Научная статья на тему 'О кодификации образовательного законодательства Украины'

О кодификации образовательного законодательства Украины Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
434
95
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
КОДИФИКАЦИЯ / НОРМЫ ПРАВА / ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ / ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ КОДЕКС УКРАИНЫ / ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС УКРАИНЫ / РЕФОРМИРОВАНИЕ / CODIFICATION / NORMS OF RIGHT / EDUCATIONAL RELATIONS / THE ECONOMIC CODE OF UKRAINE / THE CIVIL CODE OF UKRAINE / REFORMATION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Деревянко Богдан Владимирович

В статье предложено в качестве направления кодификации образовательных отношений в Украине вносить дополнения в действующие Хозяйственный и Гражданский кодексы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

IN TO CodIFICATION EDUCATIONAL LEGISLATION of UKRAINE

In the article is suggested as direction codification of educational relations in Ukraine to bring in additions to the Economic and Civil codes.

Текст научной работы на тему «О кодификации образовательного законодательства Украины»

Б.В. Деревянко,

кандидат юридических наук, доцент, Донецкий юридический институт МВД Украины

О КОДИФИКАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ

IN TO CODIFICATION EDUCATIONAL LEGISLATION OF UKRAINE

В статье предложено в качестве направления кодификации образовательных отношений в Украине вносить дополнения в действующие Хозяйственныш и Гражданский кодексыг.

In the article is suggested as direction codification of educational relations in Ukraine to bring in additions to the Economic and Civil codes.

Сфера образования является важной и неза -менимой для любого современного государства. От ее успехов прямо зависит уровень цивилизо -ванности общества, государства и каждого члена общества либо гражданина (подданного) государства . Поэтому реформирование правового регулирования сферы образования является важ-ным заданием сегодняшнего дня как для Украи -ны, так и для любого другого государства.

Следует сказать, что поиску путей решения проблем правового регулирования деятельности в сфере образования, изучению процессов кодификации вообще и кодификации образовательно -го законодательства в частности были посвяще -ны работы значительного количества советских, украинских, российских и зарубежных ученых. Среди них можно назвать авторов, ссылки на труды которых представлены в статье, в частно -сти таких, как: Т. Ашенова [1], А. Бандурка [2], С. Барабанова [3], А. Берлач [4], Д. Вергелес [5], С. Демченко [6], Г. Дорохова [7], Е. Зельдина [8], Д. Корф [9], Е. Красняков [10], В. Мамутов [11; 12; 13], А. Монаенко [14], Н. Онищенко [5], Л. Рябошапко [15], Г. Сапаргалиев [16], А. Стрижак [17], Е. Фурманчук [4], Р. Шаповал

[18], В. Яремчук [19] и др. Однако отсутствие единого образовательного кодекса в Украине, а также необходимость дальнейшего реформирования сферы образования требуют проведения новых исследований правового регулирования образовательных отношений.

В связи с изложенным целью статьи является формулировка предложений относительно направления кодификации образовательных отно-шений в Украине.

Итак, на первый взгляд, большое количест -во норм и нормативно-правовых актов (далее — НПА) в сфере образования требует системати-

зации в форме кодификации. Такое предложе-ние не является первым, поскольку в 1920-е го -ды на территории УССР действовал Кодекс за -конов о народном образовании. На Х съезде РКП (б) в 1921 году было определено задание: «помочь трудовым массам невеликорусских на -родов догнать ушедшую вперед центральную Россию», в частности «развить у себя прессу, школу, театр, клубное дело и вообще культур -но-просветительные учреждения на родном языке...» [20. — С. 559; 19]. Для решения мно-гих вопросов в сфере образования был разрабо -тан и принят кодекс. Инициатором кодифика-ции было Политбюро ЦК КП (б)У, которое 23 июня 1922 года приняло решение по этому во -просу. В Народном комиссариате образования УССР были созданы вспомогательные группы, работающие над проектом Кодекса о народном образовании [15. — С. 25]. 22 ноября 1922 года был утвержден Кодекс законов о народном образовании в УССР, в котором были определены задания и структура органов народного образования , задачи школ, средних и высших профес -сиональных учебных заведений (далее — УЗ)

