CC BY
46
ИННОВАЦИИ № 3 (90), 2006
Новый подход к формированию инновационного законодательства
А. И. Каширин,
к. э. н., генеральный директор ЗАО «Академ-Партнер»
В настоящее время актуальной задачей экономической политики является разработка и принятие базового законодательства об инновационной деятельности, которое создаст правовое поле для поддержки инноваций на государственном уровне. В статье предлагается новый метод, обеспечивающий комплексный подход к разработке инновационного законодательства. Основным инструментом метода является таблица, названная «законодательной матрицей». Ее строкам соответствуют субъекты и объекты инновационной деятельности, а столбцам — различные направления адресных мер государственного регулирования и поддержки.
The development of the fundamental innovation legislation which provides a legal base for innovation support by the state is a problem of current importance for Russian economic policy. The paper presents a new and complex approach for innovation legislation. It represents the structure and content of the laws as a matrix which is called the «legislation matrix». Rows of the matrix correspond to subjects and objects of innovation activities and columns correspond to the directions of measures for support and regulation. The matrix matches every subject and object with appropriate measures for it.
Нынешняя динамика развития российской экономики показывает, что выработка инновационной политики является приоритетной задачей развития страны, поскольку, несмотря на высокий научный и образовательный потенциал, в экономике доминирует добывающий сектор, а показатель наукоемкости большей части российской промышленности существенно ниже, чем в ЕС и США. Например, доля сектора наукоемкого производства России в мировом наукоемком производстве составляет примерно 1%, тогда как для США этот показатель равен 33%. Государственный сектор занимает около 70% внутренних затрат на НИОКР в России, что свидетельствует о недостаточной востребованности научных разработок со стороны частного сектора. Таким образом, первоочередными задачами инновационной политики являются рост объема наукоемкой продукции России в ВВП и развитие механизмов стимулирования использования высоких технологий в промышленности. Эти задачи можно решить лишь в рамках единого и целостного подхода к стимулированию создания и практического использования знаний, при котором основное значение имеет коммерческая отдача от новых технологий.
К 2006 году в России уже был накоплен некоторый опыт по развертыванию программ, направленных на поддержку процесса коммерциализации технологий. На этом пути достигнут ряд успехов, свидетельствующих о возможности применения рыночных механизмов поддержки инноваций в российских условиях. В качестве успешных примеров можно назвать Фонд содействия, программу Федерального агентства по науке и инновациям «Исследования и
разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники», проведение Венчурных ярмарок. Эффективные программы есть и в регионах, например в Татарстане, где был создан технопарк, функционирующий на рыночных принципах. Вместе с тем, для оптимизма оснований пока нет, поскольку, несмотря на 15-летний процесс перехода к рынку, национальная инновационная система все еще находится в начальной стадии своего формирования.
Одной из причин этого является неопределенность в целях и отсутствие координации в действиях между различными министерствами и ведомствами. В рамках инновационной политики существует множество различных течений как на федеральном уровне, так и в регионах, но в силу их слабой связи между собой единого синергетического эффекта не наблюдается, и отдельные инициативы порой гасят друг друга. Это заметно и на законодательном уровне, где нормативные акты, регламентирующие фрагменты инновационно-правового поля, часто оперируют разными терминами и даже иногда противоречат друг другу. Кроме того, в настоящее время все еще существует коллизия, когда за инновационную деятельность отвечают региональные власти, а федеральные власти могут лишь содействовать данному процессу. Эта ситуация является неприемлемой, поскольку основные инструменты поддержки — регулирование интеллектуальной собственности, бухучета, налоговой системы — находятся в компетенции федерального центра, что осложняет процесс стимулирования инноваций и вызывает несогласованность его отдельных компонент. На федеральном уровне имеется ряд законов, разработанных различными ведомствами и
принятых в разное время (законы «О науке и научно-технической политике», «Об особых экономических зонах», «О техническом регулировании», «Об информации, информатизации и защите информации», Патентный закон), которые оперируют каждый в своих юридических понятиях и нацелены на решение отдельных, частных задач. Это также вызывает противоречия и нечеткое понимание ряда вопросов и процессов.
Следовательно, первоочередной задачей на пути к единой стратегии становится выработка унифицированного терминологического и нормативного обеспечения инновационного процесса на общероссийском уровне, которое введет основные понятия, предоставит инновационной политике четкую юридическую базу, заложит основы программы государственно-частного партнерства и скоординированной работы федеральных и региональных министерств и ведомств.
