CC BY
106
Б.В. Деревянко,
кандидат юридических наук, доцент, Донецкий юридический институт МВД Украины
О КОДИФИКАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ
IN TO CODIFICATION EDUCATIONAL LEGISLATION OF UKRAINE
В статье предложено в качестве направления кодификации образовательных отношений в Украине вносить дополнения в действующие Хозяйственныш и Гражданский кодексыг.
In the article is suggested as direction codification of educational relations in Ukraine to bring in additions to the Economic and Civil codes.
Сфера образования является важной и неза -менимой для любого современного государства. От ее успехов прямо зависит уровень цивилизо -ванности общества, государства и каждого члена общества либо гражданина (подданного) государства . Поэтому реформирование правового регулирования сферы образования является важ-ным заданием сегодняшнего дня как для Украи -ны, так и для любого другого государства.
Следует сказать, что поиску путей решения проблем правового регулирования деятельности в сфере образования, изучению процессов кодификации вообще и кодификации образовательно -го законодательства в частности были посвяще -ны работы значительного количества советских, украинских, российских и зарубежных ученых. Среди них можно назвать авторов, ссылки на труды которых представлены в статье, в частно -сти таких, как: Т. Ашенова [1], А. Бандурка [2], С. Барабанова [3], А. Берлач [4], Д. Вергелес [5], С. Демченко [6], Г. Дорохова [7], Е. Зельдина [8], Д. Корф [9], Е. Красняков [10], В. Мамутов [11; 12; 13], А. Монаенко [14], Н. Онищенко [5], Л. Рябошапко [15], Г. Сапаргалиев [16], А. Стрижак [17], Е. Фурманчук [4], Р. Шаповал
[18], В. Яремчук [19] и др. Однако отсутствие единого образовательного кодекса в Украине, а также необходимость дальнейшего реформирования сферы образования требуют проведения новых исследований правового регулирования образовательных отношений.
В связи с изложенным целью статьи является формулировка предложений относительно направления кодификации образовательных отно-шений в Украине.
Итак, на первый взгляд, большое количест -во норм и нормативно-правовых актов (далее — НПА) в сфере образования требует системати-
зации в форме кодификации. Такое предложе-ние не является первым, поскольку в 1920-е го -ды на территории УССР действовал Кодекс за -конов о народном образовании. На Х съезде РКП (б) в 1921 году было определено задание: «помочь трудовым массам невеликорусских на -родов догнать ушедшую вперед центральную Россию», в частности «развить у себя прессу, школу, театр, клубное дело и вообще культур -но-просветительные учреждения на родном языке...» [20. — С. 559; 19]. Для решения мно-гих вопросов в сфере образования был разрабо -тан и принят кодекс. Инициатором кодифика-ции было Политбюро ЦК КП (б)У, которое 23 июня 1922 года приняло решение по этому во -просу. В Народном комиссариате образования УССР были созданы вспомогательные группы, работающие над проектом Кодекса о народном образовании [15. — С. 25]. 22 ноября 1922 года был утвержден Кодекс законов о народном образовании в УССР, в котором были определены задания и структура органов народного образования , задачи школ, средних и высших профес -сиональных учебных заведений (далее — УЗ)
[19]. Источниками Кодекса были акты ВУЦИК, СНК, НКО УССР по вопросам образования 1920—1922 годов, а также Декларация НКО РСФСР о социальном воспитании детей в УССР 1920 года и частично Декларация 1918 года «Основные принципы единой трудовой школы» [15. — С. 25]. Считаем, что кодификация такого широкого и разнообразного законодательства, регулирующего еще больший пласт общественных отношений, была оправданной в 20-х годах ХХ века и, вероятно, является необходимостью современности.
В настоящее время во многих государствах действуют образовательные кодексы. Они могут
распространять компетенцию на всю территорию государства либо на территорию субъекта феде -рации. Так, в США образовательные кодексы принимаются и действуют на уровне штатов (наиболее известными являются кодексы штатов Иллинойс, Калифорния, Кентукки, Техас, Мон -тана, Южная Каролина, Виргиния, Джорджия, Пенсильвания, Делавер). Этими актами опреде-ляется компетенция специальных советов по образованию штатов. Для примера, соответствую -щий Совет по образованию в штате Техас состо -ит из 15 членов, 7 или 8 из которых переизбираются каждые 2 года. К компетенции Совета от -носится принятие и корректировка плана разви -тия образования в штате; разработка учебных планов и программ, требований к выпускникам; разработка требований к получению лицензии экзаменатора совета по лицензированию школь -ных работников; определение методики выявле -ния одаренных детей для реализации соответст -вующей региональной программы; внедрение форм и требований к содержанию документов отчетности школьных округов за выполнение образовательных программ штата и результаты; назначение членов совета директоров Центра образовательных технологий Техаса и др. [9. — С. 256—257].
