CC BY
44
СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 351
О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ КАК ИНСТИТУТЕ СЕРВИСА: АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНЫХ КОНЦЕПТОВ
© 2014 г. Ю.М. Большакова
Большакова Юлия Михайловна -кандидат политических наук, доцент,
Санкт-Петербургский государственный экономический университет, ул. Садовая, 21, г. Санкт-Петербург, 191023. E-mail: [email protected].
Bolshakova Yuliya Mikhaylovna -
Candidate of Political Science,
Associate Professor,
Saint-Petersburg State
University of Economics,
Sadovaya St., 21, St. Petersburg, 191023.
E-mail: [email protected].
Анализируется комплекс проблем внедрения принципов менеджмента в государственную службу, рассматриваются факторы, оказывающие влияние на публичность государственного управления; факторы мотивационного механизма, такие как премиального денежного вознаграждения госслужащих, наличие должности и свободный график работы, ценность альтруистического, общественно-значимого и др. Формирование системы ключевых компетенций позволяет прогнозировать корпоративное поведение управленческого аппарата госслужбы, снизить тенденцию высокой текучести высококвалифицированного персонала.
Показано, что кросс-культурные исследования зарубежного опыта адаптации государственных служащих к современным требованиям сервисного государства дают возможность выделить совокупность факторов, оказывающих влияние на эффективность государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление, публичный сервис, общественные услуги, идеал государственной службы.
In this article the complex of problems of the management principles introduction in public service is analyzed, factors having impact on publicity of public administration are considered. In the article the factors of the motivational mechanism, such as bonus reward for government employees, existence of a position and free schedule of work, altruistic values, social significance, etc. are analyzed. Formation of system of key competences allows predicting corporate behavior of administrative personnel ofpublic service, helping to lower tendency of high fluidity of the high-skilled personnel.
Cross-cultural researches of foreign experience of civil servants adaptation to modern requirements of the state service allow marking out set offactors having impact on efficiency ofpublic administration: priorities of service to society, state ideal, motivational mechanism of public service staff, ideal ratio of service to society and individual characteristics of an employee meeting the requirements of public service.
Keywords: public administration, public service, public services, ideal of public service.
Актуальность темы обусловливается проблематикой внедрения методов нового государственного менеджмента в практику системы государственного и муниципального управле-
обновления социально-управленческих технологий в системе государственной службы становятся наличие эффективной обратной связи и оценки предоставления эффективных
ния. Ключевыми элементами формирования государственных услуг населению, рост пока-
зателей и индикаторов качества жизни. Важность исследования подчеркивается сложностью внедрения в управленческую практику государственных органов показателей эффективности деятельности кадров государственной службы, рассмотрения ее институтов как органа публичного сервиса.
Наша цель - проанализировать и дать оценку зарубежным концепциям государственного управления в контексте идеала служения государству. Для этого нужно рассмотреть зарубежный опыт в области публичного сервиса и услуг, предоставляемых органами государственного управления населению; выявить принципы управления эффективностью государственной службой Великобритании как института публичного сервиса; проанализировать структуры необходимых компетенций, руководствуясь стандартизацией требований к должностям государственной службы; оценить зарубежный опыт обоснования идеала государственной службы.
Критическим фактором в обеспечении качества публичных услуг была профессионализация кадров и служение идеалам государственной службы [1]. Многие исследователи отмечают значение внутренней оценки качества услуг, включающих обязательство, ответственность, целостность, беспристрастность, организационное поведение и аккумулирование общественного интереса, отличного от частных интересов [2 - 4]. Однако реформы и контекстные изменения государственного сектора в рамках модели «new publik management» продемонстрировали высокие результаты во многих странах [5 - 7] , стимулировали принятие управленческих ценностей частного сектора и соответствующих принципов ведения дел [8 - 11].
Эти новые ценности приходят на государственную службу в силу признания значимости рыночных принципов и стандартов и потребительского поведения общества, которые во многом являются противоположными приверженности общественного интереса [12 - 13].
В течение долгого времени попытки определить идеал государственной службы были безуспешны. Помимо Пратчетта и Вингфилда [14] и Хебсона [13] выявлено, что эмпирическое доказательство существования этого идеала недостаточно и его характер остается неопределенным. Структура потребностей
идеала, идентифицированная в [14], включала ответственность, бюрократичность поведения аппарата (продемонстрированная посредством осуществления честности, целостности, беспристрастности и объективности), локализацию общественного интереса, мотивацию и лояльность. Авторы приходят к заключению, что идеал государственной службы - запутанное и неоднозначное понятие, которое только определяется данностью организационной и функциональной ситуации и может подвергнуться совсем другим интерпретациям во времени и местоположении [14].
