сети российских железных дорог мы вернемся позже, сейчас же завершим сюжет о целях ОАО «РЖД» на перспективу.
Итак, цели ОАО «РЖД» (как управляющего холдинга) на стратегическом уровне, следуя Витте, в агрегированной форме могут быть представлены как цели общественные и коммерческие. На первых этапах постсоветского реформирования цели общественные трактовались управляющим холдингом как обременение, и он пытался позиционировать
себя в качестве рыночного перевозчика, ориентированного на достижение коммерческих целей. Это был явный перекос со стороны корпорации, естественность монополизма которой и тогда, и сейчас нуждалась и нуждается в доказательствах. Ныне стараниями регулятора ситуация близка к равновесной, и хотя отчетная рентабельность ОАО «РЖД» невелика, государство поддерживает холдинг на плаву, образовав с ним структуру (институт), именуемую на Западе «легальным картелем». То есть государство показало, что общественные блага, продуцируемые ОАО «РЖД», на данном переходном этапе для страны первоприоритетны.
Все было бы хорошо и правильно, особенно в условиях кризиса, если бы существовали научно-обоснованные количественные методы оценки общественных благ, а также способы выявления в российских условиях фактических затрат холдинга на их производство. К сожалению, ни отраслевая, ни академическая науки (отечественная и зарубежная) пока не открыли методов оценки общественных благ в денежной шкале. Также не разработаны до сего времени действенные способы преодоления регулятором-государством асимметрии информации об истинных издержках естественных монополистов, да и методы вычленения таковых, полезных для экономики, из множества монополистов «противоестественных», разрушающих конкурентные рынки, находятся скорее в стадии научно-исследовательской, чем инструментально-прикладной3. А без этого всего искомые оценки субъективны: исчисленные на их основе показатели эффективности действующего организационно-экономического механизма и результатов его реформирования методами естественных наук не верифицируемы.
Остаются качественные оценки на базе экспертных технологий, принятые в науках общественных и подкрепленные средствами компьютерной поддержки экспертных суждений. Именно на эти методы опираются отечественные и западные консалтинговые компании, привлекаемые для конструирования и последующей оценки результатов российских реформ на железнодорожном транспорте.
3 См.: Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий. - М.: КомКнига, 2006. - 320 с.
Дело осложняется недостаточной публичностью экспертных процедур при наличии латентных коалиций интересов, влияющих на характер принимаемых решений, что дает основания для следующих нестандартных суждений квалифицированных экспертов относительно центрального элемента дальнейшего развития реформы «Целевой модели рынка железнодорожных перевозок до 2015 года», разработанной ОАО «РЖД». «А эпопея с Целевой моделью! Это ведь мертворожденный нормативный акт, который не соответствует требованиям к правовым документам, нигде не публиковался, но на него ссылаются как на какую-то икону»4.
Приведенная негативная оценка мероприятий структурной реформы на железнодорожном транспорте не единична. Достаточно процитировать следующий сюжет из утвержденной правительством «Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года», где отмечается, что «...несмотря на успехи структурной реформы железнодорожного транспорта в Российской Федерации, ее мероприятия и результаты оказались недостаточны для того, чтобы в короткие сроки создать эффективные источники развития, позволяющие обеспечить масштабное привлечение средств в развитие отрасли и ее модернизацию, сформировать условия для ее долговременного устойчивого роста и повышения конкурентоспособности на мировом рынке. Российские железные дороги не всегда оказываются способны адекватно и гибко реагировать на внешние вызовы, в результате чего потенциальные возможности для получения экономической выгоды могут обращаться в источник проблем»5.
Самое удивительное в приведенной цитате - не мощность критического залпа одних правительственных чиновников и разработчиков стратегических документов по другим. Интереснее иное: оказывается, что важнейшие государственные решения, регламентирующие реформирование и развитие опорной инфраструктурной системы страны, исходно не разрабатывались с единых позиций и в соответствии с единой
4 Гурьев А. Эволюция отрасли //Реформа железных дорог. - 2008. - № 3.
5 Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года: Постановление Правительства РФ № 877-р от17.06.2008 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 29. Ч.П. - Ст. 3537.
системой взаимодополняющих целей. К сожалению, этот недостаток не преодолен до сих пор.
Действительно, та же Целевая модель сохраняет свой дореформенный системообразующий элемент - среднесетевой тариф, что позволяет ОАО «РЖД» частично перекладывать расходы корпорации, связанные с государственными обреме-нениями (они же общественные блага), на клиентов - поставщиков массовых и недорогих грузов. Даже при дифференциации существующих тарифов на три класса это приводит к повышению цен на конечные продукты грузоотправителей и снижению их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках. Добавление к тарифному способу макрорегулирования дефицита погрузочных и пропускных мощностей, а также тяговых средств создает ситуацию, типичную для железнодорожных сообщений как в советской, так и постсоветской России: те же нехватка и несвоевременная подача порожних вагонов под погрузку, немотивированные конвенционные запреты на погрузку в адрес законтрактованных станций назначения, перенаправление транспортных потоков на более затратные направления и т.п.6 В институциональной теории такое поведение ОАО «РЖД» называется оппортунистическим и ведет к росту трансакционных издержек у клиентов корпорации.