Особенностью законодательства Республики Беларусь является наличие принятого 2 де-кабря 2012 года Кодекса Республики Беларусь об образовании, который опирается на дейст-вующие законы и направлен на комплексное и системное регулирование общественных отношений в сфере образования. Кодекс состоит из общей и особенной частей, содержащих 17 раз -делов, 63 главы и 295 статей. Интерес для Ук -раины представляют нормы статей 46 «Предос -тавление кредита на льготных условиях для оп -латы первого высшего образования», 47
«Транспортное обеспечение», 48 «Поддержка выпускников», 51 «Требования, предъявляемые к педагогическим работникам»; главы 7 «Воз -никновение, изменение и прекращение образо -вательных отношений», которыми определяют -ся особенности заключения и существенные ус -ловия 18 договоров в сфере образования; 83 «Распределение выпускников», 84 «Направле-ние на работу выпускников», 85 «Перераспре-деление выпускников», 86 «Последующее направление на работу выпускников», 87 «Пре -доставление выпускникам права на самостоя-тельное трудоустройство», 88 «Возмещение в республиканский и/ или местный бюджеты средств, потраченных государством на подго-товку научного сотрудника высшей квалифика -ции, рабочего, служащего»; главы 11 « Управле -ние в сфере образования», которыми определе -на компетенция различных государственных и местных органов в сфере образования и других
[21]. Реализация в украинских законах либо в отдельном объединительном акте конкретных положений из названных норм Кодекса Республики Беларусь будет способствовать более чет -кому урегулированию многих образовательных отношений в Украине.
Следует также отметить направленность го -сударств — членов СНГ на принятие отдельных образовательных кодексов, поскольку на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ас -самблеи государств — участников СНГ 16 но -ября 2006 года был принят Модельный образо -вательный кодекс государств — участников СНГ [22]. Была принята общая часть. Однако уже она содержит 166 частей. В ней, по мнению украинского специалиста, определены основ -ные нормы, правила и принципы функциониро-вания образовательных систем общего образо -вательного пространства СНГ: сохранение са-мостоятельности образовательных систем; ори -ентация на адекватность и качество образова-ния; отношения партнерства между образовани -ем и рынком труда, а не подчинение друг другу; способствование развитию мобильности сту-дентов и преподавателей как в пределах СНГ, так и в международном пространстве; опора на результаты научных исследований в сфере образования для разработки государственной по -литики относительно развития образования [10.
— С. 24]. Однако, кроме Республики Беларусь, в других государствах СНГ образовательные кодексы еще только разрабатываются.
В поддержку кодификации вообще и образовательного законодательства в частности выска-зывались известные ученые. А из-за широты и разнообразия отношений в сфере образования отдельные ученые ведут речь о наличии отдельной отрасли права. Так, Г.А. Дорохова указывает, что «специфика общественных отношений в сфере образования со всеми их взаимоотношениями и зависимостями отражается в регулирующих от -ношениях законодательных актов и составляющих их норм права. Правовые нормы, фиксируя целостность общих отношений в этой отрасли, в свою очередь, формируют собственную систему с характерной для нее иерархией уровней связей, структурой. Назовем эту систему норм образовательным правом... Образовательное право можно считать таким, которое формируется и выступает как самостоятельная отрасль права» [7. — С. 23— 24; 18. — С. 1110]. После нее Г.С. Сапаргалиев оценивал появление Основ законодательства о народном образовании как проявление заинтересованности государства в специальном правовом регулировании отношений в сфере народного образования, в его усовершенствовании и коди -фикации [16. — С. 122]. В 1990—2000-е годы в Российской Федерации учеными (В .М. Сырых, Ю.А. Кудрявцевым, Д.А. Ягофаровым, В.И. Шка-
тулла) был подготовлен проект Общей части Кодекса об образовании. С.В. Барабанова указывает, что имела место попытка обобщить, систе -матизировать и нормативно закрепить основные юридически значимые понятия сферы образования и образовательных отношений, четко определить в соответствии с канонами юридической науки институты образовательного законода-тельства и дать армии учеников, педагогов и управленцев действенный юридический инструмент управления этой системой [3. — С. 79]. По мнению Т.М. Ашеновой, кодификацией является заключительный этап становления отрасли права, когда необходимость законодательного регулирования и систематизации требует логичного завершения в виде обобщенного НПА. Поэтому, по ее мнению, из-за отсутствия единого взгляда на от -раслевую принадлежность образовательного права проект Общей части Кодекса об образовании не был утвержден [1.— С. 55]. Р.В. Шаповал считает, что за последние более чем 10 лет в Украине сформировалась единая система образовательного законодательства, имеющая признаки, позволяющие признать наличие отдельной отрасли образовательного права [18. — С. 1113]. Настолько далеко заходить не будем. Однако кодифици -ровать широкое, комплексное и разноотрасле -вое законодательство об образовании, вероят -но, необходимо.
