CC BY
1022
МАНСУРОВ Гафур Закирович
Кандидат юридических наук, доцент кафедры права
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-26 е-таИ: [email protected]
Новый закон о безопасности и старые проблемы законодательства о безопасности
Аннотация. Статья содержит сравнительно-правовой анализ Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. и Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Отмечаются недостатки нового закона. Предлагаются меры по их устранению. Обосновывается необходимость реализации принципа рамочного законодательного регулирования основ обеспечения безопасности.
29 декабря 2010 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О безопасности» (далее
- Закон-2010) [1. С. 21]. В пояснительной записке к проекту данного документа содержится лапидарная формулировка причины его принятия: «Практика применения Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" показала необходимость его корректировки, уточнения основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности Российской Федерации».
Целями данной статьи являются (1) сравнительно-правовой анализ старого и нового законов и (2) выявление роли ФЗ «О безопасности» в системе правовых регуляторов, обеспечивающих безопасность.
По мнению автора, данный документ приобрел ряд новых и сохранил ряд недостатков,
присущих старому закону, к числу важнейших из которых относятся следующие.
1 Несоответствие названия документа его содержанию. В Законе-2010, по сравнению с Законом РФ 1992 г. (далее
- Закон-1992), нарушение данного правила юридической техники является даже более серьезным: теперь уже три главы из четырех содержат нормы о статусе субъектов, обеспечивающих безопасность. Таким образом, судя по содержанию документа, он представляет собой не закон о безопасности, а закон об органах, обеспечивающих безопасность.
2 Несоответствие содержания документа статусу базового закона. Согласно ст. 1 Закона-2010, данный нормативный акт определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности. Соответственно, Закон-2010 должен быть базовым (рамочным) для иных нормативных актов в сфере обеспечения безопасно-
сти. Характеристика данного документа как основного в сфере обеспечения безопасности является распространенной в литературе [16. С. 62]. Поэтому он должен: (1) содержать унифицированный понятийный аппарат в сфере безопасности и основные параметры безопасности и (2) обеспечивать взаимодействие иных нормативных актов в области безопасности.
Следует учитывать, что в настоящее время, кроме вышеназванного Закона, действуют 86 законов, более 60 указов Президента РФ и других подзаконных актов, регламентирующих отдельные аспекты безопасности. Все они, в силу вышеуказанного обстоятельства, должны соответствовать Закону-2010. Однако особые режимы функционирования системы обеспечения безопасности - режим чрезвычайного положения и режим военного положения -регламентируются федеральными конституционными законами
[2; 3], в то время как Закон-2010 имеет статус обычного закона.
По этой причине представляется в определенной мере обоснованным высказанное в литературе суждение о том, что «защита национальной безопасности обеспечивается действием чрезвычайных правовых режимов, которые в перспективе могли бы быть объединены в кодекс законов о защите национальной безопасности» [8. С. 15].
3 Серьезным недостатком Закона-2010 является отсутствие понятийного аппарата. В частности, в отличие от Закона-1992 и Модельного закона стран СНГ «О безопасности» от 15 октября 1999 г., отсутствует определение термина «безопасность». Данный недостаток является особенно заметным в силу того, что другие страны СНГ включили в базовый закон определение безопасности (ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. «О национальной безопасности», ст. 1 Закона Украины от 19 июня 2003 г. «Об основах национальной безопасности Украины», ст. 1 Закона Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. (в ред. от 14 октября 2005 г.) «О национальной безопасности Республики Казахстан» и др.). По этой, в частности, причине является обоснованным предложение о принятии Федерального закона «О национальной безопасности» с учетом содержания нормативных актов стран СНГ [12. С. 179].
Отсутствие легитимного определения термина создает трудности для юрисдикционных органов при применении нормативных актов, содержащих соответствующий термин. Как справедливо отмечает в связи с этим Д.В. Чухвичев, внесение в текст определений используемых в нем понятий, неизвестных в обычном языке, используемом широким кругом людей, или имеющих в
законе иное значение, нежели в общепринятом языке, является тем самым инструментом, который позволяет обеспечить всеобщую ясность, популярность законодательства, в котором для обеспечения его полноты используется специальная терминология [14. С. 179].
В силу вышеизложенного при применении Закона-2010 необходимо руководствоваться доктринальным определением безопасности [7. Кн. 1. С. 75].
Частным случаем вышеуказанной проблемы является отсутствие легитимного перечня видов безопасности и, соответственно, «умножение объектов безопасности и элементов ее состава, а также выхолащивание ее подлинного содержания при акценте на множественность опасностей» [11. С. 28].
