CC BY
178
А. С. ГОРШКОВ
О ЕДИНОМ ПОДХОДЕ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЧИСЛЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: МЕТОДИКА РАСЧЕТА
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
государственные служащие, исполнительные органы власти, методика расчета
В настоящей статье предлагается единый подход к определению численности государственных служащих исполнительных органов власти. Рассматриваемый подход используется для построения методик расчета численности аппарата, учитывающих неизбежные флуктуации как трудозатрат на выполнение государственных функций, так и объема годового фонда рабочего времени государственных служащих. Приведенные методики расчета численности носят общий характер и могут быть применены ко всем исполнительным органам государственной власти вне зависимости от профиля управленческой деятельности. В этом проявляются новизна и универсальный характер подхода и методик.
KEY WORDS:
civil servants, executive power organs, methodology for calculation
In the present article a unified approach is presented for definition of required number of civil servants employed in the executive power organs. Suggested approach is used for developing the methodology that can be applied for calculation of the number of employees, taking into account inevitable fluctuations of both, the working hours spent for state function implementation, and of the volume of annual fund of civil servant labour time. Suggested methodology for calculations of number of employees is of generalized character, and can be applied to all executive power organs regardless of their administrative profile. The item defines novelty and generality of the approach and of the methodology.
Цели повышения эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизации численности и затрат на государственных служащих были провозглашены в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Среди основных направлений административной реформы, опре-
деленных «Концепцией административной реформы в 2006-2010 годах», также названы: повышение эффективности
дея тельности органов исполнительной власти, разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти. При этом указано на необходимость постоянно контролировать оптимальный состав функций и услуг органов исполнительной власти.
Государственная и муниципальная служба
Государственная и муниципальная служба
В настоящее время штатная численность исполнительных органов государственной власти, как правило, обосновывается применением отраслевых методик, используемых в советское время. При этом учитываются количественные показатели, характеризующие отрасль, государственное управление которой осуществляет исполнительной орган власти. Для органов социальной защиты, например: применяется такой критерий как численность социально незащищенных групп населения, количество подведомственных учреждений и организаций и ряд других. Для органов управления образованием — численность обучающихся, количество подведомственных образовательных учреждений и т. д. Далее при расчете численности используются такие нормативы, как:
— число подведомственных учреждений и организаций, приходящихся на одного государственного служащего;
среднее время (трудозатраты), отводимое на обслуживание одного жителя управляемой территории;
— количество рабочего времени, которым располагает работник для исполнения своих трудовых функций в течение определенного периода (как правило, в течение календарного года) и др.
Таким образом, следует констатировать отсутствие не только единой методики расчета, но и выработанного подхода к определению численности государственных служащих исполнительных органов власти.
В настоящей статье приводится методика, предусматривающая единый подход к определению численности государственных служащих исполни-
тельных органов власти. Предлагаемый подход используется для построения конкретной методики расчета численности аппарата, учитывающей неизбежные флуктуации как трудозатрат на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг, так и объема годового фонда рабочего времени государственных служащих. Предлагаемая методика расчета численности аппарата носит общий характер и может быть применена ко всем исполнительным органам государственной власти вне зависимости от профиля управленческой деятельности (отраслевой принадлежности). В этом проявляются новизна и универсальный характер подхода и методики.
Уточним, прежде всего, ряд используемых терминов. Каковой бы ни была отраслевая принадлежность исполнительных органов государственной власти, цель и содержание их деятельности заключается в выполнении государственных функций и оказании государственных услуг физическим и юридическим лицам. Под государственной функцией мы будем понимать регулярно осуществляемую органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий. А под государственной услугой — регулярно осуществляемую органом исполнительной власти деятельность по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении прав, установлении юридических фактов, получении в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также о предоставлении документированной информации (вы-
дача документа). Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг».
Термин «государственные услуги» относительно нов и совсем недавно стал входить в нашу жизнь и российское законодательство, которое пока не содержит определения «государственные услуги». Тем не менее, понятие «государственные услуги» применялось и раньше: в любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение удовлетворения которых берет на себя государство.