А.М. Бандурка считает, что одного нового Закона «О высшем образовании» на сегодня недостаточно; а поэтому нужны подготовка и принятие единого систематизированного акта, кото -рый бы снял все вопросы относительно регла-ментации образовательных процессов — Кодек -са законов Украины об образовании [2. — С. 11].
А.А. Монаенко делает вывод о том, что основными принципами развития и совершенство -вания законодательства системы образования должны быть: 1) обеспечение единства, системности и последовательности в нормативных до -кументах разного уровня; 2) унифицированность законодательства о распределении полномочий по принятию НПА между органами законодательной, исполнительной власти и органами управления образованием; 3) кодификация НПА в сфере образования по основным объектам правоотношений; 4) широкая социальная база нормативных актов; 5) контролируемость исполне-ния положений НПА [14. — С. 78].
Кодификация законодательства об образовании возможна путем разработки и принятия нового кодекса либо увеличения объемов дей-ствующих кодексов (в частности, Хозяйствен -ного и Гражданского кодексов Украины) [23; 24]. Кодификация первым путем требует разра -ботки и принятия современного Кодекса об образовании . Он мог бы способствовать поступа -тельному увеличению объемов государственно -
го финансирования вузов Украины, подготовке новой генерации научно-педагогических работ -ников и студентов, децентрализации системы управления образованием и т.п. Качественная кодификационная деятельность в сфере образования дала бы импульс формированию новой образовательной парадигмы, изменению фило -софии образования, устранению объективных и субъективных факторов, тормозящих демокра-тическую основу [15. — С. 27—28]. С изложен -ным можно поспорить. В качестве позитива указывается на увеличение финансирования ву -зов. Известно, что если где-то добавляется, то в другом месте отнимается. Вероятно, отнимется от финансирования начального и среднего образования. Тогда такой кодекс должен называться «О высшем образовании». Во-вторых, автор в качестве позитива указывает на децентрализа-цию системы управления образованием. Счита-ем, что в этом не всегда есть позитив, ведь административное управление явно лучше анархии.
Е.Р. Зельдина придерживается иного направления : принимать нужно нормы права, напол-ненные содержанием; лишь в этом случае закон будет работать. Она предлагает продолжить работу по кодификации, инкорпорации хозяйст-венного законодательства. О необходимости «расширения ХК Украины, инкорпорации в него положений законов, которые регулируют отношения в сфере хозяйствования» говорит бывший председатель Высшего хозяйственного суда Ук -раины С. Ф. Демченко [8. — С. 67—68; 7]. Итак, названными авторами обращается внимание на необходимость расширения содержания дейст-вующих кодексов. К сожалению, несмотря на регулирование большинства отношений в государстве, экономике и частной сфере методами ад -министративного права, единый кодифицированный административно-правовой акт, направ -ленный на регулирование различных отраслей и сфер деятельности, на сегодняшний день в Ук -раине отсутствует. Со времен СССР сохранилась привычка понимать под административным правом лишь право, применяющее меры наказания за совершение правонарушений. В таких услови -ях необходимо обратить внимание на уже дейст -вующие в Украине кодексы.