Существуют два взгляда на законотворческий процесс в инновационной сфере. Один из них основан на опыте ведущих стран мира, прежде всего США, когда законы принимались постепенно, по мере выявления нужды в них, и каждый из них решал определенные проблемы, актуальные на момент его принятия. Нормативная база инновационного процесса формировалась постепенно, без четкого плана, а законы были ответом на изменения в рыночной конъюнктуре, лишь улучшавшие и без того благополучное положение дел. Например, в 1970-е годы в США пенсионные фонды получили разрешение вкладывать ограниченную часть своих средств в инвестиционные проекты с повышенной степенью риска. В 1980 году были приняты закон Бая-Доула, давший разработчикам возможность коммерциализации созданной за государственный счет интеллектуальной собственности, и закон Стивенсона-Уайдлера, регламентировавший трансфер технологий из государственных учреждений в промышленность. За 1981-1995 годы было принято еще более 10 новых законов и ряд поправок для уже существующих. Аналогично развивалась ситуация и в европейских странах, например во Франции, где за 1990-2004 годы был принят комплекс законов и нормативных актов, подготовленных различными министерствами.
Альтернативная точка зрения состоит в том, что для ускоренного развития инновационной системы предпочтительным является принятие единого базового законодательства, вводящего понятийный аппарат и набор мер государственного регулирования и поддержки для всего инновационного сектора. Единый закон или пакет новых законов и поправок к уже существующим обеспечит быстрое создание адекватного правового поля, столь необходимого для запуска всех компонент инновационной системы, особенно в случае, когда такое правовое поле отсутствует.
Поскольку перед Россией в настоящий момент стоит задача быстрого и одновременного создания всех звеньев конкурентосопособной инновационной системы и ряда новых отраслей, то медленная «доводка» нормативной базы представляется неэффективным решением. Это подтверждается и отечествен-
ной практикой, поскольку именно таким путем шло развитие инновационной системы России с 1992 года и качественого прорыва при этом не произошло.
По нашему мнению, предпочтительным выглядит путь принятия комплексного базового законодательства для инновационной сферы, например, специального закона «О мерах государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности в Российской Федерации» или пакета законов, охватывающего весь сектор в целом. Разработка законодательного обеспечения должна основываться на анализе проблем, возникающих при практической деятельности в России, и изучении накопленного мирового опыта ускоренного развития инновационных систем (особенно в «новых» индустриальных странах — Тайване, Израиле, Южной Корее). Пренебрежение опытом других стран может стать непростительной ошибкой и привести к углублению отставания.
Мы считаем, что целью инновационного законодательства должно стать обеспечение устойчивого роста инновационной составляющей валового внутреннего продукта (ВВП) на основе государственной поддержки и создания благоприятных условий для развития всех компонент инновационной сферы. В случае включения в него мер, адекватных поставленной цели, принятие пакета документов откроет возможность для одновременной и согласованной реализации всех мероприятий по развитию инноваций в рамках единой государственной стратегии.
Выработка базового законодательства является непростым процессом, поскольку она требует глубокого исследования существующей ситуации в инновационной сфере. Создаваемые законы должен сочетать в себе четкость юридических формулировок и гибкость, учитывающую развитие в будущем, объединять лучшие достижения экономической теории и мирового опыта с реальностью текущей ситуации в России. В данной статье предлагается метод, который может быть использован при выработке структуры и содержания базового инновационного законодательства.
Суть метода заключается в составлении «законодательной матрицы», которая позволит системно охватить все процессы, происходящие в настоящее время в инновационной сфере и спрогнозировать их дальнейшее развитие. Основополагающими элементами матрицы являются:
• перечень субъектов и объектов инновационной деятельности, где каждый субъект или объект соответствует строке матрицы,
• перечень направлений мер государственного регулирования и поддержки субъектов и объектов инновационной деятельности, где каждое направление соответствует столбцу матрицы. Содержание матрицы представляет собой таблицу мер государственного регулирования и поддержки применительно к каждому субъекту или объекту, то есть, по существу, содержание законодательства. Далее будет приведено более подробное описание предлагаемого метода.
ИННОВАЦИИ № 3 (90), 2006
ИННОВАЦИИ № 3 (90), 2006
Субъекты и объекты инновационной деятельности
Первоочередной задачей при разработке базового законодательства должно стать определение полного состава субъектов инновационной деятельности, поскольку именно они вступают в правовые и финансовые отношения друг с другом и с государством. Все нормативные акты должны приниматься в интересах конкретных инновационных субъектов. Аналогично нужно определить и объекты, поскольку им принадлежит существенная роль в отношениях между субъектами. В разрабатываемом пакете законов должны быть четко названы меры регулирования, льготы и другие формы поддержки для каждого субъекта инновационной деятельности. Недостаточная проработка данного вопроса ведет к путанице в законодательстве и правительственных документах, к общему снижению эффективности инновационной политики.