Следует особо подчеркнуть, что государственные услуги соответствуют полномочиям органов исполнительной власти, не относящимся к властно-распорядительным, в силу чего потенциально возможна передача права оказания государственных услуг сторонним (аутсорсинговым) организациям. Такая потенциальная возможность аутсорсинга, т. е. выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе, может быть положена в основу операционного определения государственной услуги.
Положив в качестве цели функционирования исполнительного органа власти осуществление государственных функций и оказание государственных услуг, сформулируем подход к определению его штатной численности.
Норматив штатной численности определяется как минимальное число государственных служащих исполнительного органа власти, обеспечивающее надежное и качественное исполнение государственных функций и оказание государственных услуг, входящих в полномочия данного государственного органа.
При таком подходе норматив штатной численности исполнительного органа власти определяется для государственных служащих, непосредственно занятых исполнением государственных функций и оказанием государственных услуг. Остальные работники могут рассматриваться как вспомогательный персонал, способствующий деятельности государственных служащих, создающий определенные условия для исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Численность же таких вспомогательных работников достаточно точно и подробно определяется существующими нормативами [см.: 1-7; 9].
В основу разрабатываемой методики заложим такие базовые категории, как необходимость достижения баланса суммарных трудозатрат исполнительного органа государственной власти по выполнению в течение года всех государственных функций и оказанию всех государственных услуг, относящихся к полномочиям этого органа, с одной стороны, и, с другой стороны, суммарный объем годового фонда рабочего времени всех государственных служащих, находящихся в штате органа.
Для идентификации этой общей балансовой модели исследователь должен выявить следующие компоненты: первое — определить список государственных функций и государственных услуг,
А. С. Горшков. Об едином подходе к определению численности государственных служащих ...
Государственная и муниципальная служба
входящих в полномочия исполнительного органа государственной власти; второе — сделать оценку трудозатрат (в человеко-часах) осуществления государственных функций и оказания государственных услуг; третье — вычислить показатель среднего фонда рабочего времени одного государственного служащего исполнительного органа власти, непосредственно участвующего в осуществлении государственных функций и/или оказании государственных услуг.
Опишем подробнее исходные данные, необходимые для построения из-
ложенной балансовой модели определения нормативной численности структурного подразделения, состоящего из работников одинаковой квалификации, способных совершать все действия, необходимые для выполнения заданных государственных функций (оказания государственных услуг).
1. Формируется перечень государственных функций ¥(1) ... ¥(т), выполняемых исполнительным органом государственной власти в соответствии с предоставленными полномочиями.
Таблица 1
№ Наименование государственной функции, выполняемой исполнительным органом власти
1 р(1)...
т-
т ¥(т)...
2. Составляется перечень действий ходимо для выполнения каждой из
осуществление которых необ- государственных функций 7(1).
Таблица 2
№ Действия /(Ї;І), необходимые для выполнения государственной функции Г(і)
1 /(ї;1)...
І і(і;і)~
и Ді;и)...
Следует отметить, что формирование этого перечня соответствует разработке административного регламента, который может быть утвержден как не-
обходимое требование к деятельности государственных служащих по выполнению каждой из государственных функций.
3. Определяются трудоемкость t f(i;j) и повторяемость действий г/(І;І), осуществление которых необходи-
мо для выполнения каждой из государственных функций 7(і).
Таблица 3
№ Действия /(і;і), необходимые для выполнения государственной функции т Трудоемкость, £і(і;І) (чел.-час.) Повторяемость г/(і;і) за календарный год
1 /0;і) £ /(ї;1) г/(ї;1)
І і(і;і) £/(і;і) г/(і;і)
и /(і;и) г/(ї;и) г/(і;и)
Трудоемкость действий устанавливается экспертами на основания изучения, наблюдения и хронометрирования работы государственных служащих. При этом следует выбрать «передовой» по эффективности деятельности исполнительный орган государственной власти, где штат укомплектован квалифицированными специалистами и широко используются информационные технологии управления. Повторяемость действий прямо связана с характеристиками, масштабами отрасли, управление которой осуществляет исполнительный
орган власти, и устанавливается на основания учета опыта работы исполнительного органа в предыдущем периоде, например, в предшествующем году. Достаточно располагать сведениями о том, сколько раз в течение предшествовавшего года органом исполнялась та или иная функция и соответствующие действия по их реализации.
4. Формируется перечень государственных услуг Б(1) ... Б(п), оказываемых исполнительным органом государ ственной власти.
