CC BY
92
С.Ю. Барсукова
НОВЫЙ РОССИЙСКИЙ КАПИТАЛИЗМ: ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ КОРРУПЦИИ
Барсукова Светлана Юрьевна - доктор социологических наук, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В наиболее общем виде коррупцию можно определить как использование служебного положения в личных целях. Экономисты трактуют коррупцию как проявление рационального поведения эгоистичных автономных агентов, реализующих свои интересы в условиях ограниченности ресурсов. Существует консенсус по поводу негативного влияния коррупции на темпы экономического роста.
Определений коррупции довольно много, но все они акцентируют два момента: коррупция есть, во-первых, «переключение» от общественного (ресурсов, мотивов, целей) к частному и, во-вторых, это «болезнь», девиация. То есть определения коррупции апеллируют к представлению о жестком разделении приватной и публичной сфер в процессе перехода, как писал М. Вебер, от матримониальной структуры власти к рационально-легальной, и основаны на нормативном подходе.
Однако в России оба эти признака не проявляются: границы между приватной и публичной сферами размыты, нет традиции «главенства закона», а участие в коррупционной практике стало для населения нормой жизни. Историческим наследием коммунистического периода явилось восприятие власти как самого надежного способа личного обогащения. Поэтому ряд авторов считает, что понятие «коррупция» принципиально неприменимо к посткоммунистическим странам [27; 20].
Рост коррупции1 в современной России кажется парадоксальным на фоне усиления антикоррупционной риторики политической элиты. Между тем это противоречие лишь кажущееся. Формирование государственно-корпоративного капитализма связано с усилением влияния чиновников на бизнес, а значит и с ростом коррупции. Однако желание хорошо выглядеть в глазах международного сообщества и собственного народа заставляет правящую элиту усиливать антикоррупционные разоблачения. Кроме того, обостряется борьба между группами влияния за доступ к властным ресурсам, и антикоррупционная кампания становится легитимной формой устранения конкурентов.
Культурная укорененность коррупции
Российская коррупция является культурно оправданным и рутинным явлением. Многие граждане считают коррупцию не девиацией, а нормой. В 2005 г. лишь 13% россиян выражали активное неприятие коррупции, а 53,2% были готовы дать взятку представителю органов власти (опрос 2005 г., репрезентативная общероссийская выборка, N = 3100) [6, с. 55]. Решение повседневных проблем с помощью взятки стало социальной нормой. Укорененность российской коррупции в культуре связана с рядом обстоятельств.
Во-первых, в России широко распространена практика одаривания. Граница между взяткой и подарком весьма условна. Подарки придают деловым контактам «тепло человеческих отношений» [5]. Администрация лечебных и образовательных государственных учреждений относится к этому лояльно, считая подарки формой компенсации низкой заработной платы своих сотрудников. Так же лояльно в советский период относились к воровству работников, считая это формой дополнительного заработка.
Во-вторых, в России крайне важны неформальные обязательства помогать родственникам и друзьям. Чиновник оказывается зажатым между формальными требованиями «беспристрастности» и неформальными нормами покровительства. Общество осуждает коррупционеров, но еще больше оно не одобряет тех, кто не помогает другу или родственнику, называя их «слишком
1. Интервью, на основе которых написана статья, проводились в рамках различных проектов в период 2001—2010 гг. при поддержке Научного фонда Высшей школы экономики, Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и по заказу бизнес-ассоциаций. Проекты посвящены специфическим проблемам взаимоотношения власти и бизнеса (таможня, арбитраж, контрафакт, финансирование выборов, пр.). Несмотря на тематическое разнообразие, они неизбежно затрагивали проблему коррупции, ее качественной и количественной динамики. Кроме интервью, анализировались материалы СМИ, данные статистики.
принципиальными». В универсалистских обществах с жестким разделением приватного и публичного и безусловным приоритетом законов говорят: «Человеку нельзя доверять, потому что он всегда окажет преференции своим друзьям». В партикуляристских же обществах, где грань между приватным и публичным размыта, а дружеские отношения приоритетнее законов, существует другая логика: «Нельзя верить тому, кто не поможет другу» [26].
В-третьих, россияне не приемлют коррупцию в высших эшелонах власти, но весьма снисходительны к злоупотреблениям чиновников среднего и низшего звена. Коррупция низового уровня воспринимается людьми как «пространство возможностей» для быстрого и относительно недорогого урегулирования бытовых и мелких деловых проблем. Решение этих вопросов по закону кажется слишком хлопотным и затратным. Многие считают, что отмена коррупции на низовом уровне осложнит их жизнь.
В-четвертых, со времен СССР люди знали, что политическая жизнь страны полна лицемерия и неподконтрольна обществу. Постсоветская политическая коррупция, несмотря на возникшую многопартийность, воспринимается как привычное явление.
Об укорененности коррупции в культуре говорит и то, что ее юридическое определение может не совпадать с границей морально осуждаемого поведения. Люди способны осудить действия, в которых по закону нет состава преступления, и, наоборот, оправдать поступки, трактуемые законом как коррупция.
«Ко мне в роддоме прямо в палату пришла медсестра и объяснила, что по их традиции папа должен за девочку дать 300 рублей, а за мальчика 500. Говорит, что это не обязательно, если денег в семье нет, но желательно, все так делают. Я мужу сразу позвонила, чтобы деньги в красивый конверт положил. Ни он, ни я не возмутились. Если по закону судить, это вымогательство денег, но по совести они правы. У них зарплата маленькая, им тоже жить надо» (юрист, 28 лет).
