CC BY
425
Новый взгляд на сущность государственно-частного партнерства New View on Essence of Public-Private Partnership
Климов Павел Евгеньевич аспирант
Государственного университета Министерства финансов РФ кафедра: Финансы
Klimov P.E. postgraduate student of the State University of the Ministry of Finance
of the Russian Federation
E-mail: Klimov-p2008@yandex.ru
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению сущности государственночастного партнерства (ГЧП) на основе анализа существующих трактовок и основных тенденций исторического развития партнерства государственного и частного секторов экономики. Особое внимание уделяется выделению основных сущностных характеристик, органически присущих ГЧП.
Abstract. In the article the essence of public-private partnership (PPP) on the basis of the analysis of existing treatments and the cores tendency historical development of partnership of the public and private sectors of economy is considered. The special attention is devoted to allocation of the basic characteristics of PPP.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, сущность государственно-частного партнерства, повышение эффективности управления объектами, разделение рисков и выгод, характеристики ГЧП, развитие инфраструктуры.
Key words: public-private partnership, essence of public-private partnership, increase of management efficiency by objects, distribution of risks and benefits, the characteristics of PPP, development of infrastructure.
Сегодня в решении задач ускорения развития экономики и сокращения дефицита бюджета, прежде всего на уровне субъектов федерации, все больше надежд возлагается на механизм взаимодействия государства1 и бизнес-структур, получивший название государственно-частного партнерства (ГЧП). Вместе с тем, дискуссия по поводу того, что по своей сути представляет собой ГЧП, не прекращается.
Понимание содержания ГЧП позволяет ответить на ряд принципиальных вопросов. Оно определяет сферу применения ГЧП, возможные механизмы и инструменты такого партнерства, а также институты, участвующие в реализации ГЧП-проектов.
Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом с английского термина «Public-private partnership». Различные авторы трактуют этот термин по-разному, причем эти определения могут достаточно сильно отличаться друг от друга. Еще больше различий наблюдается, если сравнить с зарубежными трактовками понимание данного термина рядом российских авторов.
Если рассмотреть определения ГЧП, данные иностранными авторами, то можно выделить специфику трактовки государственно-частного партнерства за рубежом, заключающуюся в том, что ГЧП:
• осуществляется в сфере ответственности государства;
• направлено на развитие инфраструктуры, в т.ч. социальной;
• обеспечивает частной компании более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;
• носит долгосрочный характер;
• обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами.
1 В данном контексте мы рассматриваем государство как совокупность органов государственной власти и государственных компаний.
2 Термин «Public-private partnership» или «PPP» пришел на смену термину «Private finance initiative» или «PFI», которым обозначались проекты, осуществленные в сфере ответственности государства, к реализации которых привлекалась частная компания.
К примеру, Дж. Делмон под ГЧП понимает «любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)».3
Европейский экспертный центр по вопросам государственно-частного партнерства утверждает, что «в соглашениях государственно-частного партнерства государственный и частный сектора сотрудничают между собой для осуществления инфраструктурных проектов, таких как автомобильные и же-
4
лезные дороги, аэропорты».
Компания Deloitte определяет ГЧП как «соглашение в форме контракта между органом государственной власти и частной компанией, которое позволяет компании в значительно большей степени участвовать в реализации инфраструктурных проектов», чем стандартные формы сотрудничества.5
Ряд российских авторов, добавляя к вышеизложенным характеристикам, в своих исследованиях акцентируют на том, что ГЧП:
• направлено на достижение различных целей социальноэкономической политики государства;
• может быть реализовано в сфере ответственности как государственного, так и частного сектора экономики.
Так, Варнавский В.Г. считает, что ГЧП - это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг».6
3 Д. Делмон. Г осударственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. - М.: ГЕО-ТЭК, 2010, с. 2.
4 A Guide to Guidance Sourcebook for PPPs. European PPP Exper tise Centre. 2011. P. 1.
5 Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006. P.5.
6 Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство [Электронный ресурс] // Экспертный канал «Открытая экономика». URL:http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578
Коровин Е. трактует его как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод».