Таблица4
№ Наименование государственной услуги, оказываемой исполнительным органом власти
1 Б(1)...
Б®...
п Б(п)...
5. По аналогии с п. 2 определяется перечень действий 5(у), осуществление которых необходимо для оказания каждой из государственных
услуг Б(1), что соответствует разработке административного регламента по оказанию государственных услуг.
А. С. Горшков. Об едином подходе к определению численности государственных служащих ...
Государственная и муниципальная служба
Таблица 5
№ Действия (7), необходимые для оказания государственной услуги Б(1)
1 з(1;1)...
] з(г;])...
V з(1р)...
6. Рассчитываются трудоемкость £ з(1;]) и повторяемость действий г з(1;)), необходимых для оказания каждой из государственных услуг Б(1). Техно-
логии определения трудоемкости и повторяемости действий по оказанию государственных услуг соответствуют предложенным в п. 3.
Таблица 6
№ Действия (7), необходимые для оказания гос. услуги Б(1) Трудоемкость £ з(ц) (чел.-час.) Повторяемость г з(ц) за календ. год
1 (>1) £ з(1;1) г з(1;1)
] $(г;7) £ ^(г;)) г з(1;])
V з(1&) £ з(1р) г з(1р)
Определяются индивидуальные фонды рабочего времени государственных служащих исполнительного органа власти, которым они располагают для выполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В этом случае, вследствие специфики государственной службы как особого вида трудовой деятельности, не применимы оценки, используемые в отраслевых методиках, когда из общего годового фонда рабочего времени исключают отпускной период и невыходы на работу в связи с болезнью. Такой подход к определению фонда рабочего времени не учитывает периодическое и обязательное прохождение государствен-
ными служащими обучения по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации, необходимость регулярного участия в совещаниях и заседаниях органов власти разного уровня, посещения подведомственных организаций, ведения приема посетителей и др. Очевидно, что наибольшим объемом времени на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг располагают государственные служащие, занимающие должности специалистов, тогда как руководители могут этим направлениям своей деятельности уделять меньшее количество времени. Индивидуальные фонды рабочего времени госу-
дарственных служащих исполнительного органа власти, которым они располагают на выполнение государственных функций и оказание
государственных услуг, определяются путем изучения планов и графиков работы и через опросы.
Таблица 7
№ Долж- ность Фонд времени на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг (час.)
1 УРБ(1)
1 УРБ()
к УРБ(к)
8. Произвести расчет трудозатрат выполнения государственных функций за календарный год следует, заполнив таблицу, в которой трудо-
затраты на осуществление действий равны произведению трудоемкости на их повторяемость £/(1д) * г/(1д).
Таблица 8
Наименование государственной функции Р(1), услуги Б(1) Действия /(1;}) Трудоемкость £/(} (чел.-час.) Повторяемость г/(Ю Трудозатраты осуществления действий за год £ /(} * г/(1;}) (чел.-час.)
Р(1)... /(1;1) £/(1;1) г/(1;1) £ /(1;1) * г/(1;1)
/(1;и) £/(1;и) г /(1;и) £ /(1;и) * г/(1;и)
Трудозатраты выполнения государственной функции ТР(1), чел.-час. ТР(1) = £/(1;1) * г/(1;1) + ... + £/(1;и) * г/(1;п)
Р(т)... /(т;1) £ /(т;1) г/(т;1) £ /(т;1) * г/(т;1)
/(т; V) £ /(т; V) г /(т; V) £ /(т;у) * г/(т;у)
Трудозатраты выполнения государственной функции ТР(т), чел.-час. ТР(т) = £/(т;1) * г/(т;1) + ... + £/(тр) * г/(тр)
Из данных, приведенных в табл. 8 функции Р(1) за календарный год, рав-
следует, что ТР(1), трудозатраты (чел.- ны сумме трудозатрат на осуществле-
час.) выполнения государственной ние соответствующих действий в тече-
ние года.
А. С. Горшков. Об едином подходе к определению численности государственных служащих ...
Государственная и муниципальная служба
Теперь несложно определить ТР -общие трудозатраты (чел.-час.) выполнения за календарный год всех государственных функций:
ТР = ТР(1) + ... + ТР(т).
