CC BY
81
Бюджетная политика
о бюджетной самостоятельности субъектов российской федерации*
Уже достаточно давно в недрах ведущих экономических ведомств страны разрабатывается проект Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ. Затянувшаяся деятельность, направленная на корректировку ключевого в сфере бюджетного права документа, объясняется отнюдь не рядовой неисполнительностью, а трудностью выработки четких и однозначно понимаемых правовых норм, регламентирующих функционирование бюджетной системы Российской Федерации.
Предыдущий опыт российской нормотворческой деятельности подсказывает, что лучше несколько повременить с принятием закона, чем принять и ввести в действие нормативный правовой акт сомнительного качества. А чтобы этого не произошло, необходимо более активно, с привлечением не только практиков, но и широкой научной общественности обсуждать подготавливаемые проекты законодательных актов. Иначе из-за недосказанности, невнятной редакции или нечеткой формулировки отдельных положений может возникнуть недопонимание существа правовой нормы, а в результате — столкновение интересов участников бюджетного процесса и даже их открытое противостояние.
К сожалению, в нынешней редакции Бюджетного кодекса РФ встречаются правовые нормы, нуждающиеся в корректировке, учитывающей реалии сегодняшнего дня. К их числу можно отнести такие, которые раскрывают содержание принципов построения бюджетной системы страны, предопределяют состав собственных доходов каждого бюджета, регламентируют процедуры разных стадий бюджетного процесса и т. д. Дискуссионные моменты некоторых из перечисленных норм представляется необходимым рассмотреть более подробно и обстоятельно, учитывая динамизм процессов, протекающих в последнее время в бюджетной сфере.
* По материалам журнала «Финансы и Кредит» № 36 (240) — 2006.
в.м. Родионова,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
Бюджетная система Российской Федерации имеет, как известно, сложную организационную структуру, характеризующуюся разными уровнями управления и разными видами бюджетов. Будучи бюджетной системой демократического федеративного государства, бюджетная система РФ строится на определенных принципах, в которых должна выражаться сама суть российской государственности. Одним из таких принципов, четко зафиксированных в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, является принцип самостоятельности бюджетов. Реализация этого принципа означает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены правом и обязаны:
• «самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств»;
• «самостоятельно осуществлять бюджетный процесс»1;
• устанавливать в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством России налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
• «самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов».
Эти, казалось бы, достаточно четкие формулировки, характеризующие принцип самостоятельности бюджетов, тем не менее по-разному воспринимаются как самими участниками бюджетного процесса, так и законодателями федерального и регионального уровней. В частности, с противоположных позиций оценивают норму о «самостоятельном осуществлении бюджетного процесса», в том числе на стадии исполнения бюджета, представители федерального центра и субъектов РФ.
1 Здесь и далее шрифтовые выделения в цитируемых положениях нормативных актов сделаны автором с целью акцентировать внимание читателя на отдельных сторонах рассматриваемых правовых норм.
Федеральный центр считает, что органом, наделенным правом осуществлять кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов, является Федеральное казначейство, что и зафиксировано было законодателем — Федеральным Собранием РФ — в Федеральном законе от 20.08.2004 № 120-ФЗ (п. 8 ст. 2), которым в Бюджетный кодекс РФ вводилась дополнительная ст. 215.1. Согласно части четвертой этой статьи «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством». Более того, частью пятой ст. 215.1 было определено, что Федеральное казначейство может передать свои полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта РФ, органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества. А в части шестой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ был зафиксирован порядок ведения Федеральным казначейством кассовых операций по исполнению бюджетов через соответствующие счета и отражения данных по ним в отчетности о кассовом исполнении бюджетов.
В отличие от позиции федерального центра некоторые субъекты РФ и отдельные ученые считают правовые нормы, содержащиеся в части четвертой, пятой и шестой ст. 215.1, не соответствующими Конституции РФ, поскольку в ней отсутствуют те компетенции Федерации, которые влекут за собою полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. В Конституции РФ четко разграничены предметы ведения и полномочия между самой Федерацией и ее субъектами в соответствии со ст. 71, 72 и 73, согласно которым различаются компетенции, находящиеся а) в исключительном ведении самой Российской Федерации, б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и, наконец, в) относимые к ведению субъектов РФ. Основываясь на Конституции РФ, субъекты РФ считают, что их лишили изначально присущего им права самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов.