Таким образом, отечественные авторы трактуют понятие механизма ГЧП более широко, относя возможность его применения не только к развитию инфраструктуры, но и других отраслей экономики, исходя из задач социально-экономической политики. Вместе с тем, другие авторы8 считают, что необходимо придерживаться определения, сформулированного западными авторами, так как термин «Public-private partnership» родился в Великобритании.
Ответ на этот вопрос, как отмечалось выше, имеет большое значение, так как позволяет определить цель ГЧП, очертить сферу его применения, конкретные механизмы и инструменты реализации. Выявляет, какие институты необходимы для его развития и практического применения в каждой конкретной стране.
Для ответа на данный вопрос обратимся к истории применения тех механизмов, которые относятся к ГЧП.9 Постараемся выявить, какие особенности были всегда характерны для ГЧП, независимо от места и времени его использования, а какие были вызваны конкретными условиями его реализации. Параллельно постараемся ответить на вопросы, почему наибольшую популярность ГЧП получило именно в сфере инфраструктуры, и можно ли отнести к ГЧП проекты, реализованные в сфере ответственности частного сектора экономики?
Проследим сначала основные тенденции, которые имелись во взаимоотношениях государственного и частного секторов экономики. Это позволит
7 Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов», 10 октября 2006 г. [Электронный ресурс] // Регионалистика URL:http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr
8 См. Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России: монография / В.А. Кабашкин, А.А. Левченко, В.А. Сидоров - Белгород.: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008.
9 Одним из таких механизмов, применяемых уже не одно столетие, является концессия.
нам выявить основные потенциальные точки соприкосновения государственного и частного секторов для партнерских отношений. Затем на конкретных примерах рассмотрим, как взаимодействие государства и частных предпринимателей было реализовано на практике.
История показывает нам, что с момента возникновения государственности, во всем мире постоянно происходил процесс расширения государственного сектора экономики за счет расширения государством своих функций.10 Как правило, это происходило в ответ на какие-либо внешние по отношению к стране воздействия.
Такими воздействиями могли быть как природные бедствия (голод, стихийные бедствия и др.), так и военные вторжения. В любом случае, государство для того, чтобы справиться с предстоящей угрозой постепенно принимало на себя все больше функций, которые изначально к нему не относились. В связи с этим принято выделять основные функции государства, которые оно выполняло постоянно, и дополнительные, набор которых зависел от имеющихся условий. При этом дополнительные функции были социального или экономического характера, т.е. государство брало на себя решение тех задач, которые изначально решались самими гражданами.
Расширение государственного сектора сопровождалось ростом влияния государства на экономику страны, обеспечивало новые рычаги управления ее развитием. Это давало возможность повышения эффективности функционирования экономической системы в целом за счет ее сбалансированного развития. В первую очередь государство занималось развитием инфраструктуры, так как это давало значительный мультипликативный эффект для роста экономики. Понимание необходимости контроля со стороны государства за сбалансированностью экономической системы привело к тому, что за в XX веке во многих странах стало активно использоваться индикативное планирование.
10 Также о росте государственного сектора и бюджетных расходов см. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Г осударственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009. с. 143-159.
Взаимоотношения государства и частного сектора со временем видоизменялись. До начала XX века государство достаточно слабо целенаправленно воздействовало на экономику страны, а основным рычагом воздействия была налоговая политика. Затем, после Первой Мировой войны, властные органы большинства стран начали увеличивать объем своих функций, чтобы способствовать ускоренному восстановлению разрушенных войной экономик.
В России государство вбирает в себя большую часть экономики страны, в США и Европе его рост происходит по мере наступления кризисных ситуаций11. В результате, к концу XX века государственный сектор большинства развитых стран занимает значительную долю национальной экономики, а через бюджетную систему перераспределяется существенная часть национального дохода.12
Значительная доля государственного сектора в экономике, с одной стороны, позволила лучше контролировать процессы, происходящие в экономической системе, с другой, спровоцировала ряд проблем. Многочисленные исследования показали, что эффективность работы государственной компании в социально-экономической сфере ниже, чем частной. В ряде случаев это приводило к тому, что объект становился убыточным, а его содержание требовало значительного объема финансовых ресурсов.