[19]. Источниками Кодекса были акты ВУЦИК, СНК, НКО УССР по вопросам образования 1920—1922 годов, а также Декларация НКО РСФСР о социальном воспитании детей в УССР 1920 года и частично Декларация 1918 года «Основные принципы единой трудовой школы» [15. — С. 25]. Считаем, что кодификация такого широкого и разнообразного законодательства, регулирующего еще больший пласт общественных отношений, была оправданной в 20-х годах ХХ века и, вероятно, является необходимостью современности.

В настоящее время во многих государствах действуют образовательные кодексы. Они могут

распространять компетенцию на всю территорию государства либо на территорию субъекта феде -рации. Так, в США образовательные кодексы принимаются и действуют на уровне штатов (наиболее известными являются кодексы штатов Иллинойс, Калифорния, Кентукки, Техас, Мон -тана, Южная Каролина, Виргиния, Джорджия, Пенсильвания, Делавер). Этими актами опреде-ляется компетенция специальных советов по образованию штатов. Для примера, соответствую -щий Совет по образованию в штате Техас состо -ит из 15 членов, 7 или 8 из которых переизбираются каждые 2 года. К компетенции Совета от -носится принятие и корректировка плана разви -тия образования в штате; разработка учебных планов и программ, требований к выпускникам; разработка требований к получению лицензии экзаменатора совета по лицензированию школь -ных работников; определение методики выявле -ния одаренных детей для реализации соответст -вующей региональной программы; внедрение форм и требований к содержанию документов отчетности школьных округов за выполнение образовательных программ штата и результаты; назначение членов совета директоров Центра образовательных технологий Техаса и др. [9. — С. 256—257].

Особенностью законодательства Республики Беларусь является наличие принятого 2 де-кабря 2012 года Кодекса Республики Беларусь об образовании, который опирается на дейст-вующие законы и направлен на комплексное и системное регулирование общественных отношений в сфере образования. Кодекс состоит из общей и особенной частей, содержащих 17 раз -делов, 63 главы и 295 статей. Интерес для Ук -раины представляют нормы статей 46 «Предос -тавление кредита на льготных условиях для оп -латы первого высшего образования», 47

«Транспортное обеспечение», 48 «Поддержка выпускников», 51 «Требования, предъявляемые к педагогическим работникам»; главы 7 «Воз -никновение, изменение и прекращение образо -вательных отношений», которыми определяют -ся особенности заключения и существенные ус -ловия 18 договоров в сфере образования; 83 «Распределение выпускников», 84 «Направле-ние на работу выпускников», 85 «Перераспре-деление выпускников», 86 «Последующее направление на работу выпускников», 87 «Пре -доставление выпускникам права на самостоя-тельное трудоустройство», 88 «Возмещение в республиканский и/ или местный бюджеты средств, потраченных государством на подго-товку научного сотрудника высшей квалифика -ции, рабочего, служащего»; главы 11 « Управле -ние в сфере образования», которыми определе -на компетенция различных государственных и местных органов в сфере образования и других

[21]. Реализация в украинских законах либо в отдельном объединительном акте конкретных положений из названных норм Кодекса Республики Беларусь будет способствовать более чет -кому урегулированию многих образовательных отношений в Украине.