«Где брать будем?»
Возникает вопрос: почему дефектный с точки зрения экономической теории и уступающий в эффективности принятым на Западе моделям тарифообразования на принципе «ad valorem»7 механизм рынка грузовых перевозок России, сформированный с целью создания конкурентной среды, устойчиво наследует сложившиеся в дорыночную эпоху черты, препятствующие достижению декларируемых целей? Ответ, на наш взгляд, состоит в том, что материально-технический базис железнодорожного транспорта - сеть железных дорог со всеми
6 URL: http://www.rzd-partner.ru/interview/2007/05/28/305030-print.html (дата обращения 5.01.2012).
7 Обоснованность которого применительно к железным дорогам дореволюционной России доказана С. Ю. Витте более 100 лет назад //См. например: С.Ю. Витте о проблемах железнодорожного транспорта России. Избр. соч. - Новосибирск: МПС РФ, Сибирский государственный университет путей сообщения, 2001. - 80 с.
обеспечивающими ее нормальное развитие и функционирование устройствами и сооружениями - как в советский, так и в постсоветский периоды находился и находится в неудовлетворительном состоянии как следствие систематического недофинансирования инвестиционных потребностей отрасли.
В плановой «экономике дефицита» это объяснялось ее низкой экономической эффективностью и гипертрофированно широким пониманием в ущерб экономическим общественным целям, к числу которых относилась финансовая поддержка сил «мира и социализма» во всем мире (включая военные расходы и помощь странам Африки). В квазирыночной экономике переходного периода по сравнению с плановой экономическая эффективность, по крайней мере, не выросла, хотя расходы на общественные цели снизились; зато выросли потери сбережений, оседающих вне России в зарубежных офшорах и иных местах комфортного помещения частных накоплений.
Поэтому, несмотря на смену общественного строя, недофинансирование железнодорожного транспорта сохранилось, а попытки государства «выдавить» у клиентов железных дорог необходимые средства с помощью налогового пресса или механизмов типа среднесетевых тарифов оказались малоуспешными. Собственно, данное обстоятельство и послужило одной из фундаментальных причин начала реформы железнодорожного транспорта, так как «переэксплуатация» железных дорог без должного обновления материально-технического базиса грозила их коллапсом с катастрофическими последствиями для пространственно-рассредоточенной и транспортно-дефицитной экономики России.
Сейчас, на 14-м году реформы (если отсчет вести с 1998 г.), проблема притока частных инвестиций в подвижной состав в известной степени решена. И, если олигополистам - Первой и Второй грузовым компаниям не удастся вытеснить с рынка грузовых перевозок частных операторов, тарифная политика останется либеральной (в части вагонной составляющей), а размещение акций дочерних компаний ОАО «РЖД» пройдет успешно, первый слой дефицита инвестиций в то, что движется по рельсам, будет снят. Но останется второй, глубинный слой дефицита, касающийся вложений в сеть железных дорог, в ее развитие и поддержание на уровне мировых стандартов.
На наш взгляд, следует отбросить иллюзии, что государство за счет средств бюджета когда-нибудь справится с проблемой его ликвидации. Российское государство при социализме эту проблему не решило, нет надежд, что и при нынешней отечественной модификации капитализма без основательной коррекции железнодорожной реформы она будет решена. На фоне гигантских российских пространств и очагового характера развития экономики этот факт всегда омрачал самые радужные экономические прогнозы. Об этом много говорилось и писалось российскими и зарубежными исследователями, а также руководителями МПС и ОАО «РЖД» до, во время и на новом витке реформы, но воз, по сути, и ныне там: как только начинается рост экономики, сразу выявляются недостаточные пропускная и провозная способности железных дорог.
В то же время доведение железнодорожной инфраструктуры страны до уровня, соответствующего статусу великой транспортной державы, конкурентоспособной на мировом рынке транспортных услуг, требует колоссальных инвестиций, измеряемых десятками триллионов рублей. Для решения этой проблемы коррекция реформы по необходимости должна пойти по одному из вариантов, предусмотренных на начальном этапе формирования ее замысла. Суть варианта проиллюстрируем анализом двух, на наш взгляд, знаковых публикаций по теме: президента ОАО «РЖД» В.И. Якунина «Десять шагов к эффективности»8 и, как он сам себя презентует, независимого эксперта Ф.И. Хусаинова9.
