CC BY
17Образовательная ЮЛИТИКА
НОВЫЙ ЗАКОН, НОРМАТИВНО-подушевое финансирование, учительская нагрузка и качество образования1
Андрей Александрович Остапенко,
профессор Кубанского государственного университета, доктор педагогических наук
«Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций <...> не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены
такие общеобразовательные организации». Закон об образовании в Российской Федерации, ст. 99, п. 3.
Позади августовские конференции и очередные бравые рапорты о повышении заработной платы учителей, о приобретении нового оборудования, о внедрении новых стандартов, учебников и дисциплин, о проведённых ремонтах школ и детсадов. Реальные проблемы школы снова ушли на второй план.
• Закон об образовании в Российской Федерации • нормативно-подушевое финансирование • всероссийское социологическое исследование
1 Исследование осуществлено при поддержке Совета по грантам при Президенте РФ,
проект МД-3625.2012.6.
Не секрет, что из школ уходят учителя (зато у остальных зарплата повышается), классы трещат от перенаполненности (зато стоимость урока в большом классе выше), директора и учителя захлёбываются от бумаг (зато есть чем отчитаться перед начальством). Но главное, мы теперь живём по новому Закону об образовании. Реально закон начал действовать ещё до 1 сентября. Во всяком случае, в части 99-й статьи, вынесенной в эпиграф.
Накануне. Реалии августа 2013 года
Накануне вступления нового закона в действие мы наблюдали следующее.
Сюжет первый. Знакомая учительница начальных классов после двух подряд следовавших декретных отпусков решила выйти на работу. До отпуска она не один год с удовольствием трудилась в школе. В близлежащей школе имелось четыре вакансии учителей начального образования. Но на работу она так и не вышла. А причина вот в чём. Директор школы предложил ей взять два класса в две смены. Довод руководителя был прост: «Если вы возьмёте один класс, у меня упадут показатели средней зарплаты по школе».
В новый учебный год эта школа вошла с вакансиями.
Сюжет второй. В небольшом приморском курортном городе моя бывшая коллега по образовательному цеху несколько лет работает директором школы. В этом уютном городе несколько филиалов крупных вузов. Несколько лет назад, приняв отстающую школу и имея авторитет в вузовской среде, моя знакомая сумела привлечь в школу высококлассных вузовских преподавателей-совместителей, которые за пару лет резко подняли уровень преподавания естественных наук и математики в школе. Но при этом школа имела самый низкий показатель по уровню средней зарплаты в городе из-за наличия учителей-совместителей.
В новый учебный год эта школа вошла с высокими показателями средней зарплаты, но без высококлассных учителей-совместителей.
Сюжет третий. Жена моего друга, молодой кандидат наук, успешно преподавала гуманитарные науки в крупном государственном вузе, но работала при этом на полставки и спокойно успевала заниматься с двумя детьми, которые учатся в начальной школе. Известный июньский приказ министра Ливанова о резком сокращении количества вузовских преподавателей, работающих с неполной нагрузкой, поставил её перед выбором: либо брать полную нагрузку и не успевать заниматься с детьми, либо уходить из вуза и сидеть дома, подкладывая под сковородку свеженький кандидатский диплом. Моя знакомая выбрала второй вариант.
В новом учебном году в государственные вузы страны не вышли на работу сотни молодых женщин-преподавателей, которые сделали выбор в пользу воспитания собственных детей. В сентябре из вузовских коридоров почти исчезли многоопытные преподаватели-пенсионеры, которые с неполной нагрузкой блестяще учили студентов.
Подобных сюжетов великое множество.
Надо понимать, что эта проблема возникла не вчера и не позавчера. Нормативно-подушевое финансирование школ начало «душить» школы (а особенно гимназии и лицеи) ещё в 2008 году.
