CC BY
21
УДК 351.711 ЛАЛИ ВЛАДИСЛАВОВНА ЧЕБУХАНОВА,
аспирант экономического факультета (Российский университет дружбы народов), e-mail: l.chebukhanova@mail.ru
О ДВОЙСТВЕННОЙ ПРИРОДЕ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реферат: статья посвящена вопросу повышения эффективности деятельности Российской Федерации на примере исполнения государственной программы «Управление федеральным имуществом» и существующей коррупционной составляющей в ее исполнении. Рассмотрены предпосылки создания данной программы, ее основные цели, задачи, показатели реализации.
На основе статистических данных Минэкономразвития России, Росимущества о количестве объектов государственной собственности, приватизации и полученных в бюджет денежных средств от отчуждения этих объектов с 2010 по 2014 год проведен анализ эффективности исполнения государственной программы.
Приведены примеры из деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации в обнаружении нарушения законодательства государственными должностными лицами при продаже государственных земельных участков. Указанные незаконные продажи можно рассматривать как один из инструментов достижения целей государственной программы, так как деньги от продажи поступали в соответствующие бюджеты, а сами продажи учитывались в статистике по разгосударствлению экономики и снятия барьеров для предпринимательства. Рассмотрены альтернативные издержки, сделаны соответствующие выводы и даны рекомендации.
Ключевые слова: государственная программа, имущество, коррупция, земельные участки, эффективность.
Переход на новую, эффективную систему государственного управления в Российской Федерации обусловлен существующими проблемами с дефицитом бюджетных ресурсов для нормального функционирования государства и выполнения взятых на него обязательств. Реформы коснулись не только социальной сферы, экономики, национальной безопасности и предпринимательского сектора, но и в первую очередь самого государственного управления. Для повышения эффективности управления государственным имуществом и государственными финансами были приняты государственные программы «Управление федеральным имуществом», «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», «Внешнеполитическая деятельность», «Юстиция». В статье рассматриваются актуальные вопросы управления государственным имуществом и промежуточные результаты реализации соответствующей государственной программы [5], которая регламентирует цели, задачи, мероприятия, объем средств, который потребуется в ближайшие годы на совершенствование системы управления государственной собственностью и приватизацией.
Необходимость реформирования и перестройки модели управления государственным имуществом была продиктована наличием ряда проблем.
© Чебуханова Л. В., 2016
1. Отсутствует целевое назначение того или иного объекта федерального имущества.
2. Приватизация не ориентирована на привлечение инвестиций в развитие отчуждаемых из государственной собственности активов.
3. Осуществляется неэффективное управление государственными активами.
4. Существуют системные проблемы управления персоналом и процессами.
Для решения указанных проблем программой предполагается нормативное закрепление целей функционирования объектов госсобственности, ликвидация ФГУПов, увеличение доли акций компаний с госучастием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, обеспечение публичности всех сохраняемых в федеральной собственности компаний с госучастием, увеличение в два раза объема вовлеченных в оборот земельных участков, изменение организационной структуры, механизмов управления, контроля и мотивации. Соответственно к указанным целям были закреплены количественные целевые индикаторы.
В таблице 1 приведены статистические данные по количеству объектов приватизированного имущества и полученных средств от этих сделок денежных средств.
Таблица 1
Показатели управления федеральным имуществом Российской Федерации за 2010-2014 гг.
Темп Темп
Показатели 2010 2011 2012 2013 2014 прироста 20102012, % прироста 20142015, %
Количество объектов федерального
имущества, учтенных в реестре федерального имущества 6467 426 761 393 938 6499 -8
ФГУП 3517 1927 1557 -45 -19
АО 2950 2587 2008 -12 -22
ФГУ 21 127 17 288 -18
Объекты казны 86 630 87 694 1
Земельные участки 314 490 285 391 -9
Число приватизированных государст-
венных и муниципальных унитарных предприятий, объектов (всего) 217 276 228 136 107 5 -53
Получено средств от покупателей государственного и муниципального 82 938 200 666 147 089 126 752 105 690 77 -28
имущества (всего)
в том числе от отчуждения земельных участков 15 553 16 474 20 783 17 564 22 476 34 8
Прочие поступления средств 1262 1445 4055 2937 2955 221 -27
Так, за 2013-2014 гг. количество учтенных объектов государственного имущества сократилось на 8 %, число приватизированных объектов - на 53, а объем средств, полученных от их продажи, сократился на 28 %. Сокращение этих показателей вполне предсказуемо, ведь на уменьшающееся количество объектов государственного имущества должно приходиться уменьшающееся количество и остальных связанных показателей. Более того, заметные темпы прироста индикаторов, указанных в
Сравнивая соотношение числа приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов и их учтенного количества за 2010-2012 гг. (11,8 %) и 2012-2014 гг. (6,9 %), можно отметить, что темп приватизации сократился и нет положительных тенденций исполнения государствен-
таблице за 2010-2012 гг., до введения в действие государственной программы можно объяснить пополнением самого реестра государственного имущества более чем в 65 раз и тем, что концепция данной программы начала реализовываться в 2012 г.