Наш анализ показывает, что все 10 шагов реформы на пути к ее эффективности, предлагаемые в статье В.И. Якунина, связываются прямо или косвенно с проблемами финансирования эксплуатационной деятельности и развития инфраструктуры железных дорог. И это правильно: требуя от ОАО «РЖД» продуцирования общественных благ (обеспечение мобильности населения, транспортной доступности регионов страны, поддержки отраслей, мобилизационных мощностей и др.)
8 Якунин В. И. Десять шагов к эффективности // Эксперт. - 2009. - 31 авг.
9 Хусаинов Ф. Железнодорожные тарифы: в защиту Ad valorem // Промышленный транспорт Урала. Спецвыпуск, август 2011. - С. 30-31.
и контролируя его коммерческую деятельность, государство должно платить за:
• перевозку льготных категорий пассажиров, а всех остальных - по регулируемым, социально ориентированным тарифам;
• содержание малодеятельных и убыточных станций и железнодорожных линий;
• дефекты механизма сетевых тарифов, возмещая выпадающие доходы и расходы по поддержке высвобождаемых в процессе реформы специалистов и работников железных дорог;
• реализацию системы мер по развитию железнодорожной промышленности России, в отдельных сферах - с привлечением иностранных технологий;
• строительство новых железных дорог, что в нашей стране остается безусловным приоритетом.
Как видим, список инвестиционных нужд внушителен, а их общие объемы, по нашим оценкам, сопоставимы с годовым объемом ВВП России в 2010 г. Где взять такие средства? В другой статье Ф. И. Хусаинова10 в развернутой форме содержится ответ на этот вопрос. Процитируем те фрагменты статьи, где мысль автора выражена в концентрированной форме: «. Если у государства нет лишнего триллиона рублей на развитие железнодорожной инфраструктуры, а мы не хотим, чтобы железнодорожная отрасль стала "узким звеном", которое сдерживает экономическое развитие страны, то у отрасли один выход - создавать условия для развития самостоятельно, используя традиционные для рыночной экономики механизмы».
И далее:
«Развитие железнодорожного транспорта требует решения следующих задач:
1. Допуск частного капитала в инфраструктуру.
2. Развития рынка тяги [...].
3. Дерегулирования железнодорожных тарифов (инфраструктурной составляющей)».
10 Хусаинов Ф. И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы //Вестник транспорта. - 2011. - № 4. - С. 8-14; № 5. - С. 2-11.
«Реформы на вырост»
Солидаризуясь с предложениями Ф. И. Хусаинова в принципе, добавим два замечания. Первое: даже если государство, имея «лишний» триллион рублей, вложило бы его в развитие железнодорожной инфраструктуры (что, собственно, оно и пытается делать сегодня), такая инвестиция не решает проблемы многолетнего недофинансирования отрасли. Выше указывалась ориентировочная граница потребных вложений, и это - нижняя граница.
Второе замечание связано с первым. Реализовать подобный железнодорожный мегапроект возможно только при условии крупномасштабного привлечения частного капитала -российского и зарубежного. Для этого государство и ОАО «РЖД» должны скорректировать траекторию реформы и отказаться от проводимой до сего времени стратегии «вертикального доступа и вертикального разделения», хотя и в ее рамках приватизация вагонного парка вызвала впечатляющий приток частных инвестиций в отрасль. Если же приватизировать гигантские активы железнодорожной инфраструктуры и создать вертикально-интегрированные железнодорожные компании (по мексиканской либо по североамериканской модели), то железные дороги, как показал зарубежный опыт, за несколько лет переходят «от истощения финансовых средств правительства к привлечению сотен миллионов долларов частных инвестиционных фондов...»11.
Естественно, российская специфика при таком повороте реформы должна быть учтена, и некоторые соображения по данной проблеме нами уже высказывались12. Ниже приведена карта (рисунок), иллюстрирующая основную идею наших предложений, и краткие пояснения к ней.
На карте показан подход «на вырост» к горизонтальному (понятно, концептуальному) дроблению перспективной
11 Pittman R. Annals of Public and Cooperative Economics. - June 2004, vol.75. -Issue 2. Р.167-192.
12 См., например: КибаловЕ.Б.,Кин А. А. Реформа железнодорожного транспорта России: теория, практика, перспективы // Регион: экономика и социология. -2011. - № 2. - С. 175-192.