Содержание многочисленных объектов государственной собственности требовало значительных бюджетных затрат. В странах Европы это приводило к росту налогов, значительным дефицитам бюджета и росту государственного долга. В СССР это проявлялось в потере эффективности и увеличении нагрузки на государственные компании, которые содержали значительное количество объектов социальной инфраструктуры. Хотя эффективность управления такими объектами была не самой высокой, этот факт послужил дополнительным доказательством того, что инфраструктурными объектами
11 Пересмотру существующей модели воздействия государства на экономику способствовала, например, Великая депрессия 1929-1933 годов
12 К 1982 г. доля бюджетных расходов стран Европы по отношению к ВВП составляет: во Франции - 56,7%, в Германии - 49,4%, в Италии - 53,7%. (См. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009. с. 151.)
могут управлять частные компании под надзором государства. В результате, содержание избыточного объема государственного сектора стало очень обременительным для многих стран. Этому способствовало сильное увеличение доли социальных расходов, что еще больше увеличило нагрузку на государственные бюджеты.13
Наличие бюджетных ограничений в отношении объема дефицита бюджета и государственного долга в значительной степени снижало возможность применения «золотого правила»14 государственных финансов для финансирования развития и модернизации необходимых объектов инфраструктуры экономики и социальной сферы. Это могло привести к снижению качества общественных услуг и невозможности предоставления их на всей территории страны равного качества, что является одной из основных задач государства.
В результате, необходимо было решить следующие задачи:
1. повысить эффективность управления объектами инфраструктуры для того, чтобы снизить расходы на их содержание и обеспечить их самоокупаемость, а также для повышения качества предоставляемых общественных услуг;
2. привлечь дополнительные финансовые средства для развития объектов инфраструктуры;
3. сохранить контроль за отраслями инфраструктуры.
Для выхода из сложившейся ситуации необходимо было передавать эти объекты, когда-то взятые из юрисдикции частного капитала, обратно частному сектору, не теряя контроля за ними. Сохранение контроля обеспечивало целенаправленное управление развитием экономики, поэтому нельзя было эти объекты приватизировать.15 Выход был найден в том, чтобы привлечь частную компанию в качестве управляющего, сохраняя функции управления
13 Под государственным бюджетом в данной работе понимается консолидированный бюджет государства, включая бюджеты муниципальных образований.
14 Данное правило гласит, что текущие бюджетные расходы должны финансироваться за счет налогов, а капитальные - за счет займов.
15 Наглядным примером нарушения этого правила является опыт России в 1990-е годы, когда приватизация отраслей с уже имеющимися экономическими связями, выстроенными в течение длительного времени, привела к разрушению структуры многих отраслей в короткий срок, что привело к сильной стагнации и значительному разрушению экономики страны.
соответствующими отраслями в руках государства. Осуществить это позволяли уже имеющиеся механизмы управления и взаимодействия между секторами экономики.
Таким образом, государство нуждалось в:
• повышении эффективности управления объектами государственной собственности;
• привлечении дополнительного финансирования;
• сохранении контроля за ключевыми отраслями экономики страны.
Частный сектор экономики в процессе своего развития также претерпевал значительные изменения. Основными тенденциями явились:
• смещение цели с самообеспечения на максимизацию прибыли;
• повышение эффективности управления;
• аккумулирование значительной части капитала в банковском секторе;
• выход компаний на международные рынки сбыта.
Это тенденции привели к тому, что частный сектор стал нуждаться в:
• возможности расширения бизнеса;
• достаточной норме прибыли от проекта;
• возможности привлечения необходимого объема финансовых ресурсов из банковского сектора.
Если сопоставить потребности каждого из секторов в сочетании с их возможностями, то точки их взаимного пересечения будут представлять собой области потенциального партнерства государства и частного предпринимателя.
Государственный
сектор
Потребности:
- повышение
эффективности управления объектами;
- привлечение дополнительного финансирования;
- сохранение контроля за ключевыми отраслями
Может предложить частной компании:
- допуск компании в сферу инфраструктуры;
- гарантии минимального спроса / дохода;
- государственные гарантии по займам.