В публикациях Лотона, Ван Де Набееле, Шиперса и Хондехеема утверждается, что люди, работающие в сфере предоставления публичных/государственных услуг, тесно взаимосвязаны морально-этическими обязательствами служения, мотивированы идеалом государственной службы [15 - 16]. Это характеризуется рядом ценностей, таких как честность, целостность, ответственность, активность в вовлечении в процесс, например, продвижения на основе заслуг. Это предполагает, что те, кто исполняет требования идеала служению государству, будут заинтересованы в соблюдении общественных, а не частных интересов на государственной службе, что отмечается в «Отчете специального комитета по Государственному управлению палаты общин 2002 Великобритании». Он подтверждает факт существования и важность идеала государственной службы, определяя его как «... принципиальную структуру для действия, что он <идеал> описывает общий характер организации государства, но который, и что еще более важно, должен также мотивировать тех, кто принадлежит ему» (Специальный комитет по государственному управлению Палаты общин 2002, параграф 4, с. 7). Таким образом этот идеал служения государству описывает существующее положение дел, дает представление для действия и вдохновляет тех, кто работает в сфере институционализации публичных услуг и государственного управления. Справедливо или не совсем неправильно, когда в прошлом идеал сервисного государства считался уникальным для государственного сектора и не распространялся на запросы каждого индивида и типов поведения вне общего контекста.
Возможно, после внедрения стандартов нового государственного менеджмента этот
идеал служения государству станет очевидным в персонале, предоставляющем публичные, социальные услуги вне традиционного государственного сектора, о чем свидетельствует Специальный комитет по государственному управлению Палаты общин (2002, параграф 32, с. 13): «Мы приходим к заключению,
что в смешанной экономике государственная служба для развития частного сектора и частной инициативы людей должна поддержать идеал государственной службы, однако рыночная мотивация в поиске прибыли может подвергнуть его определенному напряжению» (рисунок).
Определение потребностей
Необходимые навыки и умения Количества /структуры Ключевые роли Дополнительные роли (риски?)
Вспомогательные процессы
Планы профессионального развития Планы перераспределения ресурсов Планы удержания/ Планы увольнения сотрудников
Оценка
результатов процессов
Кадровый аудит
Что нужно Что уже есть Определение потенциала/что мешает Необходимые перемещения Развитие/увольнение/условия
с
Планирование замещения должностей
Для высших/ключевых должностей При проведении изменений
Принципы управления эффективностью государственной службы Великобритании как института публичного сервиса (составлено автором)
Механизм мотивации государственной службы не ясен в различении отношений между мотивацией и мнениями о политиках, роли правительства и государственной службы, личной мотивации к интересам сообщества и другим людям и роли социального государства. Однако важность организационного контекста этики и мотивации государственной службы признается, и это совместимо с конструкцией идеала и оптимума государственной службы.
Например, для каждого госслужащего Великобритании разрабатывается индивидуальный план, включающий определение целей, задач и ожидаемых результатов, регулярные встречи руководителей и сотрудников, формальную оценку в конце года, связь результатов оценки с оплатой труда; необходимые компетенции определяются согласно стандартным требованиям к должностям (1Б08 или 1Е8Р) (таблица).
Идеал государственной службы, который принимает персонал организации, зависит от лидеров и непосредственных участников системы государственного управления [17] и находится под влиянием индивидуальных и общественных ценностей [18 - 19]. Ле Гранд отмечает, что динамика эволюции общественных ценностей и идеала государственного управления зависит от степени преемственности и последовательности поколений в государственном аппарате, демо-
кратичности смены в нем должностных лиц, соблюдающих его ценности и нормы таким образом, чтобы они прививались служащими аппарата и обеспечивали соблюдение системы внутренней мотивации, а не исключительность требований материального вознаграждения или страх перед административными санкциями [20].
Анкета и весовые коэффициенты №С8 (составлено автором)
Показатель %
Знания и навыки 20
- образование и иные квалификации - опыт работы
- уровень прикладных знании и навыков
Контакты и коммуникация 10
- внутри организации
- межведомственные
- прочие внешние
Решение проблем - поиск и анализ информации 20
- инициатива, оригинальность и изобрета-
тельность
Принятие решений - собственных 15
- информирование и рекомендации третьим
лицам
Автономность 10
Управление ресурсами - финансовыми 20
- лидерство и работа в команде
- тип или природа управленческих навыков
Воздействие на организацию 5
Теоретическое обоснование идеала государственной службы принуждает нас определять его как образ жизни, который включает ряд ценностей, проводимых человеком, вместе с организационными процессами и процедурами, которые формируют и продвигают коллективные ценности. Такие ценности наблюдаются в организационных целях, направленных к общественным, а не частным интересам.