Взятка в России является не только способом обогащения, но и элементом корпоративной этики. Чиновники берут взятку не только исходя из корыстных побуждений, но и желая продемонстрировать лояльность корпоративным нормам, не прослыть «белой вороной». Отказ от взяток может восприниматься как разрыв с корпоративной культурой.
«Чтобы ни говорили, но в милицию идут идеалисты, которые реально хотят людям помогать. Я когда начинал свою карьеру, думал, что на мне взятки закончатся. Но дальше два варианта - либо система тебя выплюнет, либо перемелет. Начинаешь себя уговаривать, что играть по общим правилам, брать по мелочам, с начальством делиться -
это вроде платы за то, чтобы оставаться в системе и иметь возможность людям помогать. Потому что если меня под каким-то предлогом выгонят, я же ни одного бандита больше не остановлю» (сотрудник полиции, 37лет) [12].
Коррупция в постсоветский период:
Виды, масштаб, динамика
Реформа, начавшаяся при М. Горбачёве, была нацелена на модернизацию социализма с помощью ограниченных рыночных новаций. Лозунгом реформы в конце 1980-х годов был «социализм с человеческим лицом». Этот подход оказался неэффективным. В 1990-е годы, когда началась активная рыночная реформа, ее главным механизмом стала приватизация.
При этом ожидалось снижение коррупции, поскольку исчезли основные причины, ее порождающие. Первая причина - дефицит товаров и услуг, преодолеваемый с помощью взятки. «Блат» стал альтернативной системой доступа к дефициту через сеть неформальных контактов. Вторая причина советской коррупции - запрет на предпринимательскую деятельность. Взятками «подпольные предприниматели» откупались от репрессий. Реформа дала возможность открыто заниматься бизнесом, подпольные капиталы были легализованы. Однако коррупция не сократилась, а выросла и стала более разнообразной.
В постсоветский период возобладали следующие виды коррупции:
- неформальные платежи, сопровождающие отношения власти и бизнеса («деловая» коррупция);
- подношения населения в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, судопроизводства и пр. («бытовая» коррупция);
- платежи за заключение сделок между компаниями (откаты);
- лоббирование интересов бизнеса через теневое финансирование партий и политиков («политическая» коррупция) [21; 13; 18].
Что касается количественных оценок, то, по данным Transparency International, индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index -CPI) в России составлял в 1998-1999 гг. 2,4. В 2010 г. ситуация ухудшилась, индекс составил 2,1. Нашими ближайшими соседями стали Папуа-Новая Гвинея и Таджикистан. Отметим, что такой индекс отнюдь не противоречит тому, что россияне вполне лояльно воспринимают бытовую, повседневную коррупцию. Отношение к деловой коррупции более негативное. Существует разрыв между «диагностикой» коррупции международными организациями, руководствующимися универсальным нормативным определением этого явления, и восприятием подобной практики непосредственными участниками [20].
Однако необходимо понимать: в опросах фиксируется не только коррупция, но и общее недовольство населения правящей элитой. Коррупция - это «дискурсная рамка» для предъявления претензий к власти. Почему именно коррупция? Потому что об этом говорит вся страна. Массмедиа заполнены репортажами о коррупционных скандалах, а недееспособность любого ведомства объясняется коррумпированностью чиновников. Утверждая, что власть коррумпирована, респонденты выражают недовольство ею, разочарование реформами. Говорят на том языке, которому их научили.
Что касается объема коррупционного рынка, то, по данным Фонда ИНДЕМ, в 2001 г. на взятки в России ежегодно тратили около 37 млрд долл. (примерно 34 млрд долл. - взятки в сфере бизнеса, 3 млрд долл. - бытовая коррупция)2. Это составляло примерно половину доходной части российского бюджета. Опрос, проведенный в 2005 г., показал, что сумма взяток в сфере бытовой коррупции почти не изменилась, зато в сфере деловой коррупции она выросла в 10 раз (с поправкой на инфляцию - примерно в 7 раз), достигнув 316 млрд долл., причем взятки регулярно платят примерно 80% всех фирм3. Объем взяток превысил доходную часть российского бюджета почти в 2,5 раза.
Исследователи коррупции, расходясь в абсолютных оценках, единодушны в том, что коррупция в России растет. При этом так называемая «бытовая коррупция», связанная с обслуживанием населения, практически стабилизировалась в первой половине 2000-х и даже немного сократилась за период 2005-2010 гг. в связи с возросшими рисками в ходе антикоррупционной кампании. Сегменты бытовой коррупции имеют различную динамику: растет коррупция в дошкольных учреждениях и автоинспекции, тогда как коррупция вокруг призыва на военную службу, наоборот, сокращается. В целом на рынке бытовой коррупции доминирует высшее образование и дорожная полиция. Наименее коррумпированы государственные органы, связанные с социальными выплатами и пенсиями.
Если бытовая коррупция немного сокращается, то деловая коррупция в последнее десятилетие заметно выросла. Не население, а бизнес является главным субъектом коррупционных отношений.
2. См.: Диагностика российской коррупции. — Режим доступа: http://www.anti-corr. ru/awbreport/index. htm
3. См. Барсукова С.Ю. Коррупция: Научные дебаты и российская реальность. — Режим доступа: http://pandia.ru/text/78/249/85683.php
Усиление антикоррупционной борьбы
как признак кризиса власти
Усиление антикоррупционной борьбы в России в последние годы - это проявление не оздоровления системы, а кризиса власти, ее неготовности к реформированию для адекватного ответа на новые экономические и социальные вызовы.