Следует также отметить направленность го -сударств — членов СНГ на принятие отдельных образовательных кодексов, поскольку на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ас -самблеи государств — участников СНГ 16 но -ября 2006 года был принят Модельный образо -вательный кодекс государств — участников СНГ [22]. Была принята общая часть. Однако уже она содержит 166 частей. В ней, по мнению украинского специалиста, определены основ -ные нормы, правила и принципы функциониро-вания образовательных систем общего образо -вательного пространства СНГ: сохранение са-мостоятельности образовательных систем; ори -ентация на адекватность и качество образова-ния; отношения партнерства между образовани -ем и рынком труда, а не подчинение друг другу; способствование развитию мобильности сту-дентов и преподавателей как в пределах СНГ, так и в международном пространстве; опора на результаты научных исследований в сфере образования для разработки государственной по -литики относительно развития образования [10.

— С. 24]. Однако, кроме Республики Беларусь, в других государствах СНГ образовательные кодексы еще только разрабатываются.

В поддержку кодификации вообще и образовательного законодательства в частности выска-зывались известные ученые. А из-за широты и разнообразия отношений в сфере образования отдельные ученые ведут речь о наличии отдельной отрасли права. Так, Г.А. Дорохова указывает, что «специфика общественных отношений в сфере образования со всеми их взаимоотношениями и зависимостями отражается в регулирующих от -ношениях законодательных актов и составляющих их норм права. Правовые нормы, фиксируя целостность общих отношений в этой отрасли, в свою очередь, формируют собственную систему с характерной для нее иерархией уровней связей, структурой. Назовем эту систему норм образовательным правом... Образовательное право можно считать таким, которое формируется и выступает как самостоятельная отрасль права» [7. — С. 23— 24; 18. — С. 1110]. После нее Г.С. Сапаргалиев оценивал появление Основ законодательства о народном образовании как проявление заинтересованности государства в специальном правовом регулировании отношений в сфере народного образования, в его усовершенствовании и коди -фикации [16. — С. 122]. В 1990—2000-е годы в Российской Федерации учеными (В .М. Сырых, Ю.А. Кудрявцевым, Д.А. Ягофаровым, В.И. Шка-

тулла) был подготовлен проект Общей части Кодекса об образовании. С.В. Барабанова указывает, что имела место попытка обобщить, систе -матизировать и нормативно закрепить основные юридически значимые понятия сферы образования и образовательных отношений, четко определить в соответствии с канонами юридической науки институты образовательного законода-тельства и дать армии учеников, педагогов и управленцев действенный юридический инструмент управления этой системой [3. — С. 79]. По мнению Т.М. Ашеновой, кодификацией является заключительный этап становления отрасли права, когда необходимость законодательного регулирования и систематизации требует логичного завершения в виде обобщенного НПА. Поэтому, по ее мнению, из-за отсутствия единого взгляда на от -раслевую принадлежность образовательного права проект Общей части Кодекса об образовании не был утвержден [1.— С. 55]. Р.В. Шаповал считает, что за последние более чем 10 лет в Украине сформировалась единая система образовательного законодательства, имеющая признаки, позволяющие признать наличие отдельной отрасли образовательного права [18. — С. 1113]. Настолько далеко заходить не будем. Однако кодифици -ровать широкое, комплексное и разноотрасле -вое законодательство об образовании, вероят -но, необходимо.

А.М. Бандурка считает, что одного нового Закона «О высшем образовании» на сегодня недостаточно; а поэтому нужны подготовка и принятие единого систематизированного акта, кото -рый бы снял все вопросы относительно регла-ментации образовательных процессов — Кодек -са законов Украины об образовании [2. — С. 11].

А.А. Монаенко делает вывод о том, что основными принципами развития и совершенство -вания законодательства системы образования должны быть: 1) обеспечение единства, системности и последовательности в нормативных до -кументах разного уровня; 2) унифицированность законодательства о распределении полномочий по принятию НПА между органами законодательной, исполнительной власти и органами управления образованием; 3) кодификация НПА в сфере образования по основным объектам правоотношений; 4) широкая социальная база нормативных актов; 5) контролируемость исполне-ния положений НПА [14. — С. 78].