Возникает вопрос: кто же прав? Федерация, распорядившаяся в 2004 г. полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов и закрепившая эти полномочия за Федеральным казначейством? Или субъекты РФ,
не согласные с позицией федерального центра? Действительно ли субъекты РФ оказались, как они сами заявляют, «пораженными» в одном из своих прав? И кому, исходя из положений Конституции РФ, должны принадлежать полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ — федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъекта РФ?
Для обоснованного ответа на эти вопросы необходимо прежде всего обратиться к исходным конституционным нормам, определяющим государственный статус России и полномочия ее органов.
Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия является демократическим федеративным правовым государством. Федеративная форма государственного устройства России приводит к тому, что в ее составе выделяются государственные образования — субъекты Российской Федерации: республики, края, области, автономные области, автономные округи и города федерального значения. Разграничение предметов ведения и полномочий между самой Федерацией и ее субъектами происходит в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ.
Так, ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся разнообразные компетенции, касающиеся объектов собственности и сфер деятельности различных ее органов; в частности, к ведению Российской Федерации отнесены в соответствии с п. «з» ст. 71 «федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития». Кстати, этим пунктом подчеркивается также, что в бюджетной системе России существует обособление бюджетов разных уровней, поскольку к компетенции Федерации отнесен лишь федеральный бюджет.
Что касается предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то, согласно ст. 72 Конституции РФ, к ним отнесены 14 видов компетенций, среди которых бюджетной сферы деятельности касается только п. «и» — «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации». Все остальные полномочия, находящиеся вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, согласно ст. 73 Конституции РФ, находятся в ведении субъектов РФ; последние вне рамок полномочий, очерченных ст. 71 и 72 Конституции РФ, «обладают всей полнотой государственной власти».
По существу, ст. 73 Конституции РФ своим содержанием провозглашает презумпцию компетентности субъектов РФ: они обладают всей полнотой государственной власти и соответственно всеми
государственно-властными полномочиями, за исключением тех, что закреплены непосредственно за Федерацией. Наличие данной презумпции избавляет законодательную федеральную власть от необходимости перечислять все компетенции субъектов РФ, а самих субъектов РФ — от ожидания, когда им «сверху» дадут то или иное полномочие.
Использованный в современной Российской Конституции подход к разграничению полномочий между разными уровнями власти, основанный на презумпции компетентности, существенно отличается от прежнего, применявшегося в советские времена метода разграничений полномочий «сверху вниз», когда бывшие союзные республики вынуждены были ждать передачи им «сверху» части полномочий, закрепляемых за ними постановлениями и другими правовыми актами союзных органов исполнительной власти.
Для правильного понимания презумпции компетентности субъектов РФ важное значение имеет ст. 76 Конституции РФ, в п. 4 которой прямо зафиксировано, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения автономная область и автономные округи осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Слово «собственное» в данном контексте означает, что субъекты РФ по вопросам, отнесенным к предметам их ведения, издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Кстати, о самостоятельности «в пределах своих полномочий» говорится и в ст. 12 Конституции РФ, определяющей деятельность органов местного самоуправления.
Устанавливаемое Конституцией РФ и другими федеральными законами разграничение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями служит основанием для разграничения и бюджетных полномочий между органами власти разного уровня. Это разграничение бюджетных полномочий зафиксировано в ст. 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ.
Если внимательно перечитать содержание названных статей Бюджетного кодекса РФ, то можно увидеть, что в перечне полномочий федеральных органов государственной власти (ст. 7) отсутствуют те, что отражают исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Зато в ст. 7 прямо перечисляются такие бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, как «установление порядка составления и рассмотрения проектов фе-
дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов», «составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением», «определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации» и др.