Идеал государственной службы - функция отдельной мотивации и ценностей, таких как честность и альтруизм, организационные правила и процессы, которые соответствуют требованиям ответственности и беспристрастности целей, увеличивают общественную пользу. Таким образом, это указывает на формирование системы взглядов, объясняющей, «почему» люди мотивированы, «как» они предоставляют социальные услуги в соответствии с ее ценностями и «что заканчивается» в результате достижения тех или иных целей.
Э. Ферли внес определенный вклад в теорию относительно идеала государственной службы, но пока немногие ученые исследуют воздействия концепции нового государственного менеджмента на профессионализм государственных органов и идеала государственного служения [21]. Проблема эрозии данных понятий в отсутствии инструментов и постоянстве систематического измерения и тестирования достижения в этом процессе.
Возникает потребность в разработке подходящего инструментария и методологии, позволяющей выявить факторы и выстроить отношения внутри госаппарата, которые были бы измеряемы. Во-первых, это способствовало бы определению природы и потенциала идеала госслужбы в ходе реформирования. Во-вторых, помогло бы в оценке, как госаппарат и персонал в настоящее время идентифицируются с этим идеалом. В-третьих, облегчило бы тестирование соотношений диапазона целей, отношений и результатов, таких как принятые обязательства и организационное поведение национальных систем государственного управления. В-четвертых, это выявило бы проблемы конкурентоспособности, потенциала работоспособности в окружающей среде, рискуя обнаружить фактор недостижимости декларируемого идеала. В-пятых, его использование в мониторинговом исследовании могло бы установить обоснованность
привилегированности служащих госаппарата, соотношение с обязательствами и трансформацией устойчивого консервативного стиля работы в государственном секторе, подрывающего реформы.
Нельзя не согласиться с Х. Райни [22], что идеал госслужбы и мотивация госуправления являются подобными противоречивыми теоретическими конструкциями, которые могут быть описаны как условия, основанные на предпосылке, что некоторый персонал госаппарата действительно охвачен целью служения интересам общества и мотивирован работой на госслужбе. Поэтому неудивительно, что описания мотивации последней вступают в резонанс с теми, которые касаются идеала государственной службы.
Брюер и Сельден [23] утверждают, например, что противоречивость мотивации госслужбы доминирует в аппарате госуправления, представляют доказательства, что персонал, связанный с другими общественными секторами, мотивирован для альтруистического воздействия на граждан в Соединенных Штатах. Это может привести к двусмысленности относительно конструкции системы мотивации госслужбы. Впоследствии ученые расширили определение последней, чтобы включать в механизм мотивации «сообщества, государства, страны или человечество» [24], и «веру, ценности и отношения, которые идут вне личного интереса и представляют собой общий публичный интерес, то есть аккумулируют интерес большой политической единицы и которые заставляют людей действовать каждый раз запросам общества» [25].
В процессе эмоционального измерения утверждается, что люди увлечены госслужбой через эмоциональную привязанность, убежденность в важности государственного служения. Нормативно-институциональная перспектива предполагает, что привлекательность госслужбы основана на этических причинах, таких как справедливость, тогда как рациональная базируется на личном интересе, когда потенциальные лидеры могут быть причастны к формированию повестки дня, политики, чтобы способствовать проявлению подобного интереса. Это отступает от традиционной конструкции идеала госслужбы как основания системы государственного управления и определенной идеализации го-
сударственной службы. В новых условиях важен характер организации реакции на общественные запросы, т.е. «обратная связь», встроенность личности в аппарат, поддержка амбициозных целей и нормативных идеологий, которые предназначены стать общей мотивацией для всех задействованных в государственном аппарате.
За прошлое десятилетие значительное количество исследований [8 - 9] эмпирически доказали, что мотивация госслужбы связана с определенными формами самопожертвования, высокой эффективностью, удовлетворением работой и принятыми обязательствами. Малое место занимают факторы денежного вознаграждения, такие как высокий доход и свободный график работы, а также ценность альтруистического поведения (в отличии от частного сектора и факторов материального стимулирования, большего вознаграждения в нем) в процессе общественной деятельности на госслужбе; формирование системы ключевых компетенций позволяет прогнозировать корпоративное поведение управленческого аппарата госслужбы и снизить тенденцию высокой текучести высококвалифицированного персонала, перехода профессионалов из государственного сектора в частный.
