CC BY
224
УДК 342.92:342.9.03 Д. В. Лученко,
канд. юрид. наук, доцент Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», м. Харків
ПРО ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПРАВОВИЙ ДОСВІД У РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ ОСКАРЖЕННЯ В
АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ
Стаття присвячена розгляду основних тенденцій розвитку в європейському праві інституту оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Аналізуються стандарти правового регулювання судового і адміністративного оскарження.
Ключові слова: європейські стандарти правового регулювання, оскарження в адміністративному праві, адміністративно-правовий спір, адміністративна юстиція
Європейський вектор розвитку України, її євроінтеграційні прагнення зумовлюють потребу в наближенні вітчизняної правової системи до європейських стандартів. Не є винятком і інститут оскарження в адміністративному праві, розвиток якого має ґрунтуватися на врахуванні європейського досвіду. Метою цієї статті є окреслення основних європейських стандартів та орієнтирів розвитку в царині правового регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності органів державної влади.
Зазначеною проблемою останнім часом, а так само питаннями оскарження в адміністративному праві у цілому, опікувалися такі вчені, як Л. С. Анохіна [4], І. О. Грибок [5], Л. Є. Кисіль [7], Л. Сало [17], В. П. Тимощук [20], Т. Я. Хабрієва [2] та ін.
На нашу думку, немає підстав погоджуватися з М. Я. Масленниковим, який протиставляє управлінську й юрисдикційну концепції адміністративного процесу [10, с. 224]. Ми виходимо з того, що адміністративно-правове оскарження є сутнісно єдиною категорією, а його різновиди (адміністративне й судове), виокремлені за способом оскарження, разом утворюють систему оскарження в адміністративному праві. З урахуванням цього в межах даної публікації поставлено завдання системно розглянути європейський правовий досвід у сфері як адміністративного, так і судового оскарження.
Перш за все відмітимо, що можливість оскарження в адміністративному праві слід розглядати як умову демократичності державного управління, здатності останнього реально забезпечувати й захищати права людини. Міжнародний інститут адміністративних наук систематизував 4 групи основоположних принципів адміністративного права, загальних для західноєвропейських країн: (а) надійність і
передбачуваність (правова визначеність), (б) відкритість і прозорість, (в) відповідальність, (г) продуктивність і ефективність публічної адміністрації [12, с. 425]. Не викликає сумнівів, що право на оскарження є необхідним складником повноцінного втілення вказаних принципів у життя, адже воно є тим вагомим важелем, який утримує діяльність суб’єктів владних повноважень у межах закону, підвищує ефективність, прозорість і відповідальність державного апарату.
Європейські документи, що стосуються прав людини й верховенства права, виходять з того, що право на оскарження рішень, дій або бездіяльності є одним з найважливіших прав і вагомою характеристикою правової держави. Відповідно до ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані цим правовим актом, було порушено і має право на ефективний юридичний захист у національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинено особами, які виконували свої офіційні повноваження [9]. Указана стаття поширюється також і на адміністративні спори, що випливає з практики Європейського суду з прав людини (наприклад, Рішення по справі Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії від 19 квітня 2007 р.) [16]. У Доповіді про верховенство права, прийнятій на 86 пленарному засіданні Венеціанської комісії 25-26 березня 2011 р. [6], вказується, що доступ до правосуддя в незалежних і неупереджених судах, у тому числі й судовий контроль за адміністративними актами, є елементом верховенства права правової держави.
При цьому надання приватним особами можливості оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень як у судовій, так і в позасудовій (адміністративній) процедурах відповідає стандартам європейським. Рекомендація Ради Європи № R (86) 12 про заходи з попередження і скорочення надмірного навантаження судів [14] закликає до застосування, якщо це можливо, мирного врегулювання спорів поза судовою системою або до чи під час юридичного розгляду. На важливості й ефективності адміністративного оскарження наголошується й у Довіднику Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами (1996 р.). Як констатує Л. С. Анохіна, європейська практика свідчить, що відомчий розгляд справ самостійно
адміністративними органами в багатьох випадках дозволяє в позасудовому порядку швидко врегулювати конфлікт між приватною особою й відповідним адміністративним органом [4, с. 45].