С одной стороны, наверху растет понимание декоративности выстроенной «вертикали власти». Коррупция делает невозможным проведение макроэкономической политики государства, поскольку коррумпированные звенья системы управления искажают передаваемую информацию и подчиняют реализацию намеченных целей собственным интересам.
С другой стороны, власть нуждается в чрезвычайных мерах для поддержания доверия населения, в ярких антикоррупционных шоу. Объектами разоблачений становятся самые нелюбимые населением ведомства (например, полиция). Показателен скандал вокруг хищений государственных средств фирмой «Оборонсервис», деятельность которой курировали непосредственно в Министерстве обороны4. Скандал привел к отставке министра обороны А. Сердюкова. При общей нелюбви россиян к представителям власти (что не распространяется на Путина, который воспринимается не как бюрократ, а, скорее, как «отец нации»5), это был один из самых нелю-
4. Акционерное общество «Оборонсервис» — коммерческая организация, созданная в 2008 г. для выполнения хозяйственных функций, связанных с деятельностью Министерства обороны России. 100% в уставном капитале «Оборонсервиса» принадлежит Министерству обороны РФ. Осенью 2012 г. разразился крупный коррупционный скандал. Сотрудники «Оборонсервиса» в тандеме с чиновниками из Министерства обороны создали мошенническую схему реализации непрофильных военных активов. Выбирались наиболее ликвидные и престижные объекты, затем в эту недвижимость вкладывались огромные бюджетные средства, после чего имущество продавалось по существенно заниженным ценам аффилированным с «Оборонсервисом» коммерческим структурам. По данным на июль 2013 г., предполагаемый ущерб составляет более 6 млрд руб. О масштабе доходов участников коррупционной схемы говорят детали: например, один из арестованных готовился к юбилею, где для него должна была петь Дженнифер Лопес (см.: «Друг» Сердюкова готовился к побегу: Новости сегодня. — Режим доступа: http://flb.ru/info/53023.html).
5. В Google на запрос «отец нации Путин» появляется множество ссылок. Это устойчивое сочетание, которым пользуется преимущественно оппозиционная пресса. В использовании этого выражения есть два подтекста: с одной стороны, «отцом нации» в советской истории называли Сталина и, перенося это выражение на Путина, подчеркивают авторитарный характер его власти; с другой — в этом клише присутствует ирония по поводу того, что президент лично вникает во все мелкие вопросы. Например, когда 25 апреля 2013 г. В. Путин в прямом эфире отвечал на вопросы россиян, девочка с Дальнего Востока попросила построить детскую площадку. Путин
бимых министров. Именно ему народ приписывал «развал армии». Коррупционные разоблачения в Министерстве обороны отодвинули на задний план проблемы, нерешенные и появившиеся в ходе реформы армии.
Наконец, рост числа коррупционных разоблачений свидетельствует о резком усилении конкуренции за доступ к властным ресурсам, за место во власти. Это связано с тем, что окончательно сформировалась система, при которой властный ресурс является главным фактором экономического успеха. Обвинение в коррупции стало одним из распространенных способов борьбы с конкурентами.
Рост числа коррупционных скандалов в современной России напоминает последние годы советской системы. Тогда были преданы гласности многие коррупционные дела, касающиеся представителей властной элиты. По замыслам команды М. Горбачёва, такие разоблачения должны были свидетельствовать о готовности власти к самоочищению, укрепить ее авторитет в глазах народа. Эффект получился обратный. Демонстрация коррупционных схем внесла значительный вклад в разрушение СССР.
Россия в очередной раз погрузилась в «борьбу с коррупцией». Но сейчас она имеет историческое своеобразие. На излете СССР коррупционные скандалы компрометировали советский строй и расчищали путь к рыночной экономике. Теперь же они воспринимаются как свидетельства недостаточного контроля со стороны государства и обосновывают необходимость расширения полномочий прокуратуры и силовых ведомств, ужесточения репрессий. Антикоррупционная кампания легитимирует установление жесткой моно-центричной власти - для выхода из политического кризиса.
Риск разоблачений повышает значимость личной преданности и лояльности при формировании управленческих команд, что снижает ценность профессионализма. Политические институты и управленческие структуры погружаются в неопатримониальную реальность, свойственную многим развивающимся странам Африки и Латинской Америки [8; 22].
Было бы несправедливо утверждать, что борьбы с коррупцией совсем не ведется. Но ее целями являются: уничтожение политических и экономических конкурентов, ротация чиновничьих команд, улучшение имиджа в глазах международного сообщества, поддержание доверия общества к власти. Антикоррупционные кампании не меняют сущности отношений власти и бизнеса, но способны улучшить положение страны в международных рейтингах.
еще не закончил пресс-конференцию, а региональные власти уже начали по его приказу строительство. Участники прямого эфира, услыхав это, зааплодировали (см.: «Путин преподнес себя как Отца Нации»: Иностранные СМИ о прямой линии с Владимиром Путиным. — Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2179320). Даже развод В. Путина в СМИ комментировали как подрыв его образа «отца нации».
Смена модели: Переход от олигархического
к государственно-корпоративному рынку
Несмотря на демонстративную антикоррупционную кампанию, деловая коррупция в стране растет, меняется ее характер. В чем главная причина этого? Принципиальный ответ состоит в следующем: рост коррупции в России связан со сменой модели рынка.
Нет единого стандарта рынка как антитезы плановой экономике. Рынок -это не платиновый метр, который хранится в Париже под стеклянным колпаком. Есть континуум «рынков» в виде многообразных институциональных сочетаний власти и бизнеса [14]. Огрубляя, можно назвать три: конкурентный, олигархический и государственно-корпоративный рынки. Во всех этих моделях государство выполняет традиционные обязательства (поддержание правопорядка, защита границ, налоговая монополия), но отношения с бизнесом строит на принципиально разных основаниях.