Что же касается бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти, выполняемых на субфедеральном и муниципальном уровнях бюджетной системы РФ, то здесь эти полномочия исчерпываются определением «порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета», установлением «оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти... отдельных бюджетных полномочий органов власти субъектов РФ», а также временным осуществлением на основе делегирования «отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ». Другими словами, бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, определяемые ст. 7 Бюджетного кодекса РФ, отнюдь не распространяются на исполнение бюджетов субъектов РФ.
Что же касается бюджетных полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, то они четко перечислены в ст. 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ, отражающих полномочия по составлению и рассмотрению проектов субфедеральных и местных бюджетов, а также утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. В частности, в ст. 8 Бюджетного кодекса РФ за органами государственной власти субъектов РФ закреплены следующие бюджетные полномочия: «составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов».
Таким образом, из анализа ст. 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ прямо вытекает, что исполнением бюджетов субъектов РФ вправе, а потому и должны
заниматься органы государственной власти субъектов РФ, а не федеральные органы. Правда, этот вывод еще не означает, что федеральные органы государственной власти не могут заниматься кассовым обслуживанием исполнения бюджета субъекта РФ, поскольку «исполнение бюджета» и «кассовое обслуживание исполнения бюджета» — отнюдь не синонимы.
Согласно трактовкам, данным в Финансово-кредитном энциклопедическом словаре2 и учебниках для вузов3, исполнение бюджета, — это завершающая стадия бюджетного процесса, включающая совокупность процедур, направленных на обеспечение полного и своевременного поступления налоговых и неналоговых доходов в соответствующий бюджет, осуществление заимствований, а также своевременное и в соответствии с целевым назначением финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетных обязательств того финансового года, на который утвержден бюджет.
Правовой основой исполнения бюджета выступает совокупность нормативных актов, регламентирующих разнообразные процедуры, осуществляемые на стадии исполнения бюджета. К числу таких нормативных актов относятся: Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы «О федеральном бюджете на очередной финансовый год», законы о бюджетном процессе, принятые в субъектах РФ, ежегодно принимаемые в субъектах РФ законы о субфедеральных бюджетах на очередной финансовый год, решения представительных органов местного самоуправления о соответствующих местных бюджетах на очередной финансовый год, другие нормативные акты, регулирующие правоотношения в области исполнения бюджета.
Для обеспечения полного и своевременного исполнения бюджета, утвержденного на очередной финансовый год, осуществления постоянного и действенного контроля за исполнением бюджета необходима такая организация исполнения бюджета, которая отвечала бы задачам эффективного функционирования бюджетной системы страны. Согласно ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в России установлено казначейское исполнение бюджетов, причем организация исполнения и само исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами возложены на органы
2 См.; Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М.:Финансы и статистика, 2002. С. 379 — 380.
3 См.: Бюджетная система России /под ред. проф. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2003. С. 126 — 133; Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О. В. Врублевской и М. В. Романовского. М.: Юрайт — Издат, 2003. с. 379 — 380; другие учебные издания.
исполнительной власти. Именно они, как записано в ст. 215 Бюджетного кодекса РФ, «являются кассирами всех распорядителей и получателей средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений».
В соответствии с частью первой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ, а исполнение бюджета субъекта РФ — высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. При этом организацией исполнения бюджета, как явствует из части второй ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, занимаются финансовые органы, непосредственно отвечающие за исполнение соответствующего бюджета. В самом процессе исполнения бюджета участвуют различные органы исполнительной власти, многочисленные распорядители и получатели бюджетных средств, налогоплательщики и т. д.
Исполнение бюджета как завершающая стадия бюджетного процесса характеризуется множеством разнообразных исполнительских процедур, среди которых важное место занимает кассовое исполнение бюджета. Кассовое исполнение бюджета характеризуется организацией и осуществлением таких исполнительских процедур, как прием, хранение и выдача бюджетных средств в процессе исполнения бюджета. При казначейской системе исполнения бюджета приходо-расходные операции возлагаются на специальные органы — казначейства, при банковской (которая была в бывшем Советском Союзе) — на кредитные учреждения, при смешанной — на казначейства и банки.