Высказываются мысли, что кодификация норм права является реальным способом приведения в порядок правовой системы и сокращения количества НПА; лишь правовые предписания, которые прошли проверку временем, доказали свою жизнеспособность и отвечают сложившимся общественным отношениям, включаются в НПА, который создается в результате кодифика -ции законодательства [5. — С. 37]. Такая мысль является объективной, поскольку большое коли -чество законов усложняет порядок их применения. Прогрессивным является существование оп -
ределенного количества кодексов и основоположных законов, которые будут конкретизироваться большим количеством не законов, а под -законных НПА. В связи с этим В .К. Мамутов го -ворит, что «к сожалению, несмотря на неодно-кратные призывы к дерегуляции, к сокращению количества и объема законопроектов, хаотичного их потока, “закономания” продолжается. Вместо внесения в случае необходимости компактных поправок в действующие кодексы, другие законы основополагающего характера, продолжается стремление к детальному регулированию “всего и вся” отдельными законами» [11. — С. 211]. Другими словами, академик призывает не при -нимать большое количество законов. Лучше до -бавить главу в один из действующих кодексов (по предмету регулирования) либо, в крайнем случае, принять новый кодекс, которым будет отменено действие большого количества дейст -вующих, а также предотвращено принятие зна-чительной части новых законов. Но «эффектив -ность законодательства обеспечивается не толь -ко его содержанием, но и формой. Об этом свидетельствует опыт ФРГ, Франции, Австрии, ко -торые недавно модернизировали свои кодексы, регулирующие хозяйственную деятельность, существенно дополнив их. И экономика названных государств находится на более высоком уровне, чем у нас» [12].
Необходимо отметить, что кодификация, модернизация законодательства являются сложной и трудоемкой работой, приносящей позитивные результаты для общества в целом. В результате такой работы значительно упрощается деятельность субъектов хозяйствования, государственных органов, судей, поскольку от -падает необходимость поиска той или иной нормы права в разрозненных правовых доку -ментах, разрешается проблема несогласованно -сти норм права [8. — С. 71].
Следует признать, что количество кодексов не всегда равноценно их качеству. Однако и их отсутствие негативно влияет на правовое регу -лирование общественных отношений в разных плоскостях, создает массив бессистемного и противоречивого законодательства. Именно это обстоятельство и актуализирует задание кодифика -ции законодательства об образовании, признанной Конституционным судом Украины «одной из приоритетных сфер социальноэкономического, духовного и культурного развития общества» [15. — С. 25; 17. — С. 206].
Благодаря методам и механизмам, на которых построен ХК Украины, можно стать на путь его дополнения отдельной главой, которой будут урегулированы отношения по предоставлению услуг в сфере образования со стороны УЗ субъектам хозяйствования. И таким же образом можно дополнить ГК Украины отдельной главой, ко -
торой будет урегулировано предоставление услуг в сфере образования со стороны УЗ непосредственным потребителям - ученикам, воспи -танникам, студентам, слушателям, аспирантам и др. Однако относительно ГК Украины следует подумать. Академик В .К. Мамутов утверждает, что принятие в начале 1990-х годов ГК РФ наря -ду с другими актами, которые опираются на идеологию рыночного фундаментализма, стало сильным ударом для экономики РФ (которая, к сожалению, не достигла уровня 1990 года). По -тому и возникла необходимость устранения из ГК РФ «остатков рыночного романтизма». Негативное влияние на экономику оказали и кодексы, принятые по модели ГК РФ в некоторых других бывших советских республиках [13. — С. 6]. Сказанное В .К. Мамутовым свидетельствует о том, что если дополнить действующий кодекс, а не разрабатывать новый, то этим действующим кодексом не может быть ГК Украины.
А.И. Берлач указывает, что существование большого количества НПА не всегда свидетель -ствует о высоком уровне той или иной сферы деятельности, а наоборот, создает необходимость в упорядочении существующей базы путем принятия законов на основе имеющихся подзаконных актов, которые бы регулировали отношения, ко -торые можно регулировать лишь на уровне зако -на [4. — С. 4]. Считаем, что А.И. Берлач тоже предлагает расширить ХК Украины.
Итак, предложения относительно совершенствования действующего законодательства, регулирующего образовательные отношения, в большинстве своем направлены на кодифика -цию. В условиях отсутствия единого админист-ративного кодекса либо иного аналогичного комплексного акта наиболее целесообразна разработка отдельной главы ХК Украины, которая будет регулировать хозяйственную деятельность по предоставлению услуг в сфере образования, а также определять меры регулирующего воздей -ствия государства на деятельность УЗ и компетенцию государственных органов, которые будут их применять. Представляется, что эта глава может содержать отдельные нормы, построенные по видам УЗ; видам образования (дошкольное, школьное, внешкольное, профессиональнотехническое, высшее); видам правового режима имущества, которое используется в этой сфере; органам управления УЗ; объему компетенции УЗ и государственных органов; видам услуг и видам договоров, их опосредующих; видам и формам ответственности и др. ГК Украины, несмотря на критику выше, также должен быть дополнен от -дельной главой. Однако проект внесения допол -нений в оба кодекса должен быть единым, а потому — согласованным. И именно на разработку новых норм действующих кодексов Украины должна быть направлена последующая работа.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ашенова Т.М. Образовательное право в понимании отечественных юристов // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2011. —№ 1 (40). — С. 53—57.