Кодификация законодательства об образовании возможна путем разработки и принятия нового кодекса либо увеличения объемов дей-ствующих кодексов (в частности, Хозяйствен -ного и Гражданского кодексов Украины) [23; 24]. Кодификация первым путем требует разра -ботки и принятия современного Кодекса об образовании . Он мог бы способствовать поступа -тельному увеличению объемов государственно -

го финансирования вузов Украины, подготовке новой генерации научно-педагогических работ -ников и студентов, децентрализации системы управления образованием и т.п. Качественная кодификационная деятельность в сфере образования дала бы импульс формированию новой образовательной парадигмы, изменению фило -софии образования, устранению объективных и субъективных факторов, тормозящих демокра-тическую основу [15. — С. 27—28]. С изложен -ным можно поспорить. В качестве позитива указывается на увеличение финансирования ву -зов. Известно, что если где-то добавляется, то в другом месте отнимается. Вероятно, отнимется от финансирования начального и среднего образования. Тогда такой кодекс должен называться «О высшем образовании». Во-вторых, автор в качестве позитива указывает на децентрализа-цию системы управления образованием. Счита-ем, что в этом не всегда есть позитив, ведь административное управление явно лучше анархии.

Е.Р. Зельдина придерживается иного направления : принимать нужно нормы права, напол-ненные содержанием; лишь в этом случае закон будет работать. Она предлагает продолжить работу по кодификации, инкорпорации хозяйст-венного законодательства. О необходимости «расширения ХК Украины, инкорпорации в него положений законов, которые регулируют отношения в сфере хозяйствования» говорит бывший председатель Высшего хозяйственного суда Ук -раины С. Ф. Демченко [8. — С. 67—68; 7]. Итак, названными авторами обращается внимание на необходимость расширения содержания дейст-вующих кодексов. К сожалению, несмотря на регулирование большинства отношений в государстве, экономике и частной сфере методами ад -министративного права, единый кодифицированный административно-правовой акт, направ -ленный на регулирование различных отраслей и сфер деятельности, на сегодняшний день в Ук -раине отсутствует. Со времен СССР сохранилась привычка понимать под административным правом лишь право, применяющее меры наказания за совершение правонарушений. В таких услови -ях необходимо обратить внимание на уже дейст -вующие в Украине кодексы.

Высказываются мысли, что кодификация норм права является реальным способом приведения в порядок правовой системы и сокращения количества НПА; лишь правовые предписания, которые прошли проверку временем, доказали свою жизнеспособность и отвечают сложившимся общественным отношениям, включаются в НПА, который создается в результате кодифика -ции законодательства [5. — С. 37]. Такая мысль является объективной, поскольку большое коли -чество законов усложняет порядок их применения. Прогрессивным является существование оп -

ределенного количества кодексов и основоположных законов, которые будут конкретизироваться большим количеством не законов, а под -законных НПА. В связи с этим В .К. Мамутов го -ворит, что «к сожалению, несмотря на неодно-кратные призывы к дерегуляции, к сокращению количества и объема законопроектов, хаотичного их потока, “закономания” продолжается. Вместо внесения в случае необходимости компактных поправок в действующие кодексы, другие законы основополагающего характера, продолжается стремление к детальному регулированию “всего и вся” отдельными законами» [11. — С. 211]. Другими словами, академик призывает не при -нимать большое количество законов. Лучше до -бавить главу в один из действующих кодексов (по предмету регулирования) либо, в крайнем случае, принять новый кодекс, которым будет отменено действие большого количества дейст -вующих, а также предотвращено принятие зна-чительной части новых законов. Но «эффектив -ность законодательства обеспечивается не толь -ко его содержанием, но и формой. Об этом свидетельствует опыт ФРГ, Франции, Австрии, ко -торые недавно модернизировали свои кодексы, регулирующие хозяйственную деятельность, существенно дополнив их. И экономика названных государств находится на более высоком уровне, чем у нас» [12].