Какой системе кассового исполнения бюджета следует отдать предпочтение, зависит от многих факторов, в том числе от содержания и нацеленности финансовой политики, за реализацию которой несут ответственность высшие исполнительные органы государственной власти страны. Так, в бывшем Советском Союзе казначейство функционировало до 1928 г., а затем кассовое исполнение бюджета было передано учреждениям Госбанка СССР. Поскольку в России в настоящее время действует казначейская система исполнения бюджетов, то кассовым обслуживанием исполнения бюджета должны заниматься казначейские органы.
Весь вопрос заключается в том, казначейские органы какого уровня — только федерального или всех трех — должны выполнять функцию кассового обслуживания исполнения бюджета?
Частью четвертой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ определено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Однако субъекты РФ оспаривают правомерность
данной нормы, считая не без основания, что она не соответствует действующей Конституции РФ. На наш взгляд, более правомерной выглядит позиция, отстаиваемая субъектами РФ. Ее предпочтительность может быть обоснована следующим:
во-первых, в перечне бюджетных полномочий, установленных для органов государственной власти субъектов РФ ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, есть и такое, как «исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ». Более того, согласно ст. 9 Конституции РФ и части первой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ именно Правительство субъекта РФ как высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ несет всю полноту ответственности за исполнение бюджета субъекта РФ. Кстати, не только исполнение бюджета субъекта РФ, но и другие стадии бюджетного процесса полностью относятся к ведению субъектов РФ. Не случайно в ст. 71 и 72 Конституции РФ, определяющих предметы ведения самой Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ничего не говорится о бюджетах субъектов РФ, тогда как федеральный бюджет в ст. 71 отнесен к ведению Российской Федерации. Поэтому именно и только Правительство субъекта РФ вправе поручать кассовое обслуживание исполнения своего бюджета тому казначейскому органу, который, на его взгляд, лучше остальных выполнит кассовые операции по исполнению бюджета;
во-вторых, необходимо ясно видеть причинноследственную связь между понятиями «исполнение бюджета» и «кассовое обслуживание исполнения бюджета». Исполнение бюджета — исходное звено, обслуживание — работа, деятельность по удовлетворению определенных нужд, потребностей4. Кассовое обслуживание исполнения бюджета может быть поручено любой организации соответствующего профессионального уровня, причем поручено тем органом, который уполномочен действующим законодательством осуществлять исполнение бюджета. Согласно части первой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, исполнение бюджета субъекта РФ обеспечивается Правительством соответствующего субъекта РФ; именно оно и может поручать кассовое обслуживание тому органу, который лучше всего, на его взгляд, сможет справиться с порученным делом;
в-третьих, налицо противоречие между частью первой и частью четвертой ст. 215.1. Из части первой
4 См.: Большой экономический словарь /Под ред. А. Н. Аз-рилияна. М.: Институт новой экономики, 1999. С. 544.