В начале «перехода к рынку» в России реформаторы в качестве цели декларировали построение конкурентного капитализма. В этой модели государство создает и совершенствует институты как универсальные правила, стимулирующие конкуренцию, минимизируя непосредственную включенность чиновников в принятие предпринимательских решений и перераспределение ресурсов, за вычетом социальных трансфертов. Трудно сказать, насколько искренне первые реформаторы (такие как Е. Гайдар) верили в возможность ее реализации на российской почве. Но вышло все иначе: вместо конкурентного рынка был построен рынок олигархический.
Олигархический капитализм в 1990-е годы в России означал:
- доминирование крупных компаний (в том числе монополистов), которым государство дает карт-бланш на развитие в обмен на политическую поддержку;
- имитацию руководящей роли правительства в условиях «приватизации государства» крупными экономическими игроками.
Показательны знаменитые залоговые аукционы накануне переизбрания Б. Ельцина в 1996 г. Тогда правительство получило кредиты от крупных банков, предоставив в качестве залога крупнейшие промышленные предприятия страны, находящиеся в государственной собственности. И банкиры, и правительство понимали - никто возвращать кредиты не станет. Была неформальная договоренность: если на президентских выборах победит Б. Ельцин, то банкирам отдадут эти предприятия как залоговое имущество. А если победит представитель партии коммунистов, то и предприятия не отдадут, и кредит не вернут. То есть банкиры потеряют все. Эти залоговые аукционы являлись, по сути, раздачей олигархических мандатов тем, кто готов был вложиться в под-
держание власти Б. Ельцина. У бизнеса покупалась политическая поддержка. Предоставив ее, крупнейший бизнес и стал государством.
Государственно-корпоративный капитализм построен по другой схеме:
- растет влияние государства в решениях, принимаемых рыночными агентами. Государство фокусируется не на поддержании универсальных институтов конкуренции, а на создании правил (формальных и неформальных) подчинения бизнеса государству;
- делается ставка на рост экономики на базе ограниченного круга отраслей («стратегические отрасли»), где патронаж государства («возвращение командных высот») достигается за счет ограничения предпринимательской свободы;
- крупные корпорации становятся зависимыми от решений власти, которые обосновываются не экономической рациональностью, а «национальными интересами».
Олигархический капитализм 1990-х в 2000-е годы постепенно трансформировался в государственный. Именно этот сдвиг определил рост коррупции и изменение ее качества [9].
В каких формах это происходит? Есть формальные и неформальные способы построения государственно-корпоративного капитализма. Формальные: конвертация задолженности в государственные пакеты акций; реструктуризация задолженности перед государством путем залога пакета акций; акции в обмен на государственные инвестиции; приобретение акций на свободном рынке.
Неформальные: занижение тарифов государственных монополий для «патронируемого» бизнеса; избирательное правосудие, когда все большую роль играет не «буква», а «дух закона» (интерпретация закона с позиции «национального интереса» усиливает зависимость бизнеса от власти); передача госзаказов узкому кругу «своих» фирм при формальном соблюдении конкурсных условий.
Идеологическая установка власти федерального и регионального уровней на «сильное государство», понимаемое в национал-консервативной, а отнюдь не в либеральной традиции, формирует систему ожиданий бизнеса и его готовность либо эмигрировать, либо «лечь под государство».
Парадокс в том, что параллельно протекают два, казалось бы, взаимоисключающих процесса. С одной стороны, растет формальное и неформальное влияние государства на крупный бизнес. С другой стороны, часть государственной собственности по заниженной цене и совершенно непрозрачным схемам переходит в частные руки, происходит необъявленная «приватизация» активов государственной собственности в пользу персон, близких к власти.
Как это отразилось на коррупции?
Изменения характера коррупции в России в связи со сменой модели капитализма (сравнение ситуации в 1990-е и 2000-е годы)
Сравним причины и механизм коррупции в России в 1990-е и 2000-е годы. Первое. Коррупция становится более централизованной. Вымогательства 1990-х годов были интенсивными, но децентрализованными. Децентрализованная коррупция - это типичная для слабых государств форма коррупционных отношений, когда предприниматель вынужден искать каналы подкупа относительно самостоятельных государственных агентов. При режиме В. Путина коррупция приобрела более централизованный характер, когда выход на «ключевые» уровни коррупционных пирамид избавляет от поборов, исходящих от нижестоящих чиновников.
Если коррупция гнездится на низовом уровне, то у предпринимателя есть пространство для маневра - не удалось «решить вопрос» с одним бюрократом, можно попытаться договориться с другим. Такой «рынок» коррупционных услуг снижает размер взятки. При централизованной коррупции решения, от которых зависит бизнес, принимаются на высоком уровне и очень ограниченным кругом лиц. Чем значимей должностное лицо, тем сложнее найти ему альтернативу. Централизация коррупции привела к конкуренции за покровительство высоких начальников. Доступ к ним ограничен, что ведет, с одной стороны, к сокращению числа взяток, но с другой - к увеличению их размера.
Конечно, для разных бизнес-проектов уровень решения проблем различается. В одних случаях это могут быть федеральные чиновники, в других -региональные или городские. Речь идет о коррупционном альянсе с руководителями государственных служб, которые в силу должностных полномочий могут создавать для бизнеса особые преференции, т.е. возможность получать дополнительные доходы и делиться с чиновниками.