Необходимо отметить, что кодификация, модернизация законодательства являются сложной и трудоемкой работой, приносящей позитивные результаты для общества в целом. В результате такой работы значительно упрощается деятельность субъектов хозяйствования, государственных органов, судей, поскольку от -падает необходимость поиска той или иной нормы права в разрозненных правовых доку -ментах, разрешается проблема несогласованно -сти норм права [8. — С. 71].

Следует признать, что количество кодексов не всегда равноценно их качеству. Однако и их отсутствие негативно влияет на правовое регу -лирование общественных отношений в разных плоскостях, создает массив бессистемного и противоречивого законодательства. Именно это обстоятельство и актуализирует задание кодифика -ции законодательства об образовании, признанной Конституционным судом Украины «одной из приоритетных сфер социальноэкономического, духовного и культурного развития общества» [15. — С. 25; 17. — С. 206].

Благодаря методам и механизмам, на которых построен ХК Украины, можно стать на путь его дополнения отдельной главой, которой будут урегулированы отношения по предоставлению услуг в сфере образования со стороны УЗ субъектам хозяйствования. И таким же образом можно дополнить ГК Украины отдельной главой, ко -

торой будет урегулировано предоставление услуг в сфере образования со стороны УЗ непосредственным потребителям - ученикам, воспи -танникам, студентам, слушателям, аспирантам и др. Однако относительно ГК Украины следует подумать. Академик В .К. Мамутов утверждает, что принятие в начале 1990-х годов ГК РФ наря -ду с другими актами, которые опираются на идеологию рыночного фундаментализма, стало сильным ударом для экономики РФ (которая, к сожалению, не достигла уровня 1990 года). По -тому и возникла необходимость устранения из ГК РФ «остатков рыночного романтизма». Негативное влияние на экономику оказали и кодексы, принятые по модели ГК РФ в некоторых других бывших советских республиках [13. — С. 6]. Сказанное В .К. Мамутовым свидетельствует о том, что если дополнить действующий кодекс, а не разрабатывать новый, то этим действующим кодексом не может быть ГК Украины.

А.И. Берлач указывает, что существование большого количества НПА не всегда свидетель -ствует о высоком уровне той или иной сферы деятельности, а наоборот, создает необходимость в упорядочении существующей базы путем принятия законов на основе имеющихся подзаконных актов, которые бы регулировали отношения, ко -торые можно регулировать лишь на уровне зако -на [4. — С. 4]. Считаем, что А.И. Берлач тоже предлагает расширить ХК Украины.

Итак, предложения относительно совершенствования действующего законодательства, регулирующего образовательные отношения, в большинстве своем направлены на кодифика -цию. В условиях отсутствия единого админист-ративного кодекса либо иного аналогичного комплексного акта наиболее целесообразна разработка отдельной главы ХК Украины, которая будет регулировать хозяйственную деятельность по предоставлению услуг в сфере образования, а также определять меры регулирующего воздей -ствия государства на деятельность УЗ и компетенцию государственных органов, которые будут их применять. Представляется, что эта глава может содержать отдельные нормы, построенные по видам УЗ; видам образования (дошкольное, школьное, внешкольное, профессиональнотехническое, высшее); видам правового режима имущества, которое используется в этой сфере; органам управления УЗ; объему компетенции УЗ и государственных органов; видам услуг и видам договоров, их опосредующих; видам и формам ответственности и др. ГК Украины, несмотря на критику выше, также должен быть дополнен от -дельной главой. Однако проект внесения допол -нений в оба кодекса должен быть единым, а потому — согласованным. И именно на разработку новых норм действующих кодексов Украины должна быть направлена последующая работа.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ашенова Т.М. Образовательное право в понимании отечественных юристов // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2011. —№ 1 (40). — С. 53—57.

2. Бандурка О. Про сьогодення вищої освіти в Україні // Вища школа. — 2011. — № 9. — С. 7—15.