США
' .14 -
Перспективные транспортные коридоры как основа для совершенствования структуры железнодорожного транспорта России в XXI веке
железнодорожной сети13 России на три широтных и два меридиональных фрагмента-коридора, перевозочная деятельность в которых организуется пятью крупными вертикально-интегрированными железнодорожными компаниями-иерархиями с гипотетическими названиями, отражающими дислокацию их опорных магистралей: (Т) Приполярная ЖД (реанимированная «мертвая дорога» восточнее ст. Лабытнанги, доведенная до Берингова пролива); (2) Среднесибирская ЖД (построенный восточнее Урала Северосиб и реконструированный БАМ);
(3) Южносибирская ЖД (Транссиб с выходом на Сахалин, Японию и на Транскорейскую железнодорожную магистраль);
(4) Европейская ЖД (железнодорожный маршрут между Мурманском, портами Балтийского моря и Персидского залива); 5. Уральская ЖД (новая железнодорожная магистраль от Ямала, вдоль восточного склона Уральских гор с выходом на Иран).
13 Мы исходим из предположения, отраженного на карте, что железнодорожная сеть восточнее Урала уже создана в виде «транспортной решетки». Считаем необходимым еще раз подчеркнуть, что реализация соответствующих крупномасштабных железнодорожных проектов не может быть успешной без привлечения частного, отечественного и иностранного капиталов с использованием механизма концессий.
Таким образом, создается многосубъектное ядро железнодорожной системы России, где вертикально-интегрированные железнодорожные компании конкурируют на параллельных ходах «запад - восток» и «север - юг». Ядро дополняется более мелкими компаниями с разными организационно-правовыми формами, работающими на капиллярной железнодорожной сети, возникающей вокруг опорных магистралей. Созданная децентрализованная система соединяется с железнодорожными сетями не только Китая, бывших республик СССР и стран ЕС, но и обеих Америк, Японии и обеих Корей, т.е. открывается для конкуренции с иностранными перевозчиками в максимально возможной степени.
Два сценария
Основные положения настоящей статьи обсуждались на региональном уровне, конкретно в Сибири и на Дальнем Востоке, где коллизии железнодорожной реформы воспринимаются с особой остротой. Объясняется это транспортной неосвоенностью макрорегиона и высокой долей транспортной составляющей в ценах конечной продукции практически всех отраслей промышленности и сельского хозяйства Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, что снижает их конкурентоспособность на внутреннем и внешних рынках. Площадками для обсуждения послужили конференция «Комплексное развитие инфраструктуры Северо-Востока России», состоявшаяся 17-19 августа 2011 г. в Якутске и «Всероссийская конференция транспортников» - 8 ноября 2011г. в Новосибирске.
Мнения экспертов-участников обеих акций были полярными. Эксперты, назовем их «градуалистами», полагали, что эволюционный путь трансформации российского железнодорожного транспорта выбран правильно, отражает отечественную специфику, а стратегия «вертикального доступа и вертикального разделения» себя оправдала и должна быть после некоторых усовершенствований пролонгирована на будущее. Напротив, эксперты, назовем их «шокотерапевтами», полагали, что потенциал прежней стратегии исчерпан и необходимо переходить к новой стратегии «горизонтального дробления» монополиста ОАО «РЖД» с приватизацией инфраструктуры и организацией вертикально-интегрированных железнодорожных
компаний. Поскольку, утверждали эти эксперты, в противном случае «институциональная ловушка», созданная предыдущим ходом реформы, захлопнется, и не исключается возврат к модели МПС.
Едины и те и другие эксперты были в одном: дальнейшая траектория реформирования зависит не только и не столько от того, как позиционирует себя ОАО «РЖД» в ситуации выбора, сколько от социально-политической и экономической ситуации в России и проекции мирового финансового кризиса на эту ситуацию.
Здесь возможны два сценария. В случае углубления либерализации и степени открытости России во внешний мир правы окажутся «шокотерапевты». Если актуализируется сценарий свертывания либеральных реформ и поощрения односторонней открытости, стратегия «градуалистов» может стать более приемлемой. Какой сценарий реализуется - скрыто завесой неопределенности, следовательно, единственным ориентиром, существенно инвариантным в любых сценариях, является система конечных целей, вменяемых государством железнодорожному транспорту, что и отражено в названии настоящей статьи и в ее начальных сюжетах.
Термин «инвариантный ориентир» означает в нашем понимании неизменность состава целевых установок государства: он (состав) на стратегическом уровне всегда будет двухкомпо-нентным, т.е. содержать цели общественные и цели коммерческие. Смягчающее прилагательное «существенно» означает возможность коррекции государством лишь приоритетности целевых установок при актуализации того или иного сценария.
И здесь на первый план выходит адаптивность организационно-экономического механизма ОАО «РЖД», связанная, как учит институциональная теория, со специфичностью активов корпорации. А эта специфичность такова, что без должной инвестиционной «подкачки», производимой регулярно, весь многосложный организм железнодорожного транспорта может рухнуть в одночасье. В любом случае для страны такой результат неприемлем, что однозначно указывает на неразрывную связь целей и средств их достижения.
Указанная связь есть аксиома, которую можно было бы считать тривиальной, если бы она так часто не нарушалась реформаторами, в том числе железнодорожного транспорта России.