Слід враховувати, що Рекомендація Rec (2001) 9 Комітету Міністрів держав - членів Ради Європи про альтернативні методи врегулювання спорів між адміністративними органами і приватними особами від 5 вересня 2001 р. передбачає декілька альтернативних способів урегулювання спорів між адміністративними органами і приватними особами, а саме: внутрішній (мається на увазі відомчий, адміністративний) розгляд справ, примирення, посередництво, договірне врегулювання й арбітраж [13]. На сьогодні національне законодавство передбачає 2 способи - адміністративне (внутрішнє) оскарження і примирення, яке можливе на будь-якій стадії судового розгляду (ст. 51 Кодексу адміністративного судочинства України [8]). Серед вітчизняних фахівців лунають пропозиції щодо впровадження інших альтернативних механізмів у вирішенні адміністративних спорів. Зокрема, Л. Сало обстоює позицію про необхідність застосування в сегменті публічно-правових спорів медіації як альтернативного способу вирішення спору шляхом досягнення взаємоприйнятного рішення із залученням незалежного медіатора [17, с. 140]. У той же час видається малоймовірним закріплення на законодавчому рівні подібних способів вирішення адміністративно-правових конфліктів як через неготовність законодавця піти на такий крок, так і через можливі зловживання в цій царині (згадаймо, яку критику, під час справедливу, викликала й викликає донині діяльність третейських судів в Україні). Показово також, що проект Закону України «Про медіацію» (реєстр. № 7481 від 17 грудня 2010 р.), який уже розглядала Верховна Рада України, передбачав заходи медіації лише у цивільному і кримінальному судочинстві, залишаючи поза увагою справи, що випливають з оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. З нашого погляду, на сучасному етапі розвитку інституту оскарження в адміністративному праві доцільніше зосередитися на вдосконаленні вже існуючих способів оскарження і лише потім порушувати питання щодо впровадження нових.
Поділ оскарження на судове й адміністративне є сутнісним. Ці його різновиди оскарження ґрунтуються на принципово різних організаційних засадах, а значить врегульовуються по -різному. Адміністративне оскарження є безкоштовним, оперативним, менше регламентованим у частині визначення самої процедури, прав скаржників тощо (порівняно із судовим оскарженням). Рівень регламентованості є досить важливим і складним моментом, через що, як зазначає німецький адміністративіст О. Люхтергандт, у Європі постійно триває дискусія стосовно того, чи не зменшуються ефективність і професійна якість адміністративної процедури (у нашому випадку процедура оскарження - Д. Л.) через її надмірну врегульованість [1, с. 29]. Інший знаний учений Е. Шмідт-Ассман додає, що нормативно-правова зарегульованість завдає шкоди самому праву. Правова держава, як держава стриманості й поміркованості, і в питанні використання ресурсів права вимагає дотримуватися поміркованості, тобто мати відчуття здорового глузду [21, с. 65]. Цілком очевидно, що з наведених міркувань за визначенням адміністративне оскарження a priori не потребує настільки детального і глибокого регламентування, як у випадку оскарження в судовому порядку. До того ж на гнучкості і простоті несудових адміністративних процедур акцентує увагу також згадувана Рекомендація Rec (2001) 9.
У контексті розвитку інституту адміністративного оскарження цікавим видається положення Закону ФРН про адміністративну процедуру стосовно відшкодування витрат на правові послуги, понесені у зв’язку з відомчим оскарженням адміністративного акта (до речі, під останнім відповідно до § 35 Закону розуміється будь-яке розпорядження, рішення або інший владний захід, який спрямовано органом влади на врегулювання окремого випадку в галузі публічного права і має безпосередні зовнішні правові наслідки). У § 80 Закону зазначено, що в разі задоволення заперечення (скарги - Д. В.) орган влади зобов’язаний відшкодувати особі, яка його подала, необхідні на відповідне поставленій цілі правове переслідування або правовий захист витрати. А за відмови в задоволенні заперечення аналогічний обов’язок стосовно витрат, понесених органом публічної влади, покладається на особу, яка звернулася зі скаргою [18]. Ця норма не поширюється на заперечення адміністративних актів щодо публічно-правових службових чи посадових відносин, існуючого чи раніше передбаченого законом службового обов’язку або діяльності, яка може виконуватися замість останнього. Такий досвід, вважаємо, можна впровадити і в Україні з урахуванням того, що суб’єкт публічної влади нестиме матеріальну відповідальність й у разі скасування адміністративного акта або рішень вищих органів, які підтвердили його правомірність у судовому порядку. З одного боку, це сприятиме зниженню необґрунтованих і незаконних рішень органів виконавчої влади, а з другого - матиме не меті зменшення кількості безпідставних скарг.
