CC BY
73
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
Т.В. Чернова
О ФОРМИРОВАНИИ ВЫРАВНИВАЮЩЕЙ СЕЛЕКТИВНОЙ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Для выработки и принятия эффективных мической деятельности хозяйствующих субъек-управленческих решений, ориентированных на тов территорий и уровнем жизни людей, что поз-
преодоление негативных тенденций в развитии воляет производить обоснованный отбор объек-социалъных и экономических процессов на уровне тов при формировании важнейших направлений муниципальных образований, необходимы систе- селективной региональной политики.
матические наблюдения за результатами эконо-
Муниципальные образования, дифференциация, селективная политика, выравнивание экономического развития.
Устойчивое развитие регионального хозяйства предполагает сбалансированное, пропорциональное развитие производительных сил на уровне всех административно-территориальных образований. Снижение степени несбалансированного социально-экономического развития регионов является необходимым условием повышения уровня жизни населения административно-территориальных единиц региональных экономических систем - муниципальных образований. В административных границах региона-субъекта РФ размещены муниципальные образования различных типов (города, муниципальные районы, сельские поселения и пр.), на территории которых проживает и трудится на предприятиях различных организационно-правовых форм, индивидуально или коллективно население региона. Наличие существенной дифференциации в уровне экономического благосостояния мещду муниципальными образованиями провоцирует социальную напряженность и усиливает внутрирегиональную миграцию. Решение проблем выравнивания социальноэкономического развития регионов находится в системе координат пространственной экономики, представляющей собой сложнейший механизм взаимодействия всех субъектов. Если регион выступает как субъект РФ, то муниципальные образования выступают как субъекты региона, а значит, уровень дифференциации их состояния и развития влияет на уровень межрегиональной дифференциации и определяет место региона в рейтинге субъектов Федерации.
Под дифференциацией принято понимать различия сравниваемых в пространстве объектов. Различия представлены определенными мерами изучаемых характеристик, усиление которых неизбежно ведет к формированию внутреннего дисбаланса, нарушению экономического равновесия системы и её структурной несбалансированности. Одной из причин экономической дифференциации является асимметрия в развитии видов экономической деятельности и отраслей национальной экономики в регионе. Асимметрия проявляется как неравенство в темпах развития базовых отраслей специализации региона, сопутствующих производств и отраслей социальной сферы территории. Если в течение достаточно длительного периода времени уровень экономического неравенства сохраняется, то возникает насущная необходимость во внешнем воздействии на все базовые
составляющие хозяйственной системы с целью устранения причин дифференциации и координации усилий по выравниванию социально-экономического положения территорий.
Уменьшение пространственной неоднородности позволит создать более благоприятные условия для развития общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, формирования единого экономического пространства.
В экономической теории накоплен существенный пласт исследований, характеризующих концепции регионального развития и объясняющих причины межрегиональной дифференциации. На кащдом этапе исторического развития комплекс факторов влияния расширялся и детализировался, соответственно, менялся и акцент политики «выравнивания». Наукой и практикой доказано, что пространственное неравенство чаще всего возникает как объективное следствие концентрации конкурентных преимуществ в одних территориях и их дефицита или отсутствия в других. Эффект концентрации экономической активности в благоприятных для бизнеса территориях был выявлен шведским ученым Еуннаром Мюрдалем в середине XX в. В рамках его теоретической модели «внедрение эффективных видов деятельности в процветающие, растущие районы влияет на менее процветающие, отстающие районы через два вида индивидуализированного воздействия: эффект прилива и эффект отлива» [1, с.549]. Под эффектом прилива понимается положительное влияние на все развивающиеся районы со стороны какого-либо процветающего района. Такое влияние обусловливается ростом потребности в сырье и сельскохозяйственной продукции, а также внедрением передовой технологии. Эффект же отлива выражается в суммарном движении населения, капитала и товаров в направлении интенсивно развивающейся территории. Проявление этих противоположных сил может усиливаться с помощью мер региональной политики и на каком-то этапе происходит выравнивание в темпах развития, но длительное накопление восходящих или нисходящих тенденций в дальнейшем опять приводит к усилению контрастов.
Следовательно, политика выравнивания социально-экономического положения территорий и снижения уровня дифференциации ориентирована на приоритетное развитие территорий двух типов - «опор-
22
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
ных» и «полюсов роста». Если речь идет о регионах, то под опорными понимают наиболее крупные, экономически развитые регионы России, а под полюсами роста - динамично развивающиеся средние и небольшие регионы. В случае исследования внутрирегиональной дифференциации опорными территориями могут выступать муниципальные образования, характеризующиеся высоким уровнем концентрации производства, инфраструктуры, плотности населения (крупные агломерации, промышленные центры, административные центры регионов). Полюсами роста могут выступать те территории - муниципальные районы - где реализуются инвестиционные проекты, призванные стимулировать развитие всего региона. Например, строительство Южного хаба (в авиации хаб - узловой аэропорт) в Аксайском районе или птицефабрики в Неклиновском окажет существенное влияние на социально-экономическое развитие всей Ростовской области.