Централизация коррупции происходит на фоне политики «наведения порядка», антикоррупционной борьбы. Очевидно, что наиболее вероятными кандидатами на разоблачения станут (и становятся) низовые работники. Чтобы обезопасить себя, они вынуждены «брать в долю» начальство, что повышает уровень принимаемых решений и ведет к росту коррупционных платежей. Впрочем, централизация коррупции больше касается среднего и крупного бизнеса. Малый бизнес, неспособный коррумпировать высоких чиновников, по-прежнему откупается от множества мелких представителей государства [23].
Борьба с централизованной коррупцией ведется либо чисто формально и захватывает только нижние этажи коррупционной пирамиды, либо вырождается в противоборство разных групп («молодые коррупционеры» против
«старых коррупционеров», таможенники против прокуратуры и т.д.). Переходя от партикуляристской системы власти к универсалистской, Россия достигла лишь стадии «конкурентного партикуляризма», где действуют разные команды бюрократов, связанные с разными бизнес-группами [20, с. 310]. Антикоррупционные кампании являются инструментом такой борьбы.
Второе. Коррупция институционализируется, т.е. превращается в неформальный институт защиты прав собственности. На смену одноразовым коррупционным контактам бизнеса и власти пришли устойчивые схемы их сотрудничества, сформировались теневые альянсы административного и финансового капитала [24; 3]. Чиновники не вымогают взятки, они работают «в доле» с бизнесом, обеспечивая возможности развития. Институциональная коррупция удобнее, чем неупорядоченная и массовая практика поборов, поэтому бизнес, платя все больше, все меньше склонен к протесту: стабильность системы примиряет с ее неэффективностью. Это типичная институциональная ловушка, когда система неэффективна, но устойчива.
«Да, у нас коррупция. Но вы спросите меня, хочу ли я проснуться завтра, и чтобы ее не было. Я вам честно скажу - не знаю. С одной стороны, любопытно было бы на это посмотреть. Но, с другой стороны, что я делать буду? Вся схема бизнеса будет порушена» (совладелец фирмы по импорту бытовой техники, 44 года).
Третье. Коррупция от «рыночной» смещается к «клановой». Если с помощью «рыночной» коррупции решают вопросы те, кто может заплатить, то «клановая» оставляет такую возможность только для «своих» [25]; коррупционный канал открыт для людей «со связями» по критерию происхождения, родства, привязанности. С остальными ведется показательная антикоррупционная борьба. В России самый надежный способ быстрого обогащения, не считая бизнеса в нефтегазовой отрасли, госзаказы. В круг бизнесменов, получающих самые крупные государственные заказы, входят родственники, партнеры по спорту или просто друзья высокопоставленных чиновников. Власть выдает карт-бланш на быстрое и гарантированное обогащение только «своим» на условиях теневого участия в прибыли.
«Это все пустые слова про принципиальных, которые взятки не дают. Они бы дали, да у них не берут. Все сейчас боятся и берут только у своих, поэтому так ценится адвокат, через которого можно судье дать. Высокий гонорар у адвоката - это почти всегда признак, что у него есть канал для "заноса " денег» (адвокат, 51 год).
«У нас давно не взятки дают, а доходами делятся. Улавливаете разницу? Делиться можно только со своими, и войти в круг "своих" -
это труд и везенье в одном флаконе. Взятки — это так, по мелочи...» (совладелец агрохолдинга, 34 года).
Четвертое. Меняется роль чиновника. В 1990-е годы законы часто были неадекватными хозяйственным условиям, противоречивыми, с огромными «дырами». Часть законов сохранилась с советских времен, часть была переписана с западного законодательства как «законы на вырост». Коррупция обслуживала развитие бизнеса в условиях нормативного плюрализма и множественных правовых «дыр». Любого предпринимателя могли осудить за нарушение какого-то закона. Это было время «плохих законов», и чиновник за взятку проводил бизнес по «минному полю», помогал «поймать рыбку в мутной воде». Коррупция увязывала неадекватные законы с реальными возможностями и потребностями бизнеса.
В 2000-е годы ситуация изменилась. Законы стали «хорошими», т.е. в них меньше «дыр», и бизнес вполне может обойтись без помощи чиновника, работая в соответствии с законом6. В этой ситуации чиновники начали торговать не «буквой», но «духом» закона, взяв на себя роль интерпретаторов законов с позиций национальных интересов. Национальные интересы -доминирующая риторика государственно-корпоративного капитализма. Чиновник сменил роль лоцмана в пространстве «плохих» законов на роль гуру в условиях «хорошего» законодательства. И теперь, чтобы получить государственный заказ или просто спасти бизнес от поглощения государством, недостаточно быть законопослушным бизнесменом, нужно быть «на хорошем счету» у власти. Бизнес, понимая ненадежность формальной защиты прав собственности, пытается заручиться поддержкой власти, в том числе используя коррупционные схемы.
Изменение неформальных норм диалога с государством при неизменности формальных законов продемонстрировало «дело ЮКОСа». Налоговые претензии государства строились на том, что фирмы, где концентрировалась прибыль и использовались схемы ухода от налогов, были аффилированы с ЮКОСом. Но формальные признаки аффилированности в этой бизнес-схеме отсутствовали, об этом позаботились высокопрофессиональные юристы ЮКОСа. Суд поставил экономическое содержание выше юридической формы, что вызвало одобрение одних и порицание других, продемонстрировав эластичность в интерпретации юридических норм при отчетливом
6. Очевидно, что хорошие и плохие законы — понятие дискуссионное. Оценки законов различаются с точки зрения участников рынка, населения, государственных ведомств. В данном случае признаками «хороших» законов являются их внутренняя непротиворечивость, согласованность с другими законодательными нормами, а также посильные для бизнеса издержки, связанные с их выполнением.
