CC BY
195
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
Конституционное право, административное право, муниципальное право
Иными словами, необходима подготовка таких субъектов к работе в новых условиях, что потребует определенного времени. При такой ситуации закон должен, во-первых, быть «усредненного» формата правовой регламентации; во-вторых, содержать инвариантные требования; в-третьих, необходимо иметь достаточную численность подготовленных специалистов.
Список литературы
1. Абрамов, В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. — 1997. - № 1. - С. 120.
2. Андреев, А. М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917). — М., 1983.
3. Королева, Е. Н., Лебедкин, Ю. В., Щендржин, Е. Н. Становление местного самоуправления в традиции российской государственности. — Орел, 1997.
4. Медведев, А. А. Путь к новому правосознанию // Независимая газета. — 2008. — 22 июля.
5. Шугрина, Е. С. Муниципальное право : учебное пособие // Новосибирск, 1995. — С. 188, 207.
6. Щепачев, В. А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. — 2001. — № 2. — С. 9—12.
7. Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984.
8. Полное собрание Законов Российской Империи. — Изд. 2-е. — Т. 39. — № 40457.
9. Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик: сб. док. — Т. VI. — М., 1964. — С. 464—465.
10. Сборник нормативных актов по конституционному праву РФ. — Т. V — Екатеринбург, 1999.
УДК 347.73
Л.Н. Древаль*, С. А. Полякова**
О дефинициях «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность»
В статье речь идет о дефинициях «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Авторы попытались исследовать развитие указанных институтов на основе анализа научной, учебной литературы и нормативно-правовых актов.
Ключевые слова: бюджетное правонарушение, финансовое правонарушение, бюджетная ответственность, Бюджетный кодекс РФ, норма права, статья, кодекс.
L.N. Dreval*, S.A. Polyakova**. About definitions: budgetary offense and budgetary responsibility. In article it is a question of definitions: budgetary offense and budgetary responsibility. Authors tried to investigate development of the specified institutes on the basis of the analysis of scientific, educational literature and normative legal acts.
Keywords: budgetary offense, financial offense, budgetary responsibility, The budgetary code of the Russian Federation, legal provision, section, code.
Порой эффективность правоприменения во многом зависит от закрепления законодателем того или иного термина, определения юридических свойств и отличительных особенностей той или иной правовой категории, поскольку удачно сформулированные понятия помогают избежать споров в практической деятельности, связанных с неоднозначными подходами к толкованию дефиниций. Это особенно касается определений, относящихся к финансовой сфере в целом и бюджетной, в частности.
Несмотря на то, что в Бюджетный кодекс РФ нередко вносятся изменения и дополнения, все-таки некоторые его нормы являются не совсем совершенными. Данное обстоятельство в свете существующих политических, экономических, криминогенных и других проблем функционирования национальной бюджетной системы постоянно указывает на необходимость дальнейшего улучшения правовой защиты интересов государства в этой области.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что существует проблема в правовом регулировании общественных отношений, особенно связанных с применением мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства. Чтобы ее решить, необходимо определиться с такими важными для бюджетного права понятиями, как «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Проблема заключается в том, что ученые трактуют их по-разному,
* Древаль, Людмила Николаевна, доктор юридических наук, доцент. Дальневосточный юридический институт МВД России. Россия, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15. E-mail: dreval.lyudmila@mail.ru.
** Полякова, Светлана Андреевна, адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России. Россия, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15. E-mail: smolnii_27@mail.ru.
* Dreval Lyudmila professor of department, doctor of juridical sciences, senior lecture, Far East Home Ministry Law Institute of Russia. E-mail: dreval.lyudmila@mail.ru.
** Polyakova Svetlana, post-graduated student, Far East Home Ministry Law Institute of Russia. E-mail: smolnii_27@mail.ru.
© Древаль Л.Н., Полякова С.А., 2012
не воспринимают в качестве самостоятельных. В связи с этим у сотрудников практических (контролирующих) органов возникают затруднения по привлечению виновных к ответственности.