2. Бандурка О. Про сьогодення вищої освіти в Україні // Вища школа. — 2011. — № 9. — С. 7—15.
3. Барабанова С. Законодательство и образование: быть ли в России Кодексу об образовании? // Высшее образование в России. — 2008. —№ 2. — С. 79—82.
4. Берлач А. Фурманчук Є. Теоретичні аспекти адміністративної відповідальності за порушення порядку провадження господарської діяльності // Підприємництво, господарство і право. — 2009. — № 7. — С. 3—5.
5. Вергелес Д.Є., Оніщенко Н.М. Проблеми
процесу кодифікації законодавства // Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації Української держави: матер. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (2012 р. м. Київ) / [уклад.: Б.В. Новіков, Т.О. Чепульченко,
І.П. Голосніченко, В.Ю. Пряміцин]. — К.: НТУУ «КПІ», 2012. — С. 36—38.
6. Демченко С. Чи потрібен Україні Господарський кодекс? // Голос України. — 2008. — № 179. — 20 вер. — С. 7.
7. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. Теоретические проблемы совершенствования. — М. : Наука, 1985. — 160 с.
8. Зельдіна О. Кодифікація законодавства як засіб забезпечення його стабільності // Право України. — 2009. — № 5. — С. 67—72.
9. Корф Д.В. Правовое регулирование финансирования среднего образования в США // Ежегодник российского образовательного зако -нодательства. — 2009. — Т. 4. — № 3—4. — С. 253—269.
10. Красняков Є. Міжнародні нормативно-правові акти про освіту та їхній вплив на формування державної політики в галузі освіти України // Віче. — 2012. — № 14. — С. 22—26.
11. Мамутов В. Господарський кодекс у системі правового забезпечення економіки в Україні // Право України. — 2012. — № 1—2. — С. 203—215.
12. Мамутов В.К. Не распылять, а консолидировать // Закон и бизнес. — 2008. — 12—18 апр. — С. 11.
13. Мамутов В.К. По поводу одной статьи Е.А. Суханова // Предпринимательское право. — 2011. — № 2. — С. 5—6.
14. Монаєнко А. Нормативно-правова база розвитку освіти та науки в Україні // Право України. — 2007. — № 10. — С. 76—78.
15. Рябошапко Л. Кодифікація про освіту -складова освітніх реформ // Віче. — 2010. — № 19 (280). — С. 25—28.
16. Сапаргалиев Г.С. Отношения по воспитанию и обучению - предмет правового регулирования // Советское государство и право.
— 1977. — № 8. — С. 121—127.
17. Стрижак А. Конституція України в актах Конституційного Суду України (аналітичний огляд та коментарі). — К.: Ін Юре, 2010. — 631 с.
18. Шаповал Р. В. Правове регулювання освіти в Україні // Форум права. — 2011. — № 1.
— С. 1110—1115. [Електронний ресурс]. —
Режим доступу: http ://www.nbuv.gov.ua/e-ioumals /FP/ 2011-1/11srvovu.pdf.
19. Яремчук В.Д. Державно-правові
проблеми національної політики у галузі освіти в Україні у 20-30-і рр. ХХ ст. // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. — 2009. — № 1. — (Серія юридична) [Електронний ресурс]. — Режим доступу:
http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc Gum/Nvlduvs/2 009 1/09vvdrxs.pdf.
20. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898—1953): [в 2 ч.].
— 7-е изд. — М.: Госполитиздат, 1953. — Ч. І.: 1898—1925. — 952 с.
21. Кодекс Республики Беларусь об образовании: Закон Республики Беларусь от 13 января 2011 года № 243-3 / Палата представителей Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2011. — № 13. — 2/1795.
22. Модельный образовательный кодекс для государств — участников СНГ: принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 16 ноября 2006 го -да № 27-12 // Информационный бюллетень МПА государств — участников СНГ. — 2007. — № 39.
23. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 року № 436-IV / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 18—22. — Ст. 144.
24. Цивільний кодекс України: Закон
України від 16 січня 2003 року № 435-IV / Верховна Рада України // Відомості Верховної