Если сравнивать исполнение ряда показателей с государственной программой (табл. 2), то можно заметить, что неисполнение одних показателей компенсируется исполнением других.
Таблица 2
ной программы. И наоборот, соотношение полученных денежных средств от отчуждения земельных участков и их учтенного количества показывает положительную динамику: 2012 г. - 6,6 %; 2014 г. - 7,9 %*.
*
Рассчитано на основе таблицы 1.
Исполнение показателей государственной программы
Наименование показателя (индикатора) 2014 г.
Утверждено программой Фактический
Процент ежегодного сокращения количества акционерных обществ с государственным участием по отношению к предыдущему году 10,5 11
Процент сокращения количества объектов имущества казны Российской Федерации (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны Российской Федерации в 2012 г. (кроме объектов, составляющих исключительную собственность Российской Федерации) 3 1
Рассмотрим более подробно осуществление государством полномочий собственника в отношении земельных участков.
За 2014 г. Росимуществом (его территориальными органами по поручению Росимущества и самостоятельно в рамках имеющихся полномочий) заключено 665 договоров купли-продажи земельных участков, 2 293 договора аренды земельных участков, а доходы, получаемые в виде арендной платы, и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности, составили 7 423,4 млн руб. [3].
Нетрудно заметить, что даже за один год реализации бюджет пополнился на значительную сумму.
Еще в 2012 г., когда закладывались основы данной государственной программы, Президент России на заседании Президиума Государственного Совета РФ заявил: «Произвол и коррумпированность чиновников гасит, тормозит полноценное развитие земельных отношений, и, как следствие, замедляется продвижение страны в целом». При этом он подчеркнул, что необходимо устранять барьеры, которые мешают гражданам свободно и без волокиты получить землю и пользоваться ею [7].
По мнению В. В. Путина, должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка. Однако, как показывает практика, не все чиновники услышали данную часть заявления.
Так, в Приволжском федеральном округе только за 9 месяцев 2015 г. органы прокуратуры выявили свыше 12 тыс. нарушений законов в сфере землепользования. В целях их устранения внесено около 2,5 тыс. представлений, в суды направлено 1,4 тыс. заявлений. По инициативе прокуроров к административной и дисциплинарной ответственности привлечены более 2 тыс. лиц.
Проблема заключается в том, что основная масса выявляемых прокурорами округа нарушений приходится на органы местного самоуправления, а не на граждан. Повсеместно выявляются факты бездеятельности чиновников муниципалитетов по принятию предусмотренных законодательством нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, а также случаи незаконного предоставления или отказа в предоставлении в собственность или аренду земельных участков, а также сведений о них [2].
Приведем несколько примеров по незаконному распоряжению и отчуждению земельных участков, находящихся в государственной собственности.
Органами прокуратуры Челябинской области было выявлено, что в январе 2015 г. орган местного самоуправления «Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа» за-
ключил с ООО «Златметаллкомплект плюс» договор купли-продажи земельного участка площадью более 6,2 тыс. м2 для благоустройства территории. По его условиям фирма приобрела участок за 5 копеек. Как показала прокурорская проверка, фактически земельный участок использовался не для благоустройства территории, а для эксплуатации торгового комплекса. В то же время указанный земельный участок был отнесен к территориям общего пользования, которые продаже и приватизации не подлежат в соответствии с п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ. При таком использовании участка его кадастровая стоимость по среднему уровню кадастровой стоимости земель составляет около 29 млн рублей. В этом случае цена продажи, определенная от средней кадастровой стоимости, составила бы не менее 1,3 млн руб. [4].
Прокуратура Республики Коми инициировала уголовное преследование бывшего главы г. Сыктывкара, подозреваемого в махинациях с земельными участками для строительства многоквартирных домов. Было установлено, что в 2010 г. муниципалитет передал в собственность ООО «Стройком» земельный участок площадью 993 м2 для обслуживания административного здания по ул. Куратова, 76. Спустя два года при отсутствии оснований для выделения предприятию дополнительных земель для обслуживания указанного офиса администрация г. Сыктывкара в лице его главы предоставила ООО «Стройком» в собственность смежный участок площадью 1660 м2 за 770 тыс. руб. Учитывая, что в дальнейшем на этом месте был возведен многоквартирный жилой дом, предоставление участка должно было осуществляться на основании торгов, исходя из его кадастровой стоимости, превышающей 5 млн рублей. Похожая схема выявлена при предоставлении в 2013-2014 гг. двум другим коммерческим фирмам трех дополнительных земельных участков общей площадью 2801 м2 якобы для обслуживания здания мини-рынка «Торжок». Их кадастровая стоимость превысила 8,3 млн руб., однако в результате продажи земли в казну поступило лишь 1,1 млн руб. В дальнейшем фирма продала один из участков за 28 млн руб. На объединенной площадке данная компания в настоящее время завершает возведение многоквартирного жилого дома [1].