В новом законе, в отличие от прежнего, отсутствует преамбула, но ее содержание включено в ст. 1 Закона-2010. Под преамбулой понимается часть нормативного акта, содержащая указание на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к принятию данного документа, а также указание на задачи, которые должны быть достигнуты в процессе применения данного закона [9. С. 213], в то время как в Законе-1992 данная структурная единица фактически содержала предмет регулирования. Видимо, данное обстоятельство и послужило причиной ее невключения в новый закон.
4 Обращает на себя внимание и ряд иных недостатков Закона-2010. Так, например, Совет Безопасности характеризуется как совещательный орган (п. 1 ст. 13), но в то же время, согласно п. 3 ст. 18 Закона-2010, вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. Как известно, совеща-
тельные органы не могут иметь полномочие на принятие обязательных актов. Очевидно, что по этой причине «предусмотренное в решениях указание о контроле за их исполнением аппаратом Совета Безопасности не подкрепляется специальной нормой об ответственности за невыполнение предложенных действий. Выполнение решения обеспечивается авторитетом и властью главы государства, в реализации полномочий которого участвует Совет» [5. С. 14].
Существующее мнение о том, что «Совет безопасности субъекта России является полноценным органом государственной власти» [15. С. 12] противоречит общепринятой точке зрения, согласно которой «орган государства - это организация или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями» [13. С. 136].
В Законе-1992 в перечне лиц, участвующих в заседаниях Совета безопасности, был указан Председатель Верховного Совета РФ. В новом законе участие руководителей законодательного органа в деятельности Совета Безопасности прямо не предусмотрено, но включена отсылочная норма, согласно которой постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации (п. 2 ст. 15). Действующим в настоящее время Указом Президента РФ № 836 от 25 мая 2008 г. (ред. от 7 ноября 2010 г.) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» в этот состав включены Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ [4]. Представляется, что данная (формулировка противоречит конституционному положению о равен-
Сравнительная таблица содержания Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. и Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.)
Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г. ) Федеральный акон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г.
Преамбула Преамбула отсутствует, но ее содержание включено в ст. 1
Статья 1. Понятие безопасности и ее объекты Содержится толкование понятий «безопасность» и «жизненно важные интересы», перечислены основные объекты безопасности Отсутствует дефиниция как самой безопасности, так и ее элементов
Статья 2. Субъекты обеспечения безопасности Основным субъектом обеспечения безопасности является государство. Иные субъекты - граждане, общественные и иные организации и объединения Термин «субъект обеспечения безопасности» отсутствует. Характеристика граждан и общественных объединений как субъектов безопасности исчезла, но сохранилась прежняя формулировка о том, что они «...участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности» (п. 4 ст. 4)
Статья 3. Угроза безопасности Угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства Определение угрозы отсутствует, хотя данный термин содержится в п. 1 и 4 ст. 3 и в п. 3 ст. 14
Статья 4. Обеспечение безопасности Указываются разновидности мер, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в области поддержания безопасности Заменена более подробной статьей 3 «Содержание деятельности по обеспечению безопасности»
Статья 5. Принципы обеспечения безопасности Установлены следующие основные принципы: 1) законность; 2) соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; 3) взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; 4) интеграция с международными системами безопасности Принципы, в отличие от старого закона, нумеруются, а их количество увеличено до пяти. Исключены: (1) принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства и (2) принцип взаимной ответственности личности, общества и государства по обеспечению безопасности. Включены: принципы (1) соблюдения и защиты прав человека и гражданина, (2) приоритета предупредительных мер в целях обеспечения безопасности и (3) системности и комплексности применения мер обеспечения безопасности. Изменена формулировка отдельных принципов (ст. 2)
Статья 6. Законодательные основы обеспечения безопасности Указаны основные нормативные акты, составляющие законодательную основу обеспечения безопасности Статья 5. Правовая основа обеспечения безопасности - изменения незначительны и носят в основном редакционный характер
Статья 7. Соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом Норма включена в состав принципов (п. 1 ст. 2)
Раздел II. Система безопасности Российской Федерации (ст. 8-12) Дублируется перечень субъектов, содержащийся в ст. 2 закона. Кроме того, указывается, что в эту систему включается законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности Упорядочены и расширены полномочия Президента РФ и Правительства РФ. Появилась норма (отсылочного характера) о полномочиях Федерального Собрания РФ (ст. 9)
Раздел III. Совет безопасности Российской Федерации (ст. 13-19) Совет безопасности является конституционным органом. Совет безопасности ответствен перед высшим законодательным органом (Верховным Советом РСФСР, а затем Федеральным Собранием РФ) (ст. 13) Глава 3. Статус Совета безопасности (ст. 13-18) Совет Безопасности является конституционным совещательным органом. Совет Безопасности формируется и возглавляется Президентом Российской Федерации (ст. 13)
Раздел IV. Финансирование деятельности по обеспечению безопасности (ст. 20) Финансирование деятельности по обеспечению безопасности осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также внебюджетных средств Нормы о финансировании отсутствуют в силу того, что в настоящее время финансирование деятельности по обеспечению безопасности регламентируется бюджетным законодательством
Раздел V. Контроль и надзор за деятельностью по обеспечению безопасности (ст. 21-22). Ст. 21: органы государственной власти и управления РФ в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью субъектов, обеспечивающих безопасность. Ст. 22: общественные объединения и организации, граждане имеют право на получение ими информации о деятельности органов обеспечения безопасности Нормы о контроле и надзоре исключены как положения, дублирующие содержание нормативных актов, устанавливающих полномочия соответствующих органов государственной власти и управления (например, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 22 июля 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации») или право граждан на получение ими информации о деятельности государственной власти и управления (например, ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)
Раздел «Заключительные положения» отсутствует Глава 4. Заключительные положения (ст. 19) - о признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г. )
стве и самостоятельности ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ).
