CC BY
35
Ольга ОРЛИНСКАЯ
НОВЫЙ ПОРЯДОК ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена актуальной дпя современной России проблеме - новому порядку замещения должности руководителя субъекта РФ в рамках проводимой федеративной реформы. Автором проанализированы основные аспекты, специфические черты, достоинства и недостатки данной модели организации взаимоотношений федерального и регионального уровней государственной власти.
The article is devoted to the urgent problem for modern Russia - to a new order of replacement of a post of the head of subject of Russian Federation in the frameworks of federal reform. The author analyzes the basic aspects, peculiarities and shortcomings of that model of the organization of mutual relations of federal and regional levels of the authority.
Ключевые слова:
федерация, регион, реформа, назначение, глава субъекта федерации; federation, subjects of federation, reform, assignment, head of subject of federation.
Российское федеративное государство находится в состоянии перманентного реформирования: государственная политика менялась от децентрализации и расширения самостоятельности субъектов до максимальной централизации полномочий на федеральном уровне. С 2000 г. руководством страны предприняты широкомасштабные меры по реорганизации федеративных отношений, направленные на выстраивание вертикали государственной власти и обеспечение единого правового пространства РФ. Серьезные преобразования основ российского федерализма породили разнообразные дискуссии и споры в академической среде. В настоящее время существует широкий спектр мнений относительно федеративной реформы — от поддержки до неприятия нововведений.
Рассмотрим инициативу В.В. Путина по введению нового порядка замещения должности руководителя субъекта РФ, которая вызвала крайне неоднозначную реакцию в обществе. Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»1 и от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “О политических партиях”»2 была осуществлена реформа государственной власти в субъекте РФ, основные положения которой сводятся к следующему.
Во-первых, отменено избрание высшего должностного лица субъекта РФ. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Во-вторых, политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный орган получил на-
1 СЗ РФ, 2003, № 27, ч. 2, ст. 2709.
2 СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
ОРЛИНСКАЯ
Ольга
Михайловна — к.полит.н., доцент кафедры теории политики ННГУ им. Н.И. Лоиачевского orlimkaya@mail.ru
ибольшее количество мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.
В-третьих, закреплена процедура замещения должности руководителя субъекта РФ и установлена правовая ответственность законодательного органа субъекта РФ в виде его роспуска в случае непринятия кандидатуры Президента РФ после двух- или трехкратного ее рассмотрения.
В-четвертых, упрощена процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ при принятии им нормативно-правовых актов, противоречащим Конституции РФ и федеральному законодательству.
В-пятых, прописан механизм отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. При этом законодательный орган субъекта РФ лишен возможности отправить руководителя в отставку, ему оставлено право ходатайствовать перед Президентом РФ об отрешении руководителя региона в связи с выражением ему недоверия.
В 2009 г. президент Дмитрий Медведев внес на рассмотрение Государственной Думы поправки, касающиеся порядка утверждения кандидатур на должность главы субъекта РФ. Согласно им, кандидатуры губернаторов будут выдвигать партии большинства в региональном парламенте.
За 90 дней до истечения полномочий главы региона соответствующая партия проводит консультации с президентом и представляет ему на выбор трех кандидатов на пост губернатора. Если стороны не пришли к консенсусу, процедура повторяется с новыми кандидатами.
В третий раз глава государства сам должен будет пойти на переговоры с партией и региональным парламентом, после чего рассмотреть еще три кандидатуры, предложенные уже всеми партиями, представленными в законодательном органе субъекта РФ. Дальнейшую процедуру назначения губернаторов поправки Медведева не затрагивают1.
Согласно поправкам, президент проводит консультации не с региональным отделением партии, а с ее руководством. Например, при выборе главы субъек-
1 http://www.newsland.ru
та, в парламенте которого большинство мест принадлежит «Единой России», Медведеву придется рассматривать список кандидатов, одобренных В. Путиным. Как представляется, изменения законопроекта лишат полпредов президента значительной части полномочий, в частности права представлять президенту кандидатов в губернаторы.
Прежде чем проанализировать недостатки данных законодательных инициатив, хотелось бы представить некоторые аргументы, позволяющие считать, что подобное реформирование системы может дать и некоторый положительный эффект. Такими основаниями для политических нововведений являлась безответственность руководителей регионов, которых не могли отстранить от должности ни центральная власть, ни население, т.к. от федерального центра их защищал статус «народных избранников», а от народных избранников — отсутствие процедуры отречения от должности.
