CC BY
37
2. Постановление Правительства Москвы №367-ПП (ред. от 02.04.2013) «О городской целевой программе «Электронная Москва» от 13.05.2003 // Правовая система «Консультант».
3. Постановление Правительства Москвы №709-ПП «О Городской целевой программе «Электронная Москва (2009-2011 гг.)» от 05.08.2008 // Правовая система «Консультант».
4. Система муниципального управления: Учебник для вузов (4-е издание, переработанное и дополненное) / под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: «Питер Пресс», 2008.
5. Официальный портал Префектуры Юго-Восточного административного округа города Москвы [Электр. ресурс]: http://www.uvao.ru.
Н.Н. Мусинова, Р.Ж. Сираждинов
О КОМПЕТЕНТНОСТНОМ ПОДХОДЕ В ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация. В условиях структурной настройки работы систем государственного управления и местного самоуправления в части реализации государственной экономической и социальной политики часто упоминается компетентностный подход. Особенности реализации его в современных условиях исследуется в статье, которая заключается, прежде всего, в сопряжении полномочий и компетенций органов местного самоуправления в области реализации задач государственного и муниципального управления.
Ключевые слова. Компетенция, полномочия, предметы ведения, вопросы местного значения, разграничения предметов ведения.
В периодической печати и специальной научно-технической литературе отмечается некоторая активность полемики в части разделения функций органов государственного и муниципального управления при решении важнейших вопросов государственной политики в различных сферах общественной жизни. При этом в большей части, на наш взгляд, уточнения касаются незначительных деталей.
Для решения задач муниципального управления используют различные подходы. В настоящее время известны следующие научные подходы: комплексный; интеграционный; маркетинговый; функциональный; динамический;
воспроизводственный; процессный; нормативный; количественный;
административный; поведенческий; ситуационный; системный; компетентностный и др.
Эффективность и качество управленческого труда определяются, прежде всего, обоснованностью методологии решения проблем, т. е. подходов, принципов, методов. Без хорошей теории практика слепа.
Наиболее перспективным подходом для повышения эффективности государственного и муниципального управления является, на наш взгляд, компетентностный.
Исследуем этот опыт с точки зрения компетентностного подхода, часто используемого в последнее время, как в практике, так и методических вопросах.
Компетенция - 1) круг полномочий какого-либо органа или должностного лица; 2) круг вопросов, в которых данное лицо или орган обладает познаниями, опытом [5, с.247].
В некоторых работах по муниципальному управлению используются компетентностный подход.
© Мусинова Н.Н., Сираждинов Р.Ж., 2013
Уточним и термин «полномочия». «Полномочия - право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь» [3, с.835].
В одном из наиболее упоминаемых учебников по муниципальному управлению приводится определение предметов ведения. «Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности -функции» [4, с.57].
Однако в словарях дается другое определение предметов ведения - «предмет ведения - то, на что направлено какое-либо действие (управленческое воздействие)» [3, с.871].
В то же самое время в упомянутом учебнике используется фактически и второй вариант использования термина компетенция.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. «Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий» [4, с.57].
Таким образом, если следовать представленным утверждением и определениям компетентностный подход в системе государственного и муниципального управления, может быть определен нами как решение круга вопросов с использованием круга полномочий (право совершать какие-либо действия), которым наделен какой-либо орган управления.
В федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, при этом в качестве непременного условия для полноценного функционирования органов местного самоуправления законом указывается на самостоятельность в их решении [2, п.1 ст.2]. В тексте самого закона вопросы местного значения перечисляются отдельно для каждого типа муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов. Этот перечень существенно различается: для поселений определены 22 вопроса местного значения [2, ст.14], для муниципальных районов - 20 [2, ст.15], для городских округов - 27 [2, ст.16], что, в конечном счете, приводит к разночтениям при прочтении этих статей закона.