Частный сектор
Может предложить государству:
- более высокую эффективность управления;
- дополнительные финансовые ресурсы;
- функционирование в качестве оператора.
Потребности:
- условия для расширения бизнеса;
- достаточная норма прибыли;
- привлечение необходимого объема ресурсов.
Рис. 1 Сочетание потребностей и предоставляемых выгод государственного и частного секторов экономики Все это объясняет тот факт, что наибольшую популярность ГЧП получило именно в области инфраструктуры, особенно в Европе и США. Остается ответить на вопрос, можно ли относить к ГЧП проекты, реализуемые в сфере ответственности частного сектора при поддержке16 государства?
Ответом на этот вопрос, с точки зрения автора, является направленность социально-экономической политики государства, так как механизм ГЧП служит, в первую очередь, достижению ее целей. В ряде случаев эти цели могут быть достигнуты за счет развития определенных отраслей экономики, относящихся к сфере ответственности частного сектора.
В качестве примера можно привести инновационные проекты, осуществление которых может стать толчком для дальнейшего развития отрасли, а
16 Данная поддержка может иметь различные формы: от создания необходимой для конкретного объекта инфраструктуры, до финансовой поддержки в различной форме за счет бюджетных средств.
также оказать значительное благотворное влияние на развитие региона, в котором данный проект был осуществлен, или даже всей страны. Вместе с тем, реализация подобных проектов обычно связана со значительными рисками, которые частная компания не всегда может понести в одиночку. В таком случае требуется поддержка государства. При этом само государство получает значительные выгоды в виде ускорения развития региона и роста налоговых поступлений. Поэтому проекты ГЧП могут выходить за рамки ответственности государства, если их реализация ведет к достижению целей экономического развития. Весь вопрос при этом заключается в том, насколько эффективны применяемые для таких проектов формы ГЧП.
Это значит, что ГЧП может применяться в любых сферах, куда частный сектор может привнести необходимые инвестиции и практический опыт, не нарушая, при этом, уровень государственной безопасности. Необходимость реализации таких проектов через механизм ГЧП возникает вследствие того, что без государственной поддержки реализация подобных проектов была бы невозможна или затруднительна.
Также мы видим, что в ГЧП государство является доминирующим партнером. С одной стороны, оно само определяет «правила игры», с другой, его участие в проекте определяется стоящими перед ним задачами. Частный партнер также не будет участвовать в проекте, если он не будет иметь от этого определенную выгоду, однако государство может просто нанять его за определенное вознаграждение, так как основной целью коммерческих компаний является получение прибыли.
Для того, чтобы заинтересовать частную компанию участвовать в проекте, государственный партнер должен обеспечить ей определенную выгоду, а также взять на себя часть рисков проекта. Поэтому неотъемлемым элементом партнерства является разделение рисков и выгод между партнерами.
Проявление взаимодействия государственного и частного секторов экономики рассмотрим на конкретных примерах ГЧП. Классическим механизмом ГЧП считается концессионное соглашение между органами государст-
венной (муниципальной) властью и частной компанией. В Европе такой тип соглашений начал активно использоваться с конца XVII века. Так, в Англии концессионное законодательство появилось в XVII веке, во Франции закон о концессиях существует со времен Наполеона, в США концессии стали выдаваться с 1691 года, а в России они стали активно применяться со второй по-
17
ловины XIX века.
В качестве примера рассмотрим Францию, где концессии стали активно
18
применяться на рубеже XVШ-XIX веков. Появление концессий во Франции в этот период не случайно. Страна находилась в состоянии войны, требовались значительные расходы на содержание армии. В этот момент государственная власть, стоя на позиции, что недра принадлежат государству, а инфраструктура имеет стратегическое значение для развития экономики, обязала всех владельцев рудников, находящихся на частной земле, вести их разработку только на основе концессии. Подобной стратегией пользовались и другие государства Европы в этот период времени.
Строительство дорог и некоторых других общественных объектов, связанных с земельными и водными ресурсами, также разрешалось исключительно на основе концессионного соглашения. Такой шаг позволил государственной власти взять под контроль стратегические отрасли экономики, а также получать значительный дополнительный доход в казну. Из этого примера явно видно, что государство с помощью концессий активно решало актуальные для него задачи, в данном случае - укрепление позиций власти для усиления конкурентной военной мощи страны.