В исследованиях, посвящённых вопросам управления социально-экономическим развитием региональных экономических систем с применением технологии политики выравнивания [2; 3; 4], как правило, выделяют два основных подхода в деятельности федеральных и региональных органов власти, касающихся механизмов регионального выравнивания. Первый относится к административно-правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ, а также администраций субъектов РФ и местных органов власти. Второй связан с перераспределением финансовых ресурсов мещду различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов. Мещду тем выделение трансфертов не может оказать существенного влияния на решение стратегических задач снижения дефицитности региональных бюджетов и обеспечения экономического роста. Несогласованность механизмов финансирования, преобладание узкоотраслевого подхода к распределению средств, слабый контроль над их использованием и отсутствие грамотного диалога мещду регионами и центром зачастую мешают достижению поставленных целей в большинстве регионов РФ.
Как показывает опыт ведущих зарубежных стран, одним из наиболее эффективных способов нивелирования дифференциации мещду регионами является селективная (избирательная) поддержка отстающих регионов. Можно согласиться с Н.Н. Михеевой [2, с. 145], которая полагает, что селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий экономической политики. Суть федеральной региональной политики [3, с. 67-80; 4, с. 43; 5] заключается в селективной (избирательной) государственной поддержке тех или иных проблемных регионов с целью достижения равномерного и/или эффективного распределения экономической активности по территории страны.
Целенаправленное воздействие государства на процессы развития региональных экономических систем должно осуществляться в тот момент времени, когда
социально-экономическая асимметрия начинает показывать чрезмерные значения. При этом определение объектов избирательной политики в значительной степени обусловлено задачами государственной региональной политики. Модели селективной политики могут быть ориентированы по двум направлениям: поляризованного и выравнивающего типа.
Селективная политика поляризованного типа ориентирована на приоритетную поддержку одной или нескольких территорий, которые имеют наибольший экономический (инвестиционный) потенциал, в ущерб другим территориям. Такие меры позволят создать условия для активизации инвестиционной деятельности в регионах - объектах воздействия поляризованной политики, трансформирующихся в «локомотивы» ускорения развития всей экономики страны. Повышение экономических показателей развития всей страны, в свою очередь, является предпосылкой развития остальных депрессивных регионов.
Селективную политику выравнивающего типа следует рассматривать как политику выравнивания различных уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов территориальных образований государства на основе мер стимулирования или сдерживания. Объектами воздействия данного типа селективной политики являются проблемные территории, определение которых представляет собой достаточно сложный процесс, зависящий от совокупности специфических условий и факторов национальной экономики.
Проблеме совершенствования методов государственного регулирования межрегиональной экономической дифференциации уделяется значительное внимание со стороны ученых и специалистов в области региональной экономики. Детально изучаются организационно-методические и финансовые вопросы, касающиеся осуществления управляющего воздейст -вия на экономическое развитие субъектов Федерации.
Государственное регулирование межрегиональной экономической дифференциации в ЮФО характеризуется наличием и определенных успехов, и отдельных недоработок, и несогласованностей. Положительным является сам факт осознания того, что территории региона нуждаются в поддержке и устранении причин неравномерного социальноэкономического развития, в необходимости разработки федеральных/региональных программ развития, подкреплении этих программ соответствующей нормативно-правовой базой.
Поскольку от важности выбора объекта селективной политики зависит вся дальнейшая программа действий по выравниванию социально-экономического развития, то первоочередным является методическое обеспечение оценки существующего положения и потенциала развития муниципальных образований. Для выработки и принятия эффективных управленческих решений, ориентированных на преодоление негативных тенденций в развитии социальных и экономических процессов на уровне муниципальных образований, необходимы систематические наблюдения за результатами экономической деятельности
23
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
хозяйствующих субъектов территорий и уровнем жизни людей. На современном этапе развития существенно изменились механизмы и формы выравнивающей селективной политики, если ранее применялся метод финансирования - дотаций дгя выравнивания, то в настоящее время используются и иные меры косвенного характера, программно-целевые и иные методы. В последнее время все чаще практикуется применение выравнивающей селективной политики к муниципальным образованиям, составляющим регион.
Проблема обеспечения муниципальных властей информационными ресурсами может эффективно решаться с помощью муниципального мониторинга. Организация муниципального мониторинга должна базироваться на сочетании обобщающих экономических индикаторов с показателями, отражающими результативность деятельности органов муниципальной власти по решению важнейших экономических и социальных проблем. К основным задачам муниципального мониторинга можно отнести:
1) статистическое измерение и всестороннее отражение происходящих на территории муниципального образования социально-экономических и экологических явлений и процессов;
2) обеспечение местных властей аналитической информацией для эффективного управления муни-
ципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета, а также для разработки муниципальных программ;
3) осуществление наблюдения за ходом выполнения муниципальных программ и информирование населения обо всем комплексе социально-экономических явлений, происходящих на муниципальной территории, оценка уровня жизни и благосостояния населения муниципального образования. Для сравнительного анализа состояния и хода социально-экономических процессов в муниципальных образованиях целесообразно использовать несколько обобщающих показателей, которые «чувствительны» к влиянию временных и пространственных факторов. Их разработка и применение позволят получить инструмент для разработки рекомендаций по преодолению негативных и развитию позитивных тенденций, обеспечивающих выбор модели выравнивающей селективной политики.