Сухой язык социологии и эмоции учителей
Ниже представлен фрагмент итогов всероссийского социологического исследования2,
2 Полный отчёт опубликован в книге: Хагуров Т.А., Остапенко А.А. Реформа образования глазами учителей и преподавателей: опыт социологического исследования / Ин-т социологии РАН; Рос. акад. социал. наук, Краснодар. регион. отд-ние. М. Краснодар: Парабеллум, 2013. // Адрес доступа: http://ost101.narod.ru/2013_Khagurov_Ostapenko_Reform a_obrazovaniya.pdf
проведённого учёными Института социологии РАН и Краснодарского регионального отделения Российской академии социальных наук. Он касается отношения учителей к нормативно-подушевому финансированию. Респонденты — учителя общеобразовательных учреждений и преподаватели учреждений среднего и высшего профессионального образования страны. Опросом был охвачен 41 регион Российской Федерации. Исследование проводилось методом почтового анкетирования. Всего было собрано 1560 анкет, после выбраковки к анализу были допущены 1106.
Основная часть опрошенных — люди среднего и старшего возраста (20—30 лет — 12,7%; 31-45 лет — 41,8%; 45-60 лет — 37,0%; старше 60 лет — 8,5%), с большим стажем работы в образовании (менее года — 0,6%; 1-5 лет — 11,0%; 6-10 лет — 12,5%; 11-20 лет — 25,2%; свыше 20 лет — 50,7%). Высшее образование имеют 72%, учёную степень — 19%. Большинство респондентов — школьные педагоги (68%), в общем массиве респондентов преобладают женщины — 83%.
Напомним, что большинство тех опросов, которые проводит ВЦИОМ, охватывает 1500-2000 человек в 40-50 регионах страны. Поэтому мы сознательно стремились к сходному числу опрошенных.
Один из вопросов касался влияния нормативно-подушевого финансирования на качество школьного образования («В большинство российских школ введена система нормативно-подушевого финансирования образования. В результате этого качество образования...»). Ответы распределились следующим образом.
В ответах резко возрастает количество крайне негативных оценок (25,5%). Совокупное число сторонников этого нововведения — всего 10% против 37%. Треть респондентов полагает, что новый режим финансирования школы не влияет на качество образования.
Дополним картину ответами учителей на вопрос о нормативно-подушевом финансировании.
Ответы респондентов (даны в алфавитном порядке):
• в обычных школах учителя стали меньше получать;
• в сельских школах прошло сокращение учителей, один педагог ведёт несколько предметов, поэтому качество ухудшилось;
Таблица 1
Влияние нормативно-подушевого финансирования на качество образования (в %)
Варианты ответов Всего Педагоги
со средним профобразованием с высшим образованием кандидаты наук доктора наук
Резко улучшилось 1,5 5,0 1,5 1,0 0
Незначительно улучшилось 8,6 13,3 9,1 4,8 9,2
Осталось без изменении 34,6 48,3 35,5 24,2 18,1
Незначительно ухудшилось 12,1 5,0 12,3 13,6 22,7
Резко ухудшилось 25,5 20,1 26,5 26,1 31,8
Затрудняюсь ответить 15,8 8,3 14,0 21,1 18,2
Другое 1,9 0 1,1 9,1 0
• итоги будут видны позже;
• качество образования зависит не только от финансирования, но и от кадрового состава;
• пострадал учитель;
• появилась конкуренция среди школ;
• разницы не заметила;
• рано судить о качестве;
• то, что творится в маленьких школах глубинки, это произвол на государственном уровне!!!
• увеличилось количество детей в классах, что негативно влияет на их образование. Педагоги берут себе как можно больше часов в классах с большим количеством детей;
• ухудшились взаимоотношения в коллективе, а это не может положительно влиять на качество.
Вот как оценивал нововведение известный эксперт в области экономики образования А.Б. Вифлеемский ещё в 2008 году, когда в нескольких регионах проводился эксперимент по его внедрению: «При нормативно-подушевом финансировании переполненные классы выгодны — деньги-то «следуют за учеником». Вот чиновники и «стимулируют» превышение нормативной наполняемости классов, заставляют директоров переполнять классы сверх 25 человек для получения среднего значения «25 уч./класс»3.
Сейчас же законодательно определённая предельная наполняемость класса (25 учеников) общеобразовательного учреждения стала нормативной. Количество учеников в классах растёт. Затраты оптимизируются, а качество образования неизбежно падает. Так, по данным Института развития образования ГУ-ВШЭ (доклад Т.В. Абанкиной4), ещё в 2008 году средняя наполняемость город-
3 Вифлеемский А.Б. Станет ли нормативно-подушевое финансирование эффективным механизмом? // Первое сентября. 2008. № 5.