Вместе с тем, понимая, что частный собственник лучше будет управлять рудниками и другими объектами и, не имея возможности взять управление
17 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. В 2-х томах. Том 1. с.
47.
18 Тогда, во время правления Наполеона, в Гражданский кодекс Франции была внесена поправка, согласно которой рудники, находящиеся на земле, принадлежащей частным собственникам, считаются государственной собственностью и могут эксплуатироваться только на основании концессии, в соответствии с которой часть прибыли получало государство. (Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. В 2-х томах. Том 1. с. 48.)
ими в свои руки, государство позволило частному сектору эксплуатировать эти объекты, решая задачу обеспечения эффективного управления.
В XIX веке концессионный механизм позволил построить в Российской Империи значительное количество железных дорог, что способствовало ускорению ее экономического развития. Также соглашения между государством и частными компаниями использовались в период НЭПа, преимущественно представляло собой вид современных соглашений о разделе продук-ции19, хотя носило название концессий. Здесь видна направленность использования ГЧП на развитие инфраструктуры.
Новый виток интереса к механизму ГЧП приходится на 90-е годы XX века в Великобритании. В это период он стал использоваться в форме частной финансовой инициативы (Private finance initiative, PFI), суть которой заключалась в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, когда частный бизнес сам осуществлял строительство такого объекта за счет собственных и заемных средств. Компенсация расходов компании осуществлялась впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Затем инициативу Великобритании подхватили и другие страны Европы. Одновременно с этим, вместо термина «Private finance initiative» начинает использоваться термин «Pub-lic-private partnership, PPP».
Этот период времени характеризуется тем, что частный сектор заметно усилил свои позиции - имеет значительные технологические и другие возможности, опыт и достаточный объем финансовых ресурсов. Вместе с тем, вследствие зрелости многих рынков сбыта, частный сектор стремится к расширению сфер своей деятельности. Государственный сектор при этом занимает значительную долю национальной экономики, что становится чересчур обременительным для государственного бюджета вследствие имеющихся
19 Подобные соглашения активно применялись при золотодобыче. Вместе с тем, ряд таких соглашений являются примерами неэффективного партнерства, так как зачастую предполагали неадекватное распределение выгод и рисков между партнерами. Например, в соглашении с компанией «Лена Г олдфилдс» (Lena Goldfields Co. Ltd) доля продукции компании от разработки золотых приисков, находящихся в государственной собственности, составляла 93% (См.. Стариков Н.В. Кризи$: как это делается. - СПб.: Питер, 2010. с. 99)
бюджетных ограничений, особенно в отношении стран, входящих в Евросоюз.
Росту интереса к механизму ГЧП в странах Европы в 1990-е годы во многом способствовали, с одной стороны, ускорение экономического роста, с другой, усиление интеграционных процессов среди европейских стран и образование Европейского Союза (ЕС). И то и другое потребовало ускоренного развития инфраструктуры: как создания новых, так и модернизации старых инфраструктурных сетей. Все это, в свою очередь, требовало огромных финансовых затрат.
Хорошим примером является ситуация, сложившаяся с новыми членами ЕС - странами Центральной Европы и Балтии (Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Польшей, Словенией и Словакией - странами Еи8). После вступления в ЕС, эти страны должны были решить сложную проблему: сократить существующий дисбаланс по качеству и доступности государственных услуг одновременно с поддержанием финансовой стабильности. В начале своего перехода к рыночной экономике они, как и другие страны этого региона, унаследовали обширные инфраструктурные сети, которые находились в очень плохом состоянии и негативно влияли на их экономику.
По оценкам берлинского института по экономическим исследованиям DIW, общая стоимость инвестиций (государственных и частных) в эти страны с начала 1990-х по 2005 г. составила 100 миллиардов евро. При этом суммарные инвестиционные потребности стран Еи8, включая Болгарию и Румынию, составляли около 500 млрд. евро. Эта сумма примерно соответствовала 5% годового ВВП стран Еи8 за 2003 г., включая Болгарию и Румынию. При том предполагалось, что инвестиции будут осуществляться более 15 лет.