Судове оскарження є: (а) оплатним - держава встановлює мито (збір), що стягується за звернення до суду і є не лише джерелом фінансування правосуддя, а й чинником, стримуючим від необґрунтованого використання засобів судового захисту; (б) відносно тривалим - порівняно з адміністративним оскарженням судові процедури вимагають більше часу на їх провадження; (в) відносно більш регламентованим - виняткова важливість судової системи для розбудови правової держави й вагомість судових повноважень вимагають від законодавця максимально повного й точного врегулювання процесу судочинства.
Вивчаючи інститут адміністративного оскарження більш детально, зазначимо, що для країн Європи в цілому властива його кодифікованість, що зазвичай виявляється у прийнятті спеціального закону про адміністративну процедуру, який регламентує основні питання оскарження у адміністративному порядку.
Такі закони існують у Німеччині, Австрії, Іспанії, Латвії, Естонії та в інших державах. Некодифікованим він залишається у Великобританії, де це виправдано з огляду на особливості англо-американської правової сім’ї, а також у Франції, де адміністративне оскарження регулюється низкою законодавчих актів, доповнених рішеннями Державної ради, в яких сформульовано декілька загальних правових принципів оскарження, як-от: дотримання права на судовий захист, оскаржуваність будь-якого рішення нижчого органу у вищому, дотримання безсторонності та ін. [2, с. 57, 58].
Ведучи мову про процедуру адміністративного оскарження, наголосимо, що її загальноєвропейської моделі не існує, а в основному використовується одна з 2-х форм: а) таке оскарження може здійснюватися шляхом подання скарги керівникові органу, посадова особа якого ухвалила оскаржуване рішення, вчинила дію чи бездіяльність, або до вищого органу відповідної галузі державного управління; б) при державних органах можуть створюватися спеціальні апеляційні структури, які, по суті, є квазісудовими установами. Вони є незалежними від інших структурних підрозділів певного органу, як правило, діють із залученням громадськості й експертів, а діяльність з розгляду скарг є для них основною. Приміром, у Нідерландах поширена практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету. При цьому, якщо комісія відмовляє в її задоволенні, це рішення є остаточним, якщо ж вона знаходить підстави для задоволення скарги, проект відповідного рішення передається уповноваженому суб’єктові для прийняття рішення по суті [20, с. 108].
В Україні, де загалом домінує перший варіант урегулювання механізму адміністративного оскарження, були спроби впровадити у системі виконавчої влади спеціальні органи або підрозділи квазісудового характеру. Так, у системі органів Державної податкової служби діють відділи апеляцій (на рівні Державної податкової служби України було створено департамент апеляцій), у системі органів Антимонопольного комітету України існують адміністративні колегії. Однак практика діяльності вказаних органів свідчить, що їх автономність часто залишається досить умовною, отже, ефективність їх функціонування є низькою. Більш вдалою видається конструкція експертно-апеляційної ради, створеної при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування (ст. 7 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [15]). До її компетенції віднесено розгляд заяв, претензій і скарг суб'єктів господарювання на рішення органів ліцензування щодо порушення останніми законодавства в цій сфері. Склад експертно-апеляційної ради формується з державних службовців, науковців, фахівців і представників громадських організацій. Такий, так би мовити, змішаний порядок формування (державні службовці й незалежні фахівці), з одного боку, є вагомим чинником забезпечення незалежності апеляційного органу, а з другого - дає можливість гарантувати професіоналізм його діяльності. Вважаємо, що поширення такого досвіду, його реальне втілення в управлінську практику було б корисним для України.
Характеризуючи європейський правовий досвід судового оскарження, відмітимо, що способи судового оскарження, порядок подання й розгляду скарг визначаються моделлю адміністративної юстиції, яка впроваджена в конкретній державі. Так, у Франції, ФРН, Болгарії, Австрії, Україні та в інших країнах запроваджено систему спеціалізованих судів, до юрисдикції яких віднесено вирішення спорів з органами публічної влади. Причому в деяких державах (Естонія, Україна) розмежовано розгляд справ щодо адміністративних правопорушень та адміністративних спорів. В інших країнах (Угорщина, РФ) бракує окремих судів адміністративної юрисдикції. Зазначимо, що загальноєвропейською тенденцією на сьогодні є все ж таки перший варіант - наявність спеціалізованих адміністративних судів. Це підтверджується і створенням таких судів у багатьох країнах Європи, у тому числі й у так званих «нових» [3, с. 71-75], і активним обговорення потреби в цих судах, що триває в державах, де немає адміністративної спеціалізації в системі судоустрою [Див.: 10, 19].