3. Барабанова С. Законодательство и образование: быть ли в России Кодексу об образовании? // Высшее образование в России. — 2008. —№ 2. — С. 79—82.

4. Берлач А. Фурманчук Є. Теоретичні аспекти адміністративної відповідальності за порушення порядку провадження господарської діяльності // Підприємництво, господарство і право. — 2009. — № 7. — С. 3—5.

5. Вергелес Д.Є., Оніщенко Н.М. Проблеми

процесу кодифікації законодавства // Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації Української держави: матер. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (2012 р. м. Київ) / [уклад.: Б.В. Новіков, Т.О. Чепульченко,

І.П. Голосніченко, В.Ю. Пряміцин]. — К.: НТУУ «КПІ», 2012. — С. 36—38.

6. Демченко С. Чи потрібен Україні Господарський кодекс? // Голос України. — 2008. — № 179. — 20 вер. — С. 7.

7. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. Теоретические проблемы совершенствования. — М. : Наука, 1985. — 160 с.

8. Зельдіна О. Кодифікація законодавства як засіб забезпечення його стабільності // Право України. — 2009. — № 5. — С. 67—72.

9. Корф Д.В. Правовое регулирование финансирования среднего образования в США // Ежегодник российского образовательного зако -нодательства. — 2009. — Т. 4. — № 3—4. — С. 253—269.

10. Красняков Є. Міжнародні нормативно-правові акти про освіту та їхній вплив на формування державної політики в галузі освіти України // Віче. — 2012. — № 14. — С. 22—26.

11. Мамутов В. Господарський кодекс у системі правового забезпечення економіки в Україні // Право України. — 2012. — № 1—2. — С. 203—215.

12. Мамутов В.К. Не распылять, а консолидировать // Закон и бизнес. — 2008. — 12—18 апр. — С. 11.

13. Мамутов В.К. По поводу одной статьи Е.А. Суханова // Предпринимательское право. — 2011. — № 2. — С. 5—6.

14. Монаєнко А. Нормативно-правова база розвитку освіти та науки в Україні // Право України. — 2007. — № 10. — С. 76—78.

15. Рябошапко Л. Кодифікація про освіту -складова освітніх реформ // Віче. — 2010. — № 19 (280). — С. 25—28.

16. Сапаргалиев Г.С. Отношения по воспитанию и обучению - предмет правового регулирования // Советское государство и право.

— 1977. — № 8. — С. 121—127.

17. Стрижак А. Конституція України в актах Конституційного Суду України (аналітичний огляд та коментарі). — К.: Ін Юре, 2010. — 631 с.

18. Шаповал Р. В. Правове регулювання освіти в Україні // Форум права. — 2011. — № 1.

— С. 1110—1115. [Електронний ресурс]. —

Режим доступу: http ://www.nbuv.gov.ua/e-ioumals /FP/ 2011-1/11srvovu.pdf.

19. Яремчук В.Д. Державно-правові

проблеми національної політики у галузі освіти в Україні у 20-30-і рр. ХХ ст. // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. — 2009. — № 1. — (Серія юридична) [Електронний ресурс]. — Режим доступу:

http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc Gum/Nvlduvs/2 009 1/09vvdrxs.pdf.

20. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898—1953): [в 2 ч.].

— 7-е изд. — М.: Госполитиздат, 1953. — Ч. І.: 1898—1925. — 952 с.

21. Кодекс Республики Беларусь об образовании: Закон Республики Беларусь от 13 января 2011 года № 243-3 / Палата представителей Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2011. — № 13. — 2/1795.

22. Модельный образовательный кодекс для государств — участников СНГ: принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 16 ноября 2006 го -да № 27-12 // Информационный бюллетень МПА государств — участников СНГ. — 2007. — № 39.

23. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 року № 436-IV / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 18—22. — Ст. 144.

24. Цивільний кодекс України: Закон

України від 16 січня 2003 року № 435-IV / Верховна Рада України // Відомості Верховної

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.