неформальном давлении власти. Это повысило лояльность остальных бизнесменов, поскольку схемы работы были одинаковыми как у самого государственного «Газпрома», так и у самого частного «ЛУКОЙЛа».
Неверно трактовать пример с ЮКОСом таким образом, что это была компания, которая принципиально не использовала коррупцию, что и сделало ее уязвимой. Вероятнее всего, коррупция широко практиковалась этой компанией, как и другими участниками рынка. Истинные причины разгрома компании так и остались полем для догадок, но большинство аналитиков склоняются к версии о политических мотивах этого дела. Дело ЮКОСа показало, что соблюдение законов отнюдь не гарантирует спокойную жизнь бизнесменам, что «буква» закона стала слишком слабой защитой от претензий государства, и нужно интенсифицировать весь арсенал неформальных способов защиты прав собственности, включая коррупцию.
Пятое. Изменился субъектный состав коррупционеров. В 1990-е годы наиболее коррумпированными были представители государственных органов, которые выдают разрешения (патенты, лицензии), устанавливают льготы, распределяют квоты, следят за соблюдением правил пожарной безопасности и санитарных норм, контролируют налоговую дисциплину и т.д. В 2000-е годы самым коррумпированным звеном стали правоохранительные органы - полицейские, представители ФСБ, ГРУ, ФСО и пр., т.е. «силовики». Заметим, представители правоохранительных структур не делают ничего противозаконного: они находят украденное, обеспечивают безопасность, возвращают долги, сопровождают грузы, расследуют преступления и пр. Но делают это не для всех налогоплательщиков, а преимущественно для частных клиентов. Создают правопорядок как частное, но не общественное благо [28; 19].
Эпицентр коррупции сместился туда, где действует право применения силы, имеется мощный аппарат принуждения. Коррупционный рынок, созданный вокруг правоохранительных структур, опирается на вольную интерпретацию законов и селективность применения репрессий. Суды, лишь формально имея статус независимых, стоят на стороне правоохранительных органов, потакая слабой доказательной базе обвинения [7].
«В наших судах действует простое правила - прав тот, на ком погоны... Это как-то недавно установилось» (адвокат, 51 год).
Фактически концентрация коррупционных потоков вокруг «силовиков», пришедшая на смену «размазанности» коррупционных сборов среди органов исполнительной власти, явилась одним из аспектов централизации коррупции в России.
«Вы замечали, что про рэкетиров масса анекдотов была, а про нынешних силовиков — ничего? А я скажу почему: если на вас офицеры наедут, это реально страшно» (фермер, 62 года).
Шестое. Изменилось соотношение двух разновидностей деловой коррупции: на смену «захвату бизнесом государства» пришел «захват бизнеса властью».
Конечно, было бы преувеличением утверждать, что переговоры между бизнесом и властью полностью исчезли, и что бизнес в новых условиях абсолютно не влияет на власть, а лишь послушно исполняет ее решения. Очевидно, что это не так. Например, бизнес пытается, и не без успеха, влиять на законодательную власть на стадии выработки проектов законов. Ключевая роль в этом процессе принадлежит бизнес-ассоциациям, которых привлекают для консультаций при выработке новых законов. Кроме того, он защищает свои интересы в переговорах с властью. Но в новых условиях мнение бизнеса учитывается, однако не является определяющим. Лоббизм бизнеса тем успешнее, чем более точно он вписывается в политическую конъюнктуру. Например, накануне вступления России в ВТО российские животноводы пытались доказать, что дешевый и неограниченный импорт мяса погубит их бизнес. Но власть игнорировала эти доводы. И только политические события позволили аграриям достичь своих целей: как только сенат США одобрил Закон Магницкого, российские чиновники запретили импорт американского мяса из-за использования стимулятора роста. Бизнес уже не диктует власти свою волю, а выжидает удобного случая, чтобы напомнить о своих просьбах. «Захват бизнеса властью» означает, что коррупционные схемы запускаются по сигналу «сверху», и эти схемы имеют ограниченный радиус действия, исключая из пространства коррупционного торга «политически важные» решения. Прежняя асимметрия в пользу бизнеса сменилась асимметрией в пользу власти.
Изменились не формальные рамки сотрудничества власти и бизнеса, а неформальные правила диалога. Например, формальные нормы позволили «ЛУКОЙЛу» отстоять в арбитражном суде свою правоту по поводу налоговых недоимок, но неформальные предписали эти недоимки (юридически не доказанные) перечислить государству в качестве дара. Если в 1990-е годы в обмен за свои услуги крупный бизнес требовал от власти специальных привилегий, то теперь надеется на селективное бездействие.
Политики и чиновники вынуждают предпринимателей делиться доходами в форме как легальных, так и нелегальных платежей под угрозой репрессивных действий [29]. В российском бизнесе существует понятие «двойное налогообложение», - это означает, что обычными налогами отношения с государством не ограничиваются. Хотя формально ничего, кроме налогов,
бизнесмен не должен, но на самом деле вполне легально и «добровольно» он обязан:
- спонсировать различные проекты власти (например, финансировать деятельность «Единой России»);
- быть меценатом7;
- участвовать в коммерчески невыгодных проектах, если они важны для власти8.
«Моя фирма на день города сотни шариков надула. Это мне еще повезло. Сначала меня склоняли фонтан построить...» (директор молочного завода, 48 лет).