В таблице приведена система статистических показателей для комплексной оценки социальноэкономического положения муниципального образования, позволяющая выделить соответствующие информационные блоки [6].
Система статистических показателей для комплексной оценки
социально-экономического положения муниципального образования
Блоки показателей Группы показателей Система статистических показателей муниципального образования
I Показатели ресурсной обеспеченности Демографические Численность населения МО; число рожденных; число умерших; миграция; прирост населения
Трудовые Экономически активное население; число занятых; безработица
Производственные Основные фонды; число предприятий и организаций; инвестиции в основной капитал
II Показатели эффективности экономической деятельности Показатели производства и реализации товаров, работ, услуг Отгружено товаров собственного производства; оборот организаций; оборот розничной торговли и общественного питаний; объем платных услуг населения
Финансовое состояние Прибыль и убытки предприятий и организаций, дебиторская и кредиторская задолженность; число убыточных предприятий
III Показатели социального развития Уровень благосостояния Заработная плата; среднедушевые доходы населения; ввод в действие жилых домов, состояние окружающей среды; число преступлений; характеристики образования
Для достижения сопоставимости все анализируемые показатели должны быть представлены относительными величинами, полученными на основе абсолютных показателей. Большинство показателей анализируется по темпам их роста, рассчитанных цепным способом, поскольку динамические показатели определяют направление развития. По каждому показателю рассчитывается среднее значение за анализируемый период, которому присваивается определенное количество баллов. Один балл получает муниципальное образование с наилучшим значением показателя, два - с менее хорошим, и так далее. Затем баллы суммируются по всем показателям, характеризующим исследуемый блок. Итоговое место
муниципального образования определяется согласно сумме его баллов по каждому показателю: чем меньше сумма баллов, тем выше место муниципального образования в рейтинге. Если два или более административно-территориальных образования получают одинаковую сумму баллов, то они вновь ранжируются согласно развитию экономики: тот из них, который получил меньше баллов, соответственно, получает более высокое место.
Продолжительность анализируемого периода составляет 5 лет, что можно считать наиболее оптимальным сроком, поскольку, с одной стороны, средние за такой период более представительны, чем за два-три года, а с другой - позволяет оценить эффективность
24
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
инвестиций, динамику развития и прочие экономические процессы.
Сравнивая полученные результаты расчетов обобщающей оценки социально-экономического положения в данных муниципальных образованиях, можно определить не только их место (рейтинг), но и проблемы и факторы развития каждого с учетом заданной системы показателей, сгруппированных по блокам (ресурсы - эффективность использования ресурсов -результаты развития), что является основным достоинством рассмотренного метода.
Таким образом, осуществляя постоянный мониторинг за показателями, характеризующими состояние экономического производства, ресурсной обеспеченности и характеристик социальной сферы, можно отслеживать динамику развития экономической деятельности в муниципальных образованиях, эффективность принимаемых решений на местах и выявлять наиболее и наименее благополучные территории определяя потенциал для их развития. По данным муниципального мониторинга органы региональной власти получают объективную информацию для проведения корректирующей политики, направленной на выравнивание экономического развития и повышение уровня жизни населения муниципальных образований.
Постановка вопроса о разработке стратегии муниципального развития на уровне самих муниципальных образований переносит управленческую ответственность и волю к реализации заявленных решений и задач на органы муниципальной власти. Региональные органы власти из субъектов, принимающих решения, превращаются в партнеров по выработке этих решений, а органы муниципального управления, бывшие объектом управления, становятся его субъектом.
Ростовская область имеет обширный состав муниципальных районов и городских округов, которые развиваются довольно неравномерно. При этом на се-
годняшний день стоит признать отсутствие институциональных механизмов межрайонного взаимодействия. В рамках распределения властных полномочий на сегодняшний день не происходит должного уровня взаимодействия и координирования экономических процессов, нет программ, стимулирующих отдельные муниципальные образования к экономическому росту в рамках инновационной политики. Усиление роли муниципального уровня в регулировании территориального экономического развития региона требует определения четких полномочий, которыми федеральная власть наделит региональные и муниципальные центры, создания условий для выравнивания финансовых возможностей районов, осуществления грамотной структурной политики, направленной на стимулирование развития приоритетных отраслей хозяйства того или иного муниципального образования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хаггет П. География: синтез современных знаний /пер. с англ. Л.Н. Кудряшевой. М.: Прогресс, 1979.
2. Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск: РИОТИП, 2000.
3. Леонов С.Н., Сидоренко О.В. Закономерности и особенности реализации селективной региональной политики зарубежных стран // Пространственная экономика. 2011. № 1.
4. Швецов А.Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации // Российский экономи-ческийжурнал. 2007. № 11-12.
5. Сидоренко О.В. Зарубежный опыт селективной региональной политики //Инициативы XXI века. 2010. №2.
6. Чернова Т.В. Подходы к статистической оценке социально-экономического положения муниципальных образований// Учет и статистика. 2010. № 2 (18).
25