ст. 215.1 следует, что всю полноту ответственности за исполнение бюджета субъекта РФ несет Правительство данного субъекта РФ, которое как раз и обладает правом поручать кассовое обслуживание исполнения регионального бюджета тому органу, который обеспечит это обслуживание на высоком профессиональном уровне. А частью четвертой ст. 215.1 установлено, что кассовое обслуживание всех бюджетов, включая и бюджеты субъектов РФ, осуществляет Федеральное казначейство;
в-четвертых, первоначально, при становлении казначейской системы исполнения бюджетов, субъектам РФ и муниципальным образованиям было предоставлено право создавать собственные казначейства; что же касается Федерального казначейства, то оно осуществляло кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета. В субъектах РФ кассовым обслуживанием исполнения их собственных бюджетов могли заниматься либо специально создаваемые за счет средств соответствующих бюджетов региональные казначейства, либо функцию кассового обслуживания высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ передавал Федеральному казначейству. Правда, до 1 января 2006 г. не всем субъектам РФ предоставлялось право создавать свои казначейства для кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов. Так, субъекты РФ, имевшие высокодотационные бюджеты и получавшие значительную финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, обслуживались в обязательном порядке Федеральным казначейством, с которым они заключали Соглашения об исполнении бюджета через соответствующие управления и отделения Федерального казначейства. К примеру, в 2002 г. органы Федерального казначейства занимались кассовым обслуживанием исполнения региональных бюджетов в 30 субъектах Российской Федерации. Однако это обстоятельство отнюдь не исключало, а наоборот, предполагало право высшего органа исполнительной власти субъекта РФ передавать функцию кассового обслуживания исполнения субфедерального бюджета органам Федерального казначейства, поскольку именно в полномочия субъекта РФ входила обязанность исполнять свой бюджет;
в-пятых, в основу построения и функционирования бюджетной системы РФ при ее становлении в 90-е гг. прошлого столетия был положен принцип самостоятельности бюджетов. Лишать субъектов РФ и муниципальные образования финансовобюджетной самостоятельности в условиях, когда на официальном государственном уровне деклари-
руется процесс развития демократических начал в управлении, означает не что иное, как делать шаг назад в развитии демократии; наоборот, в современных условиях следует уделять повышенное внимание более полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.
Для последовательной реализации этого принципа необходимо сохранить за органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предоставленное им ранее право самостоятельно принимать решения об организации казначейского исполнения соответствующих бюджетов.
К сожалению, принимая в августе 2004 г. Федеральный закон № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», Федеральное Собрание Российской Федерации радикально изменило свой подход к регулированию правоотношений в части кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней, введя в Бюджетный кодекс РФ дополнительную ст. 215.1. Согласно части четвертой этой статьи с 1 января 2006 г. «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством». Однако данная правовая норма противоречит ст. 73 Конституции РФ.
Не соответствующей Конституции РФ можно признать и часть пятую ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, поскольку этой правовой нормой федеральные органы исполнительной власти наделены бюджетными полномочиями, выходящими за пределы компетенции, установленной ст. 71 и 72 Конституции РФ, а органы исполнительной власти субъектов РФ, наоборот, лишились части своих полномочий, вытекающих из ст. 73 Конституции РФ и ст. 9 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с частью пятой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство может теперь передавать полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ исполнительным органам государственной власти субъектов РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.
Не только практикам, но и всем читателям, внимательно изучающим правовые нормы законодательных актов, непонятно, как может федеральный орган исполнительной власти передавать органу исполнительной власти другого уровня часть бюджетных полномочий, которые не закреплены за ним ст. 7 Бюджетного кодекса РФ. Одновременно противоречит здравому смыслу положение, согласно которому исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ должен обязательно заключить с Федеральным казначейством специальное соглашение, позволяющее ему осуществлять кассовое обслуживание исполнения своего субфедерального бюджета да еще и при соблюдении условий, определенных частью пятой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ.
На наш взгляд, федеральный законодатель обязан восстановить статус-кво в отношении бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, нарушенных в результате корректировки Бюджетного кодекса РФ. Чтобы избежать в дальнейшем правовых коллизий, необходимо в статьях разд. VIII Бюджетного кодекса РФ, посвященных исполнению бюджета, четко проводить линию на полную и последовательную реализацию полномочий, зафиксированных в исходных ключевых статьях (7, 8 и 9) Бюджетного кодекса РФ. Для этого необходимо в статьях разд. VIII Бюджетного кодекса РФ зафиксировать
• что: кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней обеспечивают казначейские органы в соответствии с их подведомственностью;
• делегирование части бюджетных полномочий осуществляется на добровольной основе в соответствии с Соглашением, заключаемым между Федеральным казначейством и органом исполнительной власти регионального или муниципального уровня, делегирующим часть своих полномочий органу исполнительной власти другого уровня.
Появление этих норм отнюдь не означает, что переход на двухуровневую организацию местного самоуправления обязательно приведет к тому, что по большинству субъектов РФ муниципальные образования, особенно сельские и мелкие городские поселения, будут стремиться создать свои подразделения казначейского типа для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Вне всякого сомнения, исполнение сельских, поселковых и значительной части городских бюджетов возьмут на себя территориальные подразделения Федерального казначейства, но это должно произойти на основе делегирования им соответствующих полномочий муниципальными образованиями городских и сельских поселений.