Распространилось рейдерство как захват бизнеса, в ходе которого используется судебная система и формальная процедура банкротства [15]. Если в начале 1990-х годов под силовым давлением на бизнес понималось вымогательство со стороны организованной преступности (так называемый рэкет), то в современной России силовое давление исходит от официальных представителей власти, которые используют государственный репрессивный аппарат для захвата бизнеса [16; 17; 30; 11].
В советской армии было два главных лица - командир и комиссар. Командиры знали военное дело, а комиссары отвечали за идеологию в армии. Позволим себе историческую аналогию: в любом крупном бизнесе в России есть два ключевых лица - бизнесмен и чиновник, патронирующий этот бизнес. Чиновник - «комиссар при бизнесе». Его слово решающее, потому что он говорит от имени государства. Эта ситуация создает беспрецедентные возможности для коррупции. То, что квалифицируется (журналистами, обывателями и в исключительных случаях судьями) как коррупция, воспринимается российскими чиновниками как передача им части дивидендов от совместного владения собственностью [1].
В 1990-е годы чиновник пользовался бесконтрольной властью, будучи представителем «слабого» государства, в котором не работал ни один институт; коррумпированный бюрократ помогал бизнесу использовать несовершенство законов как инструмент получения сверхприбыли. Теперь же чиновник как представитель «сильного» государства может прибыльно
7. Например, богатейший россиянин В. Вексельберг купил в США и вернул в Россию яйца Фаберже, восстановил зал Врубеля в Третьяковской галерее, а вскоре государство доверило ему возглавить фонд «Сколково».
8. В ходе реализации национального проекта «Развитие агропродовольственного комплекса» (2006-2007) предприниматели начали активно строить свинофермы и птицефабрики. Помимо экономических стимулов нацпроект реализовывался при сильном административном давлении на бизнес [10].
сотрудничать или покарать. «Прибыльное сотрудничество» предполагает патронирование чиновниками и силовиками частного бизнеса и получение за это вознаграждения, воспринимаемого как доля прибыли. Население и закон трактуют эти платежи как коррупцию [2]. Коррупционный «патронаж» бизнеса со стороны власти держится не на «плохих» законах», а на качестве правоприменения, селективном правосудии и вольности в интерпретации формальных норм (табл. 1).
Таблица 1
ИЗМЕНЕНИЕ ХАРАКТЕРА ДЕЛОВОЙ КОРРУПЦИИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Характер коррупции 1990-е годы 2000-е годы
Степень централизации Децентрализованная коррупция Централизованная коррупция
Размер взяток Множество мелких взяток Взяток стало меньше, но их размер вырос
Степень институционализации Коррупция не институционализирована, правила фрагментарны Коррупция институционализу-ется, формируется система коррупционных правил
Роль чиновников «Лоцман» в пространстве «плохих» законов «Гуру» (интерпретатор) в пространстве «хороших» законов
Доступность коррупционных каналов «Рыночная» коррупция, доступная для тех, кто может заплатить «Клановая» коррупция, доступная только для «своих»
Повод для взяток При «плохих» законах предприниматель априори является нарушителем какого-то закона и может быть наказан за нарушение «буквы» закона При «хороших» законах практикуется вольная интерпретация законов, и предприниматель может быть наказан за нарушение «духа» закона
Основа коррупции Качество законов Качество правоприменения
Наиболее коррумпированный элемент власти Исполнительная власть Правоохранительные органы
Структурная рамка коррупции «Захват государства бизнесом» «Захват бизнеса государством»
Заключение
Коррупция для России - явление не новое. В СССР основой коррупции был дефицит самых необходимых товаров и услуг, а также запрет предпринимательской деятельности. Ожидалось, что переход к рынку приведет к сокращению коррупции, поскольку в ходе реформы был полностью уничтожен товарный дефицит и сняты все ограничения на занятие бизнесом. Однако вместо сокращения произошел колоссальный рост коррупции. 36
Объяснялось это плохим качеством законов, которые были противоречивы и неадекватны экономической ситуации. Это было вызвано многими обстоятельствами, высокой скоростью преобразований, механическим заимствованием опыта западных стран. Но главная причина состояла в том, что слабое и недееспособное государство находилось в руках олигархов. Олигархический капитализм, достигший своего пика в период правления Б. Ельцина, не был ориентирован на формирование адекватной правовой среды. Олигархи жили «над законами», а весь остальной бизнес был поставлен в ситуацию неизбежных поборов со стороны чиновников, пользующихся тем, что при «плохих» законах каждый предприниматель являлся потенциальным или реальным их нарушителем.
В. Путин, придя к власти, взял курс на «удаление от олигархов». Поддержка этой политики населением и окрепший бюджет ввиду роста цен на нефть сделали возможным смену олигархического капитализма государственно-корпоративным. В этой ситуации коррупция резко возросла, причем увеличилась именно деловая коррупция, обслуживающая отношения власти и бизнеса. Бытовая же коррупция немного сократилась. Но более серьезные перемены связаны не с количеством, а с качеством коррупции.
Она стала централизованной и институционализированной, с доминированием силовых структур - самых активных претендентов на патронаж бизнеса. Если в 1990-е годы коррупция базировалась на «плохих» законах и невозможности их исполнения, то в 2000-е законы изменились в лучшую сторону, но основой получения взяток стала процедура их применения, вольность в интерпретации формального права, селективное правосудие. Без покровительства со стороны власти бизнес может стать нарушителем не «буквы», но «духа» закона. И бизнес, чтобы избежать неприятностей, готов оплачивать неформальный патронаж власти в виде коррупционного тандема с ней. Это снижает эффективность бизнеса, но повышает его надежность.