Долгосрочные инвестиционные потребности транспортной инфраструктуры в странах Еи8, включая две новые страны (Болгария и Румыния), предполагались в размере около 100 млрд. евро, или приблизительно составляли 18% ВВП этих стран за 2003 год. Кроме того, необходимый объем инвестиций, которые должны были быть направлены на защиту окружающей среды в
странах Еи8, оценивался в размере 47-69 млрд. евро или 10-14% от их суммарного ВВП за 2003 год.20
До 80-х годов XX века строительство и эксплуатация инфраструктурных объектов в большинстве стран мира осуществлялась предприятиями государственного сектора за счет бюджетных средств. Однако к началу 90-х годов стало ясно, что государство не может удовлетворить потребности экономики в развитии инфраструктуры, финансируя инфраструктурные объекты только за счет бюджетных средств.
Как уже отмечалось, развитие инфраструктуры в соответствии с потребностями экономик стран Европы требовало значительных финансовых затрат. При этом не было возможности достаточно быстро мобилизовать эти средства ни за счет повышения налогов, ни за счет увеличения дефицита бюджета и государственного долга. В первом случае выросла бы инфляция, а
во втором - размер бюджетного дефицита и государственного долга. И то и
21
другое могло привести к нарушению условий Маастрихтского соглашения , что было недопустимо.
Все это привело к необходимости поиска новых форм финансирования и реализации инфраструктурных проектов, и потребовало значительных изменений в используемой модели предоставления услуг инфраструктуры, в первую очередь, в экономически развитых странах. Отсюда видно, что развитие инфраструктуры, а также повышение эффективности ее эксплуатации, являлось одной из основных задач государственной экономической политики стран Еи8 в этот период времени.
Как выход в данной ситуации было предложено привлечь частный сектор к финансированию и управлению объектами инфраструктуры, что должно было повысить эффективность управления этими объектами и обеспечить
20 Public-Private Partnerships, Fiscal Risks, and Fiscal Institutions in the EU8. The World Bank. Hana Brixi, Nina Budina, and Timothy Irwin. Draft chapter for report on fiscal reforms in the EU8. 13 April 2005. [Электронный ресурс] // The World Bank. URL: http ://www. worldbank. org/.
21 Темпы инфляции не должны быть выше, чем на 1,5% среднего показателя трех стран ЕС с наименьшим уровнем инфляции. Бюджетный дефицит, как доля ВВП, не должен превышать 3%, государственный долг допустим в пределах 60% ВВП.
доступ к дополнительному капиталу для их дальнейшего расширения и совершенствования.
При этом нельзя было приватизировать эти объекты, так как ввиду их стратегической и социальной значимости государство должно было иметь эффективные рычаги управления ими. Таким образом, возникла двоякая задача: с одной стороны, необходимо привлечь финансовые и управленческие ресурсы частного сектора, а с другой, обеспечить надежный механизм защиты стратегически важных объектов инфраструктуры. При этом предполагалось, что эта задача может быть решена посредством разумного использования политических и регулятивных инструментов без необходимости вовлечения государства напрямую в предоставление услуг.
В результате решением этих задач стало использование механизма государственно-частного партнерства. При этом государство получало финансовые и управленческие ресурсы частного сектора, оставляя за собой контроль над объектами инфраструктуры, а частный сектор получал доступ к тем секторам экономики, которые до этого были для него закрыты полностью - поскольку безраздельно находились в ведении государства. Кроме того, частный сектор получал от государства серьезные гарантии стабильного дохода на срок действия партнерства, которое, как правило, заключалось на средне-и долгосрочную перспективу. Основными механизмами поддержки частной компании при этом являлись государственные гарантии.
В настоящее время в России, с целью повышения конкурентоспособности страны в глобальном мире, предпринимаются попытки использования партнерства власти и бизнеса для ускоренного развития экономики через развитие наиболее перспективных, в первую очередь инновационных отраслей экономики. Для этого активно используются такие институты как Инвестиционный фонд22, ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельно-
22 За период с 2007 по 2010 года средства Инвестиционного фонда были использованы для подготовки и финансирования 15 федеральных и 23 региональных проектов. Общая сумма финансирования составила около 15 млрд. долларов.