Європейські стандарти вимагають також упорядкування механізмів оскарження рішень, ухвалених судами за наслідками розгляду адміністративних позовів, що є вагомим складником права на ефективний спосіб юридичного захисту (ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод). У Методичних рекомендаціях щодо проведення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, затверджених Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини від 15 серпня 2006 р., вказується, що встановлення наявності права на судове оскарження є елементом аналізу нормативно-правових актів стосовно їх відповідності ст. 13 Конвенції [11]. У даному випадку Європейський суд з прав людини виходить із достатності двоінстанційності системи адміністративних судів [3, с. 71], що опосередковано підтверджується у вже згаданому рішенні по справі Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії. З урахуванням цього, вважаємо, що в законодавстві України слід передбачити заходи попередження зловживання правом на касаційне оскарження до Вищого адміністративного суду України, що сприятиме більш швидкому розгляду справ і виконанню ухвалених судових рішень.
Важливим для розвитку інституту оскарження в адміністративному праві України є також вивчення європейського досвіду щодо зв’язку між оскарженням адміністративним і судовим. Нагадаємо, вітчизняне законодавство в цілому виходить з факультативності процедур адміністративного оскарження, а їх невикористання не перешкоджає зверненню до суду. Цей підхід схвально оцінено й у наукових джерелах. Так, Л. Є. Кисіль і В П. Тимощук розглядають адміністративне оскарження як один з видів адміністративної
процедури або як її факультативну стадію [Див.: 7, с. 144; 20, с. 105]. І. О. Грибок наголошує на тому, що законодавство має надавати особі право вибору способу оскарження (адміністративний чи судовий порядок) [5, с. 154].
У цілому ж, вважаючи, що такий підхід найповніше відповідає вітчизняним правовим реаліям, відмітимо, що факультативність адміністративних оскаржувальних процедур не є загальновизнаною європейською практикою. Приміром, в Угорщині скаргу зазвичай можна подати лише на остаточне рішення органу управління, а тому перш ніж звернутися за судовою перевіркою рішення, необхідно вичерпати всі можливості оскарження у відповідному органі [3, с. 72]. Так само має діяти скаржник і в Латвії. В Австрії адміністративні справи у першій інстанції розглядають адміністративні трибунали, що формуються або як незалежні органи, або як вищий підрозділ органу управління [3, с. 70]. У ФРН спроба досудового врегулювання є обов’язковою умовою прийняття справи до судового розгляду. Згадувана Рекомендація Rec (2001) 9 виходить із того, що в певних випадках внутрішній розгляд (адміністративне оскарження) може бути обов’язковою умовою переходу до юридичного (судового) розгляду. У свою чергу, процедура адміністративного оскарження, як необов’язкова, встановлена в багатьох постсоціалістичних країнах (Україна, РФ, Естонія, Болгарія та ін.), що можна пояснити, напевно, прагненням убезпечитися від свавілля бюрократії, а також ствердити авторитет судової влади як основного захисника прав і свобод. З урахуванням цього вбачається, що в майбутньому зі зміцненням демократичних засад діяльності органів публічної влади в Україні, з метою зменшення навантаження на судову систему і прискорення вирішення адміністративних спорів можна буде повернутися до концепції обов’язковості використання способів адміністративного оскарження при зверненні до суду з адміністративним позовом.
Підсумовуючи наведені міркування, відмітимо, що врахування викладених аспектів європейського правового досвіду у сфері оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень є необхідною умовою розвитку цього інституту в адмінстративному праві України.