5 Согласно ст. 12 Закона-2010, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако данная норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится только обеспечение общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ).
К числу существенных недостатков Закона-2010 следует отнести наличие серьезных пробелов в регулировании взаимодействия федеральных и региональных структур в сфере обеспечения безопасности, в частности, федерального и региональных советов безопасности. Следует согласиться со следующей предлагаемой схемой взаимодействия этих структур: «Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают ... непосредственно в Совет Безопасности РФ. ... Совет Безопасности РФ анализирует поступившую информацию и докладывает ее Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, на основании поступившей в высшие органы государственной власти . информации разрабатывается программа действий по преодолению проблем в сфере региональной безопасности и в виде конкретных программ и проектов направляется в нижестоящие советы безопасности. которые следят за ее исполнением на местах» [10. С. 18].
В силу вышеизложенного является сомнительным утверждение о том, что «несмотря на отсутствие в нормативных актах ряда
субъектов Российской Федерации прямых указаний на наличие у советов безопасности властных полномочий, они являются органами исполнительной власти, производными от образующих их президентов, губернаторов, глав администраций» [15. С. 20].
Таким образом, предлагаются следующие меры по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности.
1В целях оптимизации системы правовых регуляторов необходимо реализовать принцип рамочного законодательного регулирования основ обеспечения безопасности. Исходя из этого принципа, предлагается, во-первых, включить в Закон-2010 основные элементы системы обеспечения национальной безопасности России (раздел 1 «Общие положения» Закона-1992) и, во-вторых, наделить Закон-2010 статусом федерального конституционного закона и, соответственно, исключить из их числа ФКЗ «О военном положении» и ФКЗ «О чрезвычайном положении».
2 Следует отменить п. 3 ст. 18 Закона-2010 в силу несоответствия статусу Совета Безопасности как совещательного органа (п. 1 ст. 13 Закона-2010).
3Исключить из Указа Президента РФ № 836 от 25 мая 2008 г. (ред. от 7 ноября 2010 г.) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» норму о включении в состав Совета Безопасности Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ в силу ее несоответствия ст. 10 Конституции РФ.
ИСТОЧНИКИ
1. О безопасности: Федер. закон от 28 декабря 2010 г. // Российская газета. 2010. 29 декабря.
2. О военном положении: Федер. консти-туц. закон от 30 января 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
3. О чрезвычайном положении: Федер. конституц. закон от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. № 10. Ст. 753.
4. Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ № 836 от 25 мая 2008 г. (ред. от 7 ноября 2010 г.) // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2534; 2010. № 45. Ст. 5774.
5. Барышникова В.В. Решения Совета Безопасности Российской Федерации: понятие, правовая природа, виды и юридическая сила // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6.
6. Белхароев Х.У. Правовое обеспечение продовольственной безопасности современной России: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2003.
7. Дворядкина Е.Б. Национальная экономика. Екатеринбург, 2001.
8. Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юр. наук. М., 2002.
9. Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2008.
10. Кирьянов А.Ю. Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы // Юридический мир. 2010. № 1.
11. Колокольцев В.А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: автореф. дис. . д-ра юр. наук. СПб., 2005.
12. Редкоус В.М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство. 2008. № 3 (39).
13. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2000.
14. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2008.
15. Шабрин А.И. Совет безопасности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юр. наук. СПб., 2000.
16. Экономическая и национальная безопасность / под ред. Е.А. Олейникова. М., 2005.