Подлежит сомнению, что органы местного самоуправления незаконно и практически бесплатно или за гораздо меньшую стоимость продали данный земельный участок с целью повышения конкурентоспособности подчиненной им территории, следуя указам Президента РФ или в целях выполнения государственной программы. Хотя возможность того, что в первом примере функционирование данного торгового комплекса принесло бы гораздо большую прибыль, чем поддержание
территории общего пользования, а во втором - от налогов на прибыль от функционирования продавца квартир, налицо.
В 2015 г. Севастопольская межрайонная природоохранная прокуратура выявила, что в 2010 г. земельные участки в районе Сапун-горы были переданы в частную собственность гражданам - членам ОК «ЖСК «Слобода» на основании решения Севастопольского городского совета, принятого в нарушение действующего законодательства, без согласия органа лесного хозяйства и без изъятия этих земель из состава земель лесного фонда.
Было установлено, что в отношении 12 земельных участков общей площадью 1,2 га стоимостью более 16,7 млн руб. осуществлен кадастровый учет и зарегистрированы права собственности в соответствии с федеральным законодательством, чем нарушены экономические права города федерального значения Севастополя в сфере рационального использования земель [6].
В данной ситуации использование этих земель самим Севастополем, например, в туристических целях могло бы принести больший положительный результат для развития субъекта РФ, чем передача этих земельных участков в собственность граждан.
Однако в любом случае в результате неправомерных действий местным бюджетам причинен многомиллионный ущерб. Принимая решение о передаче земель в собственность коммерсантам, должностные лица заведомо знали, что нарушают действующие нормы, а также были проинформированы о дальнейших планах застройщиков.
В таких незаконных схемах, по нашему мнению, решающую роль играет собственное обогащение должностных лиц. Повышению уровня коррупции в процессе землеотвода способствуют несомненная коммерческая ценность предмета отношений, громоздкая схема оформления участков, особенности местного земельного рынка [8]. В основном в таких ситуациях уголовные дела в отношении должностных лиц возбуждаются по ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), ст. 160 УК РФ (присвоение или растрата),
ст. 292 (служебный подлог), по ст. 159 УК РФ (мошенничество) [9].
Исходя из большого количества выявленных правоохранительными органами случаев нарушения законодательства, возбужденных административных разбирательств и уголовных дел, нет ни одной предпосылки, которая послужила бы поводом надеяться на обратный процесс, то есть оздоровление ситуации в органах землеустройства. Все инициативы государства на повышение эффективности его деятельности поддерживаются, но результат мог быть лучше, если бы приведенные примеры встречались реже.
В любом случае все эти незаконные сделки приносят в бюджет денежные средств, хотя и гораздо меньшие, чем это могло бы быть. Общая площадь земельных участков, отчужденных государством, тоже учитывается в статистике по приватизации государственной собственности. Приведенные нами примеры можно рассматривать как способы осуществления заявленных государственной программой, как минимум, двух мероприятий подпрограммы 1. «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации»: «1.69. Обеспечение вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот для жилищного строительства, в том числе жилья, включая жилье экономкласса, строительства инфраструктуры, путем передачи земельных участков в собственность Фонду содействия развития жилищного строительства, либо путем передачи полномочий РФ субъектам РФ» и «1.70. Обеспечение вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот, в том числе для целей, не связанных со строительством, с предварительным повышением их ликвидности и стоимости, в том числе путем привлечения специализированных организаций, формирования участков, оформления необходимых документов».
Несмотря на такую двойственную природу достижения целей, незаконное отчуждение госимущества стоит искоренить. Факторами успеха для реализации программы станут борьба с коррупцией на всех уровнях и внедрение механизмов внутреннего контроля в основные процессы.
Список литературы
1. В Коми прокуратура инициировала уголовное преследование бывшего главы г. Сыктывкара, подозреваемого в махинациях с земельными участками для строительства многоквартирных домов. URL : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-955867.
2. Органы прокуратуры Приволжского федерального округа пресекли многочисленные нарушения в сфере земельных правоотношений. URL : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-930219.
3. Отчет о деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом за 2014 год. URL : http://www.rosim.ru/about/reports/performance/260712.