Список літератури: 1. Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині: зб. матеріалів / пер. з нім. -К.: Тандем, 2006. - 180 с. 2. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта: кол. моногр. / под. ред. Т. Я. Хабриевой. - М.: Статут, 2011. - 320 с. 3. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики: настіл. кн. судді / за заг. ред. О. М. Пасенюка. - К.: Істина, 2007. - 608 с. 4. Анохіна Л. С. Особливості адміністративної юстиції в Україні / Л. С. Анохіна // Крим. юрид. вісн. - 2009. - № 1. - С. 40-47. 5. Грибок І. О. Розвиток інституту адміністративного оскарження в умовах адміністративної реформи в Україні / І. О. Грибок // Держава і право: Юрид. і політ. науки. - Вип. 16. - К. : ІДП НАН України, 2002. - С. 153-156. 6. Доклад о верховенстве права (исследование N° 512/2009), утвержденный на 86 пленарном заседании Венецианской комиссии 25-26.03.2011 г. [Электрон. ресурс]: Режим доступа: www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)003rev-rш.pdf. 7. Кисіль Л. Є. Правове регулювання процедури адміністративного оскарження / Л. Є. Кисіль // Часопис Київ. ун-ту права. - 2008. - № 3. - С. 144-150. 8. Кодекс адміністративного судочинства України від 6.07.2005 р., № 2747-УІ // Офіц. вісн. України. - 2005. - № 32 (26.08.2005 р.) . - Ст. 1918 (з наст. змінами). 9. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Офіційний вісник України. - 2006. - № 32 (23.08.2006 р.). - Ст. 2371. 10. Масленников М. Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации: моногр. / М. Я. Масленников. - М.: Изд-во СГУ, 2009. - 275 с. 11. Методичні рекомендації щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод: затверджені Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини від 15.08.2006 р. // Ліга: Закон: комп’ют.-прав. сист. / Всеукр. мережа розповсюдження прав. інф. - [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оновлення. 12. Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты: кол. моногр. / Н. И. Матузов, А. В. Малько, К. А. Скусь и др. - Саратов: Изд-во ГОУ «Сарат. акад. права», 2010. - 704 с. 13. Про альтернативні методи врегулювання спорів між адміністративними органами і приватними особами [Електрон. ресурс]: Рекомендація Яес (2001) 9 Комітету Міністрів держав - членів Ради Європи від 5.09.2001 р. // Ліга: Закон: комп’ют.-прав. система / Всеукр. мережа розповсюдження прав. інф. - [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оновлення. 14. Про заходи з попередження і скорочення надмірного навантаження судів: [Електрон. ресурс]: Рекомендація № Я (86) 12 Комітету Міністрів держав - членів Ради Європи від 16.09.1986 р. // Ліга: Закон: комп’ют.-прав. система / Всеукр. мережа розповсюдження прав. інф. - [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оновлення. 15. Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України від 1.06.2000 р., № 1775-ІІІ // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 27 (21.07.2000 р.). - Ст. 1109 (з наст. змінами). 16. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вільхо Ескелінен та ін. проти Фінляндії» від 19.04.2007 р. // Ліга: Закон: комп’ют.-прав. сист. / Всеукр. мережа розповсюдження прав. інф. - [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оновлення. 17. Сало Л. Медіація як спосіб альтернативного вирішення окремих публічно-правових спорів / Л. Сало // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матер. ХУІ регіон. наук.-практ. конф., 8-9 лютого 2010 р. - Л.: Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту, 2010. - С. 140142. 18. Силайчев М. В. Административный акт по законодательству Германии: комментарий к Закону «Об административных процедурах» / М. В. Силайчев // Административное и хозяйственное право. - 2006. - № 1. - С. 204-230. 19. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы: моногр. / Ю. Н. Старилов. - М.: Изд-во Норма, 2001. - 304 с. 20. Тимощук В. П. Інститут адміністративного оскарження: проблеми та перспективи розвитку / В. П. Тимощук // Часопис Київ. ун-ту права. - 2008. - № 4. - С. 105-110. 21. Шмідт-Ассман Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права: моногр. / Е. Шмідт-Ассман; пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов; відп. ред. О. Сироїд. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Вид-во «К.І.С.», 2009. - 523 с.
О ЕВРОПЕЙСКОМ ПРАВОВОМ ОПЫТЕ В РАЗВИТИИ ИНСТИТУТА ОБЖАЛОВАНИЯ В
АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Лученко Д. В.
Статья посвящена рассмотрению основных тенденций развития в европейском праве и праве европейских стран института обжалования решений, действий и бездействия субъектов властных
полномочий. Анализируются стандарты правового регулирования судебного и административного обжалования.
Ключевые слова: европейские стандарты правового регулирования, обжалование в административном праве, административно-правовой спор, административная юстиция.
ABOUT EUROPEAN LEGAL EXPERIENCE IN DEVELOPING OF APPEAL IN ADMINISTRATIVE
LAW
Luchenko D. V.
The article is devoted to researching of main trends of developing of appeal of administrative acts in European law and law of European states. Standards of judicial and extrajudicial appeal are analyzed.
Key words: European standards of legal regulation, administrative appeal, legal conflict, administrative
justice
Надійшла до редакції 18.07.2012 р.