В соответствии с Федеральным законом, местное самоуправление в муниципальных районах осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера [2, ст.15], поэтому вопросы местного значения, закрепленные за органами местного самоуправления муниципального района, и вопросы местного значения, закрепленные за органами самоуправления поселений, должны различаться. Как мы уже выше отмечали, предметы ведения -области управления при одинаковых полномочиях должны различаться для уровней муниципального управления (поселений и муниципальных районов).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов [1, ст.72]. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы
ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Однако, как показывает лингвистический анализ предметов ведения поселения и муниципального района, из 22 вопросов местного значения поселения, 14 дублируются администрацией муниципального района. Причем дублирование идет не только в контекстном плане, а в полном объеме. Это чаще всего приводит к значительным разногласиям в толковании нормативно-правовых актов.
Эти разночтения касаются, прежде всего, вопросов связанных с инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой. Так, например, вопросы организации в границах поселения электро-, газоснабжения населения отнесены к компетенции, как поселений, так и муниципальных районов.
Муниципальный интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Таким образом, муниципальное управление реализует интересы жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Известно ведь, что само население и образуемые им органы местного самоуправления должны лучше знать, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем кто-либо другой. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.
Исходя из сформулированного значения муниципального управления в общественной жизни любого государства, можно выделить его особую роль. В рамках местного самоуправления реализуется значительная часть властных функций, позволяющих доводить цели и задачи государственной политики до местных сообществ непосредственно. Кроме того, необходимо отметить роль местных органов управления в самоорганизации граждан для решения общих и общинных интересов, которые не всегда совпадают с интересами государства в целом. И в этом случае именно органы местного самоуправления могут выступать в качестве третейского судьи между населением и органами государственного управления. Особую роль органы местного самоуправления имеют и при решении вопросов объемов и качества предоставления экономических и общественных благ.
Наибольшим количеством перечисленных функций и объемом работы по их выполнению обладают городские округа.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [2, п.1 ст.2].
Чтобы определить степень обеспеченности органов местного самоуправления необходимой компетенцией для осуществления муниципального управления, сгруппируем вопросы местного значения, закрепленные за городским округом, таким образом, как это представлено в таблице.
В число организационных вопросов нами были отнесены вопросы, связанные с организацией работы органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственного управления. К инфраструктурным вопросам жилищно-коммунального хозяйства отнесены вопросы организации работы инженерных сетей, обеспечивающих население услугами водоснабжения, газоснабжения и др. При этом, функции контроля за тарифами у муниципальных органов управления изъяты. Таким образом, к властным функциям, на наш взгляд, отнесены 17 вопросов, только 10 - к вопросам управления важнейшими сферами жизнедеятельности населения.
Если провести анализ значимости вопросов среди важнейших функций, отнесенных к компетенции местного самоуправления, то он тоже может вызвать некоторое недоумение. Так, в группу вопросов местного значения, формирующую экономическую политику городского округа, можно включить следующие:
1. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
2. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Таблица
Распределение вопросов местного значения по группам
Группа вопросов местного значения Количество вопросов
Организационные вопросы 9
Экономическая политика 3
Инфраструктурные вопросы жилищно- 2
коммунальное хозяйство
Благоустройство территории 4
Оказание транспортных услуг населению 1
Организация работы в чрезвычайных ситуациях 2
Охрана общественного порядка 1
Экологические вопросы 3
Образование (дошкольное, начальное, среднее) 1
Здравоохранение 1
Организация бытовых услуг 2
Культура 3
Физкультура и спорт 1
Организация массового отдыха 1
Социальные вопросы 1
Итого: 27
В группу вопросов, связанных с благоустройством территории, мы отнесли:
1. содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
2. организацию благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
3. планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного
контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
4. организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
В приведенных вопросах существует немало исключений. Например, у большинства городских округов в муниципальной собственности находится не более трети автомобильных дорог, которые могут содержаться из средств муниципального бюджета. При этом общее впечатление населения по качеству содержания автомобильных дорог складывается от общей картины.