Литература
1. Барсукова С. Теневая экономика: Специфика фаз в условиях раздатка // Вопросы экономики. - М., 2012. - № 12. - С. 133-145.
2. Кордонский С.Г. Сословная структура постсоветской России. - М.: Ин-т Фонда «Общественное мнение», 2008. - 216 с.
3. Панеях Э. Правила игры для русского предпринимателя / Предисл. Е. Ясина. - М.: КоЛибри, 2008. - 240 с.
4. Паппэ Я.Ш. «Олигархи»: Экономическая хроника, 1992-2000. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000. -232 с.
5. Сатаров Г. А. Тепло душевных отношений: Кое-что о коррупции // Общественные науки и современность. - М., 2002. - № 6. - С. 18-27.
6. Сатаров Г. А. Установка респондентов и коррупция // Общественные науки и современность. - М., 2008. - № 5. - С. 48-58.
7. Трансформация российской судебной власти: Опыт комплексного анализа / Гор-буз А.К., Краснов М.А., Мишина Е.А., Сатаров Г.А. - СПб.: Норма, 2010. - 480 с.
8. Afanas'ev M. The quality of the state - Russia's chief problem // Russian politics and law. -N.Y., 2009. - Vol. 47, N 4. - P. 58-72.
9. Barsukova S. Corruption: Academic debates and Russian reality // Russian politics and law. -N. Y., 2009. - Vol. 47, N 4. - P. 8-27.
10. Barsukova S. Das nationale projekt «Entwicklung der Landwirtschaft» 2006-2007 // Russland-analysen. - Bremen; Berlin, 2009. - N 178. - S. 21-24.
11. Barsukova S. The government and bandits: Similarity and difference in theory and in Russian practice // Law enforcement executive forum. - Chicago, 2012. - Vol 12, N 2. - P. 129-136.
12. Barsukova S., Radaev V. Informal economy in Russia: A brief overview // Economic sociology: The European electronic newsletter. - Harvard, 2012. - Vol. 13, N 2. - P. 4-12. - Mode of access: http://econsoc.mpifg.de/archive/econ_soc_13-2.pdf
13. Barsukova S., Zvyagintsev V. Mechanism of «political investment», or how and why business participates in elections and funds party life // Social sciences: A quarterly journal of the Russian academy of sciences. - Minneapolis, 2006. - Vol. 4, N 37. - P. 76-88.
14. Block F. The role of the state in the economy // The handbook of economic sociology / N. Smelser, R. Swedberg (eds.). - Princeton: Princeton univ. press, 1994. - P. 691-710.
15. Firestone T. Criminal corporate raiding in Russia // International law. - Harvard, 2008. -Vol. 42, N 4. - P. 1207-1230.
16. Firestone T. Armed injustice: Abuse of the law and complex crime in post-soviet Russia // Denver journal of international law and policy. - Denver, 2010. - Vol. 38, N 4. - P. 555-580.
17. Gans-Morse J. Threats to property rights in Russia: From private coercion to state aggression // Post-Soviet affairs. - Abington, 2012. - Vol. 28, N 3. - P. 263-295.
18. Gelman V. The iceberg of political finance // The contemporary Russian politics: A reader / Ed. by Archie Brown. - Oxford: Oxford univ. press, 2002. - P. 187-194.
19. Kosals L. Police in Russia: Reform or business restructuring? // Russian analytical digest. -Zurich, 2010. - N 84. - P. 2-5.
20. Ledeneva A. A critique of the global corruption «paradigm» postcommunism from within: Social justice, mobilization and hegemony / Ed. Jan Kubik and Amy Linch. - N.Y.: New York univ. press, 2013. - P. 297-332.
21. Mironov M., Zhuravskaya E. Corruption in procurement and shadow campaign financing: Evidence from Russia, October 2011. [online] Available as SSRN. - Mode of access: http://ssrn. com/abstract=1946806
22. Neopatrimonialism in Africa and beyond / Ed. by D. Bach and M. Gazibo. - N.Y.; L.: Routledge, 2012. - 265 p.
23. Olimpieva I. Background corruption in small and medium-size business. A «weapon of the weak»? // Russian politics and law. - N.Y., 2009. - Vol. 47, N 4. - P. 28-42.
24. Radaev V. Corruption and administrative barriers for Russian business // Political corruption in transition: A sceptic's handbook / Kotkin S., Sajo A. (eds). - Budapest; N.Y.: Central European univ. press, 2002. - P. 287-311.
25. Scott J.C. The analysis of corruption in developing nations // Comparative studies in societies and history. - Cambridge, 1969. - Vol. 11, N 3. - P. 315-341.
26. Trompenaars A., Hampden-Turner Ch. Riding the waves of culture: Understanding diversity in global business. - 2 ed. - N.Y.: McGraw-Hill, 1998. - XI, 274 p.
27. Varese F. Pervasive corruption in economic crime in Russia // Economic crime in Russia / Ed. by A. Ledeneva and M. Kurkchiyan. - L.: Kluwer law international, 2000. - P. 99-111.
28. Volkov V. Violent entrepreneurs: The use of force in the making of Russian capitalism. -Ithaca: Cornell univ. press, 2002. - 224 p.
29. Yakovlev A. State-business relations in Russia in the 2000s: From the capture to a variety of exchange models? // Working paper WP1/2010/04. - Moscow: Higher school of economics. -Mode of access: https://www.hse.ru/data/2010/06/03/1219803124/WP1_2010_04.pdf
30. Yakovlev A. In search for a new social base or why the Russian authorities are changing their relations with business // Russian analytical digest. - Zurich, 2012. - N 121. - P. 10-15.