Усомниться в существовании названного вида правонарушений можно хотя бы потому, что на законодательном уровне отсутствует дефиниция «бюджетное правонарушение». Исследователи высказывают различные точки зрения. Большинство из них [1, с. 22] выделяют бюджетное правонарушение в качестве разновидности финансового правонарушения. Например, по мнению М.Б. Разгильдиевой, термином «финансово-правовая ответственность» обозначается система различных ее подвидов: налоговая ответственность, бюджетная, финансовая ответственность в сфере банковской деятельности, финансовая ответственность в сфере обязательного социального страхования, которая наступает за совершение соответственно финансового правонарушения [2, с. 173—182]. Она справедливо считает, что критерием, позволяющим объединить перечисленные виды ответственности, является то, что все они существуют в рамках одной самостоятельной отрасли права — финансового права.
В дополнение к идее предыдущего автора Н.А. Поветкина [3, с. 18] добавляет, что бюджетная ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетной ответственности, по ее мнению, является нарушение бюджетного законодательства, т.е. бюджетное правонарушение.
Формулируются и другие умозаключения. Так, Э.С. Карпов [4] уверен в том, что бюджетному правонарушению присущи все признаки самостоятельности, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой бюджетную ответственность. Тем самым он предлагает считать бюджетную ответственность самостоятельным видом юридической ответственности.
Вместе с тем имеется и диаметрально противоположная концепция. Так, представители административно-правовой науки [5, с. 9] формулируют тезис о том, что за нарушение бюджетного законодательства наступает административная ответственность, предусмотренная нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, основанием наступления которой является только административное правонарушение. Они приводят следующий довод: «В Бюджетном кодексе РФ законодателем указан единственный признак правонарушения — противоправность, и данное обстоятельство не позволяет выделять в качестве самостоятельного вида правонарушений — бюджетные правонарушения». На основании этого ученые предлагают на федеральном уровне внести в Кодекс РФ об административных правонарушениях изменения и дополнения, направленные на консолидацию всех составов административных правонарушений в области бюджетных правоотношений, исключив их из Бюджетного кодекса РФ.
На наш взгляд, категорически отрицать существование бюджетного правонарушения нельзя, хотя бы в силу наличия такого самостоятельного кодифицированного нормативного правового акта, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, который предусматривает ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Им (ст. 282) закрепляются такие специфические санкции, как: 1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, 2) блокировка расходов, 3) изъятие бюджетных средств, 4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях и других, которые прочими нормативными актами устанавливаться не могут. Перечень мер ответственности, установленных ст. 282 Бюджетного кодекса РФ, законодатель оставляет открытым, поскольку статья содержит отсылку на иные меры ответственности. К тому же они налагаются, если нарушителями совершаются особенные деяния, и, как правило, органами, осуществляющими государственный финансовый контроль. Так, мера государственного принуждения — вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса может применяться, например, за непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, а также их исполнения (ст. 292), за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295).
Блокировка расходов рассматривается как сокращение лимитов бюджетных обязательств либо как отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств.
Такая санкция, как изъятие бюджетных средств, производится, когда, например, бюджетные средства используются не по целевому назначению (ст. 289), при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета (ст. 303), при предоставлении бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299).
Согласно ст. 284 Бюджетного кодекса РФ, право приостановления операций принадлежит руководителям Федерального казначейства, его территориальных органов по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.
В связи с этим можно поддержать тех ученых, которые уверены, что бюджетная ответственность
— это разновидность финансово-правовой ответственности, основанием для наступления которой является бюджетное правонарушение.
Отсутствие в нормативном правовом акте классического определения «бюджетное правонарушение» совсем не означает, что законодатель не говорит о таковом. Так, ст. 281 Бюджетного кодекса РФ закрепляет: «Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения». В силу этого напрашивается вопрос, тождественны ли понятия «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства»? В ученом мире он является весьма дискуссионным.
Некоторые исследователи ставят знак равенства между бюджетным правонарушением и нарушением бюджетного законодательства и предлагают (напр., О.М. Гейхман [1, с. 24]) внести
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
Конституционное право, административное право, муниципальное право
изменения в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ и изложить ее в следующей редакции: «Бюджетным правонарушением признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность».