Не соответствует Конституции РФ и часть шестая ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, поскольку она, во-первых, ограничивает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований; и, во-вторых, ставит исполнение бюджетных обязательств субъекта РФ в зависимость от деятельности федерального органа, который не может
контролироваться органами власти регионального и муниципального уровней. Ведь в случае передачи Федеральному казначейству полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (муниципального образования) Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание не только единого счета бюджета субъекта РФ (муниципального образования), но и обслуживание лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета), а также лицевых счетов для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
И, наконец, последнее. Проблема повышения эффективности деятельности казначейских органов чрезвычайно обострилась в последнее время в связи с проведением целого ряда преобразований, как уже осуществленных в бюджетной сфере, так и проводимых в настоящее время, например в связи с реформированием местного самоуправления. В этой связи универсализация подходов к решению одних и тех же проблем в такой стране, как Россия с ее чрезвычайно различающимися по регионам и муниципальным образованиям условиям хозяйствования, не может сулить успеха. Поэтому централизация кассового обслуживания исполнения всех бюджетов через Федеральное казначейство (даже если бы это было признано целесообразным на определенный отрезок времени) вряд ли будет однозначно плодотворной. По крайней мере, об этом свидетельствует уже накопленный опыт, демонстрируя не только положительные моменты и достижения подобной централизации кассового обслуживания исполнения бюджетов, но и существенные недостатки.
Так, обобщение практики кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство позволяет утверждать, что наиболее полно преимущества казначейского исполнения региональных и местных бюджетов проявляются в дотационных регионах. Кассовое обслуживание через Федеральное казначейство позволяет высокодотационным субъектам РФ и муниципальным образованиям решать острые проблемы, связанные со своевременной выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, а также восстанавливать доверие поставщиков бюджетных услуг.
Однако экономически крепкие и финансово благополучные субъекты РФ, создавшие свои собственные региональные казначейства, не ощущают тех преимуществ, которые несет с собой централи-
зация кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство. Более того, на научно-практических конференциях и острых обсуждениях во время проведения «круглых столов» они неоднократно поднимали вопрос об ущемлении их финансовобюджетной самостоятельности, предоставленной им ранее Бюджетным кодексом РФ, ссылаясь не только на Конституцию РФ, но и на ст. 7, 8 и 9, а также 30 и 31 Бюджетного кодекса РФ.
Обобщая накопленный опыт собственных казначейств, представители таких субъектов РФ, как Ставропольский край, г. Москва и др., рассказывали о своих достижениях. Положительные моменты функционирования казначейств на региональном и городском (крупных городов) уровнях проявляются в таких результатах, как:
• возможность получать в любой момент оперативную информацию о состоянии исполнения бюджета, о предстоящих объемах и направлениях расходования средств, что позволяет менять приоритеты в расходовании бюджетных средств и определять общую потребность в ресурсах;
• усиление контроля за бюджетными потоками, в том числе за состоянием кредиторской задолженности;
• повышение эффективности использования бюджетных средств за счет не только лучшего контроля за целевой направленностью бюджетных расходов, но и за счет обеспечения своевременности и рациональности расходования ресурсов;
• ускорение оборачиваемости бюджетных средств за счет сокращения времени пробега средств от распорядителя до конечных получателей;
• внедрение специальных программных продуктов, существенно повышающих производительность труда казначейских работников (правда, это направление дает больший эффект при централизации процессов кассового обслуживания исполнения бюджетов).
На основании вышеизложенного можно утверждать, что представители некоторых субъектов РФ и ученые отнюдь не безосновательно считают, что части четвертая, пятая и шестая ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ порождают правовую коллизию, обусловленную неправомерным изъятием у субъектов РФ полномочий по кассовому обслуживанию исполнения их бюджетов, а потому содержание ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ должно быть подвергнуто корректировке.