сти», Российская венчурная компания. Вместе с тем механизм реализации
23
подобных проектов требует существенной доработки.
Этим и объясняется, с точки зрения автора, тот факт, что некоторые отечественные авторы расширяют сферу применения ГЧП, включая в нее проекты, относящиеся к сфере ответственности частного сектора. Здесь также проявляется направленность ГЧП на решение актуальных задач государственной социально-экономической политики.
Мы видим, что механизм партнерства государства и бизнеса, в какой бы форме он не осуществлялся, всегда использовался для решения актуальных задач государства, исходя из существующих внешних и внутренних условий развития страны. Это указывает на гибкость данного механизма, подтверждает тот факт, что он может использоваться в разных сферах экономики, в виде различных механизмов, но всегда направлен на решение текущих и перспективных задач государства.
Поэтому суть ГЧП заключается в том, что оно представляет собой инструмент решения задач социально-экономической политики, при котором:
• государство сохраняет контроль над объектом и осуществляет его стратегическое управление;
• повышается эффективность реализации проектов;
• осуществляется разделение рисков и выгод между партнерами.
Конкретная сфера его использования, а также механизмы и институты,
используемые в процессе реализации проектов непосредственно зависят от существующих социально-экономических, политических и правовых условий в стране.
Популярность применения ГЧП в инфраструктуре определяется тем, что, с одной стороны, в экономике государство отвечает, главным образом, за содержание инфраструктуры, в том числе социальной, развитие которой оказывает мультипликативный эффект для развития экономической системы. С другой стороны, на содержание инфраструктуры уходит значительная часть
23 Более подробно см. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ 2007-2010. - Москва, 2011.
16
средств государственного бюджета, что может привести к его дефициту и росту государственного долга.
Исходя из вышеизложенного, с точки зрения автора, наиболее содержательно определить ГЧП как форму объединения государственного и частного капитала и организации совместного управления, которое нацелено на решение задач социально-экономической политики, обеспечивает повышение эффективности капитала, разделение рисков и выгод.
Это значит, что границы ГЧП необходимо определять для каждой страны отдельно, опираясь на стоящие перед государством задачи, определенные исходя из имеющихся социально-экономических, политических, правовых и
24
других условий. Поэтому мы согласны с мнением А. Еганяна , что определение ГЧП как возможности «вовлечения частного сектора в зону ответственности государства»25 является неполным. Тем более нет оснований для ограничения ГЧП в России исключительно рамками инфраструктурных проектов.
Литература
1. A Guide to Guidance Sourcebook for PPPs. European PPP Exper tise Centre. 2011. P. 1.
2. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006. P.5.
3. Public-Private Partnerships, Fiscal Risks, and Fiscal Institutions in the EU8. The World Bank. Hana Brixi, Nina Budina, and Timothy Irwin. Draft chapter for report on fiscal reforms in the EU8. 13 April 2005. [Электронный ресурс] // The World Bank. URL:http://www.worldbank.org/.
4. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. В 2-х томах. Том 1.
24 Управляющий партнер Юридической фирмы «Вегас-Лекс».
25 Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России: монография / В.А. Кабашкин, А.А. Левченко, В.А. Сидоров - Белгород.: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА»,
2008. с. 7.
5. Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство [Электронный ресурс] // Экспертный канал «Открытая экономика». URL:http://www.opec.m/artide_doc.asp?d_no=50578
6. Д. Делмон. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. - М.: ГЕО-ТЭК, 2010.
7. Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России: монография / В.А. Кабашкин, А.А. Левченко, В.А. Сидоров - Белгород.: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008.
8. Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного парт-
нерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов», 10 октября 2006 г. [Электронный ресурс] // Регионалистика
иКЬ±Ир ://^юпа^йса.га/рго| е^/ investproj е^/ fed_mstr
9. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009.
10. Стариков Н.В. Кризи$: как это делается. - СПб.: Питер, 2010.
11. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ 20072010. - Москва, 2011.