9. Произвести расчет трудозатрат оказания государственных услуг за календарный год следует, действуя по аналогии с расчетом трудозатрат выполнения государственных функций (табл. 8). При этом ТБ(1) - трудозатраты (чел.-час.) оказания государственной услуги Б(1) за календарный год равны сумме трудозатрат на осуществление соответствующих действий в течение года. ТБ — общие трудозатраты (чел.-
час.) оказания за календарный год всех государственных услуг равны:
ТБ = ТБ (1) + ... + ТБ(п).
10. Далее определяются общие трудозатраты ТРБ (чел.-час.) выполнения за календарный год всех государственных функций и оказания всех государственных услуг:
ТРБ = ТР + ТБ.
11. Общий фонд рабочего времени УРБ (час.), затрачиваемого в течение календарного года на выполнение всех государственных функций и оказание всех государственных услуг, определяется как сумма индивидуальных фондов рабочего времени государственных служащих исполнительного органа власти:
УРБ = УРБ (1) + ... + УРБ (к).
12. Средний фонд рабочего времени АУРБ (час.), затрачиваемого в течение календарного года одним государственным служащим на выпол-
нение государственных функций и оказание государственных услуг равен:
АУРБ = УРБ: к.
13. Вычисляется среднеквадратическое отклонение (стандартное отклонение) индивидуальных фондов рабочего времени АЦУРБ (час.), затрачиваемого государственными служащими на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг:
АЦУРБ = {( [УРБ(1) - АУРБ]2 + ... + + [УРБ(к) - АУРБ]2 ): к}1/2.
14. МРБд — оценка нормативной штатной численности государственных служащих есть отношение общих трудозатрат ТРБ (чел.-час.) выполнения за календарный год всех государственных функций и оказания всех государственных услуг к среднему фонду рабочего времени АУРБ (час.), затрачиваемого в течение календарного года одним государственным служащим на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг:
ЫРБд = ТРБ: АУРБ.
15. ЫРБ+ — «пессимистическая» оценка нормативной штатной численности исполнительного органа государственной власти получается, исходя из предположения, что государственные служащие обладали наименьшим рабочим временем на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг:
ШБ+ = ТРБ: (АУРБ - АЦУРБ).
16. ШБ_ — «оптимистическая» оценка нормативной штатной численности исполнительного органа государственной власти получается, исходя из предположения, что государственные служащие обладали наибольшим рабочим временем на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг:
ШБ_ = ТРБ: (АУРБ + АЦУРБ).
Вычисленные три оценки нормативной штатной численности исполнительного органа государственной власти, обеспечивающей выполнение всех государственных функций, удовлетворяют неравенству ЫРБ_ < МРБд < ЫРБ+ что создает возможность установления
штатной численности в пределах некоторого интервала.
Расчеты, соответствующие предложенной методике, могут быть реализованы через автоматизированную программу. Вводимая в компьютер информация соответствует данным табл. 7 и 8.
Для получения содержательных выводов и рекомендаций по установлению нормативов штатной численности государственных служащих конкретного исполнительного органа власти на будущее необходимо сопоставить полученные оценки ЫРБ_, МРБд ЫРБ+ с реально сложившейся на настоящий момент численностью ЫРБ государственных служащих, выполняющих работу по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг.
1. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. 3-е изд. М.: Минтруда и социального развития РФ, 2001.
2. Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работы по бухгалтерскому учету и финансовой деятельности в бюджетных организациях. М.: ЦБНТ, 1995.
3. Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работы по документационному обеспечению управления. М.: ЦБНТ, 1995.
4. Межотраслевые укрупненные нормы времени на работы с научно-технической документацией в архивах учреждений, организаций и предприятий. М.: ВНИИДАД, ЦБНТ, 1993.
5. Нормативы времени на работы, выполняемые экономистами по финансовой работе. М.: Экономика, 1990.
6. Нормативы численности работников юридической службы. М.: ЦБНТ, 1990.
7. Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур феде-
ральных органов исполнительной власти. М.: ЦБНТ, 2002.
8. Управление персоналом организации / под ред. А. Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 2003.
9. Чижов Б. А. Учет рабочего времени и его оплаты. М.: Налоговый вестник, 2000.
А. С. Горшков. Об едином подходе к определению численности государственных служащих ...