Таким образом, кросс-культурные исследования зарубежного опыта адаптации персонала к современным требованиям и условиям сервисного государства выделяют совокупность факторов, оказывающих влияние на эффективность и качество государственного управления: определение национальных приоритетов в служении обществу, идеала государства и соответствующего мотивационного механизма кадров госслужбы, выявление и формирование системы ключевых компетенций кадров госслужбы, соответствующих требованиям публичного сервиса.
Литература
1. Horton Sylvia. History and persistence of an ideal. In Motivation in public management: The call of public service, eds. J.L. Perry, A. Hondeghem. Oxford, 2008. P. 17 - 32.
2. Foster Peggy, Wilding Paul. Whither welfare professionalism? Social Policy and Administration. 2000. 34 (2). P. 143 - 159.
3. Lawton Alan. Ethical management for the public services. Buckingham, 1998.
4. Needham Catherine. Customer care and public service ethos. Public Administration. 2006. Vol. 84 (4). P. 845 - 860.
5. Ferlie Ewan, Pettigrew Andrew, Ashburner Lynn, Fitzgerald Louise. The new public management in action. Oxford, 1996.
6. Lane Jan-Erik. New public management. L., 2000.
7. Lynn Laurence E., Jr. Public management: Old and new. N.Y., 2006.
8. См. подробнее: Maesschalck Jeroen. The impact of new public management reforms on public servants' ethics: Towards a theory. Public Administration. 2004. Vol. 82 (2). P. 465 - 489.
9. Maesschalck Jeroen, Van der Wal Zeger, Huberts Leo. Public service motivation and ethical conduct. In Motivation in public management... P. 157 - 176.
10. Van der Wal, Zeger, Gjalt de Graaf, Lasthui-zen Karin. What's valued most? Similarities and differences between the organizational values of the public and private sector. Public Administration. 2008. Vol. 86 (2). P. 465 - 482.
11. Pollitt Christopher, Bouckaert Geert. Public management reform: A comparative analysis. Oxford, 2000.
12. Doig Alan, John Wilson. What price new public management? Political Quarterly. 1998. Vol. 69 (3). P. 267 - 280.
13. Hebson Gail, Damian Grimshaw, Mick Marchington. PPPs and the changing public sector ethos: Case study evidence from the health and local authority sectors. Work, Employment and Society. 2003. Vol. 17 (3). P. 481 - 501.
14. Pratchett Lawrence, Melvin Wingfield. Petty bureaucracy and woolly-minded liberalism? The changing ethos of local government officers. Public Administration. 1996. Vol. 74. P. 639 - 656.
15. Lawton Alan. Ethical management for the public services. Buckingham, 1998.
16. Vandenabeele Wouter, Sarah Scheepers, Annie Hondeghem. Public service motivation in an international comparative perspective: The UK and Germany. Public Policy and Administration. 2006. Vol. 21 (1). P. 13 - 31.
17. O'Toole Barry. The loss of purity: The corruption of public service in Britain. Public Policy and Administration. 1993. № 8. P. 1 - 6.
18. Chapman Richard A. Ethics in public service for the new millennium. Aldershot, 2000.
19. Choi Do Lim. Public service motivation and ethical conduct // International Journal of Public Administration. 2004. Vol. 8 (2). P. 99 - 106.
20. Le Grand Julian. Motivation, agency, and public policy: Of knights and knaves, pawns and queens. Oxford, 2003.
21. Ferlie Ewan, Keith J. Geraghty. Professionals in public services organizations; implications for public sector «reforming». In The Oxford handbook of public management, eds. Ewan Ferlie, Lauerence E. Lynn, Jr., Christopher Pollitt. Oxford, 2005. P. 422 - 445.
22. Rainey Hal G. Reward preferences among public and private managers: In search of the service ethic // American Review of Public Administration. 1982. Vol. 16 (4). P. 288 - 302.
23. Brewer Gene A., Sally Coleman Selden. Whistle blowers in the Federal Civil Service: New evidence
Поступила в редакцию
of the public service ethic // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8 (3). P. 413 - 440.
24. Rainey Hal G., Paula Steinbauer. Galloping elephants: Developing elements of a theory of effective government organizations // Journal of Public Administration Research and Theory. 1999. Vol. 9 (2). P. 1 - 32.
25. Vandenabeele Wouter. Toward a public administration theory of public service motivation: An institutional approach // Public Administration Review. 2007. Vol. 9 (4). P. 545 - 556.
11 февраля 2014 г.