4 Абанкина Т.В. Развитие сети общеобразовательных
учреждений в регионах: результаты реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 2007—2008 гг. // Вопросы образования. 2009. № 2. С. 5—17.
ских школ Краснодарского края и республики Северная Осетия (Алания) превысила 25 человек. То есть это больше предельного показателя (25 учеников в классе), установленного СанПиНами. И ведь наверняка есть классы, где 20 учеников, а есть и такие, где 30, иначе не выйдет средней наполняемости 25 «с хвостиком».
По результатам наших выборочных опросов учеников Краснодара обнаружились классы, в которых 38 учеников. Так недалеко и до китайского норматива в 60 человек. По словам докладчика из ВШЭ, в названных регионах «плановое обязательство выполнено»5. Хорошо известно, что нарушение СанПиНа — это административное правонарушение, которое подлежит немедленному исправлению, а допустивший его должен быть наказан. Однако в данном случае оно подаётся как средство достижения эффективности образовательных реформ.
Сухой язык статистики и несложная аналитика
С 2008 года по Краснодарскому краю картина ухудшалась. Так, согласно статистическим данным краевого органа управления образованием, в 2012 году средняя наполняемость классов городских школ достигла показателя 26,1.
Таблица 2
Средняя наполняемость классов в городских школах Краснодарского края (чел.)
2009 2010 2011 2012
25, 8 26,0 26,0 26,1
Новой административной болезнью сегодняшних школ стала гонка за показателя ми средней зарплаты учителей. Повышение этого показателя достигается за счёт сокращения количества учителей, сокра-
5 Там же. С. 12.
Таблица 3
Количество учеников и учителей в общеобразовательных учреждениях Краснодарского края (тыс. чел.)
Год 1990 1995 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Количество учеников 642,3 716,9 593,5 551,4 518,2 492,9 483,5 479,6 т1п 481,2 485,5 490,0
► —
Количество учителей 41,9 53,0 45,5 43,9 42,1 39,3 36,3 34,9 31,3 30,2 29,1
—►
Количество учеников в расчёте на одного учителя 15,3 13,9 13,0 12,6 12,3 тп 12,5 13,3 13,7 15,4 16,0 16,6 —^
щения учителей-совместителей и распределения высвободившийся нагрузки между оставшимися. Увы, рядом с показателями роста заработной платы никто не публикует показатели роста часовой нагрузки на учителя.
Приведём и прокомментируем некоторые статистические данные, приведённые региональным органом управления образованием Краснодарского края.
Из таблицы видно, что количество школьников в Краснодарском крае с 1990 по 2009 год уменьшилось ровно на четверть (минус 25,3%), а с 2010 года начало постепенно увеличиваться. Параллельно уменьшению количества детей опережающими темпами уменьшалось и количество учителей, с 1995 по 2009 год — на треть (минус 34,1%). Но, несмотря на то, что количество школьников, начиная с 2010 года, начало расти, учителей продолжали и продолжают сокращать. Их количество сегодня (29,1 тыс. чел.) почти в два раза меньше, чем в 1997 году (55,5 тыс. человек), хотя за этот же срок количество школьников уменьшилось ровно на треть (минус 33,05%, с 731,9 тыс. в 1997 году до 490,0 тыс.
в 2012 году). Из школ края ушли 24 тысячи учителей, а нехватка кадров только растёт. Таким образом, стремительно увеличивается нагрузка на учителя.
С одной стороны, увеличивается количество учеников в расчёте на одного учителя. Так, с 2006 года (год минимума — 12,3 ученика на одного учителя) по 2012 год (16,6 ученика на одного учителя) этот показатель вырос более чем на треть (+34,9%). С другой стороны, увеличивается часовая нагрузка учителя, показатели которой не публикуются. При этом мы помним, что растёт наполняемость классов (см. табл. 2). И как вы думаете, учитывая рост этих трёх показателей, будет ли расти качество образования? Ответ очевиден. Вот вам и дикий капитализм с его эксплуатацией и экономической эффективностью как мерилом качества.
Нет сомнения в том, что требование нового Закона в части уровня зарплаты будет со временем выполнено. Только, боюсь, детей и студентов будет учить некому. НО