Вместе с тем анализ действующего законодательства дает основания полагать, что в Бюджетном кодексе РФ понятием «нарушение бюджетного законодательства» охватываются не все составы виновных деяний, а лишь те, которые предусматривают ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ. Помимо бюджетных норм, ответственность за нарушение правил поведения в этой области устанавливается административным и уголовным законодательством. Следовательно, утверждать, что термины «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» тождественны, нельзя.
Бюджетное правонарушение, как и любое другое правонарушение, характеризуется противоправностью, виновностью, общественной опасностью. Помимо перечисленных признаков, можно выделить и другие особенности: 1) это всегда деяние, совершенное в форме действия или бездействия; 2) вредность; 3) наказуемость; 4) устанавливается государством, обеспечивается его принуждением.
К тому же бюджетному правонарушению присущи и свои отличительные черты. Во-первых, бюджетное правонарушение является разновидностью финансового правонарушения, так как оно совершается в сфере, касающейся бюджетной деятельности государства и муниципальных образований
- составной части публичной финансовой деятельности. Во-вторых, оно может быть установлено только нормами Бюджетного кодекса РФ и за его совершение к виновному лицу применяются особенные меры ответственности, предусмотренные ст. 282 Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, бюджетное правонарушение — это разновидность финансового правонарушения. Им должно признаваться виновно совершенное противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние (действие или бездействие) участника бюджетного правоотношения и иных лиц, за которое установлена юридическая ответственность. Дефиницию бюджетного правонарушения именно в такой редакции следует закрепить в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ, после чего можно будет признать, что бюджетное правонарушение имеет свой состав, под которым понимается вся совокупность предусмотренных бюджетно-правовыми нормами элементов, при наличии которых данное противоправное деяние признается таковым. К ним относятся: субъект правонарушения, объект правонарушения, субъективная сторона правонарушения и объективная сторона правонарушения.
Каждый элемент должно считать обязательным. При отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением.
Подчеркнем еще раз, что совершение правонарушения, в т.ч. и бюджетного, всегда влечет наступление юридической ответственности. В данном случае — бюджетной, которая обладает как общими, так и специфическими признаками.
В связи с этим отчасти можно согласиться с Э.С. Карповым, который отмечает, что анализ признаков бюджетной ответственности, а также закрепленных в законодательстве ее элементов свидетельствует, что бюджетная ответственность, наряду с уголовной или административной, обладает всеми закрепленными в законе признаками и элементами юридической ответственности и потому фактически выступает самостоятельным видом юридической ответственности [4]. Следуя концепции, что бюджетное право является подотраслью финансового права (особенной его части) и не имеет специфического предмета и методов регулирования (они совпадают с предметом и методами финансового права), необходимо признать, что бюджетная ответственность — это все-таки разновидность финансово-правовой ответственности.
На основании изложенных теоретических положений можно сформулировать следующие выводы.
Во-первых, название части IV Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» необходимо изменить на «Бюджетные правонарушения и ответственность за их совершение».
Во-вторых, закрепление в Бюджетном кодексе РФ предложенных дефиниций «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность» будет способствовать единообразному пониманию и толкованию действующих правил поведения, дальнейшему развитию теоретических положений науки бюджетного права и законодательства и позволит избежать многочисленных проблем, связанных с правоприменением.
Список литературы
1. Гейхман, О. М. Бюджетное правонарушение: понятие и особенности квалификации отдельных составов // Финансовое право. — 2004. — № 4.
2. Разгтьдиева, М. В. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М.: Норма, 2008.
3. Поветкина, Н. Л. К вопросу о самостоятельности бюджетной ответственности // Финансовое право. — 2003. — № 4.
4. Карпов, Э. С. К вопросу о самостоятельности бюджетной ответственности [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://sibac.info/index.php (дата обращения: 03.08.2012).
5. Саяищева, Н. Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. — 2009. — № 5.