В результате население регионов было вынуждено обращаться к президенту, не имевшему правовых механизмов для исправления такой ситуации. Поэтому он должен был реагировать, используя теневые способы давления: не допускать победы данного руководителя на следующих выборах или договариваться об его уходе в отставку в обмен на назначение в центральные государственные органы власти2. Кроме того, некоторые правоведы склонны считать, что «новый порядок избрания», заключающийся в приведении правовых норм в соответствие с реально сложившейся политической практикой, введение ответственности главы региона перед президентом формально означает и его ответственность перед народом, избравшим президента3.
А теперь приведем аргументы, позволяющие сделать заключение, что подобная попытка усовершенствования государственной системы управления нарушает принципы и законодательные основы российского федерализма, демократии в целом. Согласно Федеральному закону от
11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего
2 Петров Н.В. Демократия: вертикаль против горизонтали // Трудности перехода: демократия в России. — М. : Московский центр Карнеги, 2004, с. 134-136.
3 Там же, с. 78-79.
должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ может наделить гражданина РФ только теми полномочиями, которыми сам обладает, а потому законодательный орган не вправе наделять полномочиями представителя исполнительной власти (высшее должностное лицо субъекта РФ). Маскируется ответ на важный вопрос, каким способом осуществляется замещение должности руководителя субъекта РФ — путем избрания или путем назначения. В соответствии с формулировкой закона руководитель исполнительной власти субъекта РФ назначается законодательным органом субъекта РФ по представлению президента страны. В данном случае возникает проблема о соотношении законодательной и исполнительной властей и соответствии провозглашенному принципу разделения властей.
Зарубежный опыт организации власти в субъектах федерации со схожими социально-политическими условиями показывает, что в большинстве федеративных государств высшие должностные лица не избираются. В этом случае, как правило, применяются два различных выборных механизма: прямые выборы населением субъекта федерации и косвенные выборы законодательными органами субъекта федерации.
Избрание губернаторов проживающими в субъекте гражданами характерно для федераций Нового Света — Аргентины, Бразилии, США, Мексики. Институт выборных губернаторов проник и в Европу — в Швейцарию, Боснию и Герцеговину, Сербию и Черногорию. Аналогичная процедура также применяется на Коморских островах и в Эфиопии.
Другая разновидность избирательного механизма — косвенные выборы — встречается в Австрии, в Пакистане, в ЮАР. И только лишь в значительно меньшем количестве федераций губернаторы назначаются, причем это объясняется спецификой монархического управления — например, в Австралии и Бельгии губернаторы назначаются монархом. К этой группе государств примыкает также Индия и Малайзия. При этом надо отметить, что
в федерациях с назначаемыми губернаторами полномочия государственного управления в субъектах принадлежат избираемым региональными легислатурами премьер-министрам, в связи с чем данную модель нельзя рассматривать как назначение губернатора в чистом виде.
Последняя немногочисленная группа федераций формально объединяет другие модели рекрутирования руководителей регионов. Сюда относятся ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству; Нигерия, на протяжении длительного времени находящаяся на военном поло-жении1.
Многие изменения в государстве, в т.ч. и рассматриваемая схема избрания руководителей субъектов федерации, продиктована уже существующими проблемами, призвана обеспечить единое исполнение федеральных законов и является временной мерой, вызванной незрелостью нашей демократии. Один из главных аргументов сторонников данной инициативы звучит так: в ходе избирательных кампаний все решают финансы, кандидаты зависят от олигархов. Правда, не учитывается тот момент, что в окружении президента тоже могут появиться чиновники, желающие воспользоваться случаем в своих интере-сах2.
Президент РФ Дмитрий Медведев считает нынешнюю систему избрания губернаторов «оптимальной», передает ИТАР-ТАСС. «Ее изменение нереалистично и недопустимо. Если кого-то из глав регионов она не устраивает, то они должны понять, что они не являются частными лицами, и они могут подать мне заявление», — сказал он. По словам президента РФ, для того чтобы руководители регионов работали эффективно, должны существовать меры воздействия на них — начиная от судебного уровня и заканчивая мерами, изложенными в послании президента РФ Федеральному Собранию.
1 Глигич-Злотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М. : Юристъ, 2006, с. 368—369.
2 Столяров М.В. Современный российский федерализм: договоры, суверенитеты и этнопо-литика // Вопросы национальных и федеральных отношений, 2003, № 3, с. 131.