4. По иску прокурора Челябинской области суд обязал вернуть в муниципальную собственность земельный участок, приобретенный за 5 копеек. URL : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-975345.
5. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» : постановление Правительства Рос. Федерации от 15 апреля 2014 г. № 327 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18. Ч. 3. Ст. 2172.
6. Прокуратура Севастополя добивается возврата городу 1,2 га земли в районе Сапун-горы стоимостью более 16,7 млн. URL : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-973286.
7. Путин: коррупция тормозит развитие земельных отношений. URL : http://newsland.com/news /detail/id/1052504.
8. Территория взятки. Коррупция в земельных отношениях. URL : http://news.sarbc.ru/main/2007/ 07/31/71737.html.
9. Обзоры Генеральной прокуратуры РФ. URL : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-955867/; http:// genproc.gov.ru/structure/subjects/office-1080.
LALI VLADISLAVOVNA CHEBUHANOVA,
graduate student, economic faculty (Russian university of peoples' friendship), e-mail: l.chebukhanova@mail.ru
ON THE DUAL NATURE OF EXECUTION OF THE STATE PROGRAMMES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: the article is devoted to the question of increase of efficiency of activity of the Russian Federation on the example of execution of the State program «Management of Federal property» and the existing corruption in her performance. The preconditions for the creation of this program, its main goals, objectives, implementation indicators.
On the basis of statistical data Minekonomrazvitija, the Federal property management Agency on the number of state-owned assets, privatization and budget received in cash from the disposition of these facilities from 2010 to 2014 carried out the analysis of efficiency of execution of the state program.
The examples from the activities of the General Prosecutor of the Russian Federation in the detection of violations of the law by public officials in the sale of state land. These illegal sales may be considered as one of the instruments to achieve the objectives of the state program, since the money from the sale was received in the respective budgets, and the sales recorded on deregulation of economy and removal of barriers for entrepreneur-ship. Considered alternative costs, made appropriate findings and recommendations.
Key words: state program, property, corruption, land, efficiency.
References
1. V Komi prokuratura iniciirovala ugolovnoe presledovanie byvshego glavy g. Syktyvkara, podozre-vaemogo v mahinacijah s zemel'nymi uchastkami dlja stroitel'stva mnogokvartirnyh domov [In the Komi Prosecutor's office initiated criminal prosecution of the former head of Syktyvkar suspected of machinations with land plots for construction of apartment houses]. Available at : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/ news-955867.
2. Organy prokuratury Privolzhskogo federal'nogo okruga presekli mnogochislennye narushenija v sfere zemel'nyh pravootnoshenij [The prosecution bodies of the Volga Federal district stopped the numerous violations in the sphere of land relations]. Available at: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-930219.
3. Otchet o dejatel'nosti Federal'nogo agentstva po upravleniju gosudarstvennym imushhestvom za 2014 god [A report on the activities of the Federal Agency for state property management for 2014]. Available at : http://www.rosim.ru/about/reports/performance/260712.
4. Po isku prokurora Cheljabinskoj oblasti sud objazal vernut' v municipal'nuju sobstvennost' zemel'nyj uchastok, priobretennyj za 5 kopeek [On the claim of the Prosecutor of the Chelyabinsk region, the court ordered the return to municipal ownership of land, purchased for 5 cents]. Available at : http://genproc.gov.ru/smi/ news/genproc/news-975345.
5. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 15 aprelja 2014 g. № 327 «Ob utverzhdenii gosu-darstvennoj programmy Rossijskoj Federacii "Upravlenie federal'nym imushhestvom"» [The Decree of the
© Chebuhanova L. V., 2016
Government of the Russian Federation from April 15th, 2014 № 327 «On approval of the state program of the Russian Federation "Federal property Management"»]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii - Collection of laws of the Russian Federation, 2014, no. 18, part III, art. 2172.
6. Prokuratura Sevastopolja dobivaetsja vozvrata gorodu 1,2 ga zemli v rajone Sapun-gory stoimost'ju bolee 16,7 mln [The Prosecutor's office of Sevastopol has returned to the city with 1.2 hectares of land in the neighborhood of Sapun mountain worth more than 16.7 million]. Available at : http://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-973286.
7. Putin: korrupcija tormozit razvitie zemel'nyh otnoshenij [Putin: corruption hinders the development of land relations]. Available at : http://newsland.com/news/detail/id/1052504.
8. Territorija vzjatki. Korrupcija v zemel'nyh otnoshenijah [The territory of a bribe. Corruption in land relations]. Available at : http://news.sarbc.ru/main/2007/07/31/71737.html.
9. Obzory Generalnoi prokuratyry RF [Reviews of the Prosecutor General's оffice of the Russian Federation]. Available at : http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-955867/; http://genproc.gov.ru/structure/subjects/office-1080.