Кроме проведенного нами структурного анализа предметов ведения и степени обеспеченности органов местного самоуправления необходимой компетенцией целесообразно проведение анализа полномочий органов местного самоуправления полномочиями по решению задач местного значения.
В настоящее время Федеральным законом установлены одинаковые полномочия для всех типов муниципальных образований, в большинстве своем касающиеся чисто организационных вопросов [2, ст. 17]:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
- установление официальных символов муниципального образования;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.
Состав приведенных полномочий органов местного самоуправления свидетельствует о том, что они, к сожалению, не позволяют решать в вопросы местного значения, ибо на это не уполномочены.
Таким образом, проведенный нами структурный анализ вопросов местного значения при использовании компетентностного подхода в муниципальном управлении свидетельствует о неблагополучных тенденциях в российской практике, ибо определенные нормативно-правовыми актами компетенции не позволяют в полной мере самостоятельно решать их (вопросы местного значения) даже на законодательной основе.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // Правовая система «Консультант».
2. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 // Правовая система «Консультант».
3. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: ок. 100000 слов. Терминов и фразеологических выражений. - 28-е изд. - перераб. - М.: ООО «Издательство «Мир и Образование»: ООО «Издательство ОНИКС», 2012, - 1376 с.
4. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. - 5-е изд., испр. и доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2010. - 717 с.
5. Словарь иностранных слов. - 7-е изд., перераб. - М.: Русский язык, 1979.
О.А. Петрина, Е.Г. Хмельченко РАЗВИТИЕ НЕКОММЕРЧЕСКОГО АРЕНДНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИИ
Аннотация. В статье анализируется состояние жилищной сферы, где основное внимание авторы уделяют рынку арендного жилья. На основании проведенного исследования делается вывод, что в современных условиях обеспечить граждан России доступным и комфортным жильем возможно через формирование рынка арендного жилья и развитие института некоммерческого арендного жилья.
Ключевые слова. Жилищная сфера, рынок арендного жилья, доходные дома, некоммерческое арендное жильё, арендный многоквартирный дом.
В настоящее время одной из самых важных задач социально-экономического развития Российской Федерации является обеспечение граждан жильем. Устойчивое функционирование и развитие жилищной сферы, гарантирующее доступность жилья для населения, безопасные и комфортные условия проживания в нем - являлось основной целью проводимых реформ за предшествующие пятнадцать лет.
За последние годы на федеральном уровне были приняты основополагающие документы по развитию жилищной сферы: Жилищный Кодекс РФ, Федеральный Закон №102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Федеральный закон №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», Федеральная целевая программа «Жилище» и ряд других.
В целях повышения обеспеченности граждан жильем были поставлены задачи по увеличению объемов жилищного строительства и повышению платежеспособного спроса на рынке жилья.
По данным Росстата в России ежегодно вводится более 60 млн. кв. м. жилья, за 2012 год в стране ввели в эксплуатацию 826000 квартир или 65 миллионов кв. м. жилой площади, разработаны механизмы ипотечного кредитования и социальной защиты населения. Однако, несмотря на предпринятые меры, сложившаяся ситуация показывает, что в ближайшие годы не представляется возможным реализовать национальный жилищный проект.
По итогам 2012 года объем ветхого и аварийного жилья за десять лет увеличился более чем в 1,5 раза и составил 3,1% или 99,4 млн. кв. м. [4]. Анализ динамики доходов граждан России и структуры семейных бюджетов за последние годы показывает, что свыше 60 процентов россиян не в состоянии купить жилье по ипотеке даже при нулевой кредитной ставке, в 2012 году рост реальных доходов населения замедлился по сравнению с предшествующими годами [4].
В условиях низкого платежеспособного спроса и недостаточного объема строительства необходимо создание альтернативных механизмов обеспечения
© Петрина О. А., Хмельченко Е.Г., 2013