Для того чтобы разрабатываемый закон или пакет законов был максимально приближен к условиям реальной деятельности, список субъектов и объектов предполагается составлять «от жизни», опираясь на практический опыт инновационного предпринимательства в мире и в России. В России такая работа только начинает проводиться, и поэтому ряд важных субъектов инновационной деятельности вообще не упоминаются в текущем законодательстве, а по другим возможны разночтения. Опора на практическую деятельность гарантирует, что ни один важный субъект не будет упущен в процессе рассмотрения. Точно так же выделяются и объекты инновационного процесса, фигурирующие в финансовых и деловых отношениях между субъектами. Ниже предлагается вариант классификации основных субъектов и объектов, в котором учтены зарубежный опыт, практическая и аналитическая работа компании «Академ-Парт-нер» в инновационном секторе.
1. Главный субъект инновационной деятельности — инновационная компания (предприятие). Критериями инновационности выступают:
♦ объем выполняемых НИОКР,
♦ наличие используемых патентов, авторских прав, ноу-хау, нового или усовершенствованного продукта.
В конкретный момент времени инновационная компания находится на определенной стадии своего развития. Распределение по стадиям приведено в табл. 1, и оно отражает реальную суть процесса коммерциализации технологий.
2. Субъекты сферы генерации знаний:
2.1. Инноватор, изобретатель (физическое лицо, обладающее интеллектуальной собственностью или создающее ее).
2.2. Государственные учреждения — НИИ, вузы, ГНЦ (юридические лица).
2.3. Коммерческие огранизации, осуществляющие НИОКР.
3. Субъекты управления инновационной деятельностью:
3.1. Инновационный управляющий (физическое лицо, управляющее инновационным проектом).
3.2. Компания, управляющая инвестициями в инновационные проекты (юридическое лицо).
4. Субъекты финансирования инновационной деятельности (классифицируются по направленности на инновационные компании различных стадий — см. табл. 1):
4.1.Инновационные инвесторы (физические и юридические лица, инвестирующие в инновационные проекты непосредственно, в т. ч. бизнес-ангелы, или через инвестиционные механизмы — фонды прямого инвестирования, венчурные фонды и т. д.).
4.2. Государственные фонды поддержки изобретателей, инноваторов и инновационных компаний на безвозвратной и возвратной основе.
4.3. Венчурные фонды (частные, государственные, частно-государственные).
4.4. Фонды прямых инвестиций.
4.5. Банки.
4.6. Организации, предоставляющие гарантии по кредитам.
5. Субъекты инновационной инфраструктуры:
5.1. Организации, способствующие созданию и развитию инновационных компаний — бизнес-инкубаторы, технопарки, коучинг-центры.
5.2. Консалтинговые организации.
5.3. Центры трансфера технологий.
5.4. Фондовые биржи высоких технологий.
6. Субъекты государственного и общественного регулирования инновационной деятельности:
6.1. Государственные органы федерального и регионального уровня, участвующие в регулировании инновационной деятельности.
6.2. Общественные объединения, представляющие и защищающие интересы участников инновационной сферы.
7. Субъекты потребления инновационной продукции:
7.1. Государственные и частные предприятия — потребители инновационной продукции (российские и иностранные).
7.2. Физические лица — потребители инновационной продукции.
Далее приведен перечень объектов инновационной деятельности.
1. Объекты интеллектуальной собственности: патенты, авторские свидетельства, свидетельства на полезные модели и т. д.
2. Инновационная продукция — новая или существенно усовершенствованная продукция, продаваемая на рынке, в основе которой лежат научные разработки, защищенные патентами, авторским правом и т. д., и/или являющиеся результатом НИОКР.
3. Объекты инновационного производства: технологии, оборудование.
4. Инновационные проекты — проекты, требующие проведения НИОКР, создания или освоения интеллектуальной собственности, целью которых является выпуск инновационной продукции:
4.1. Государственные проекты и целевые программы.
4.2. Инновационные проекты частных предприятий.
Таблица 1
Различные стадии развития инновационных компаний и соответствующие им субъекты финансирования
Стадии развития инновационной компании Субъекты финансирования Описание состояния, стадии
Посевная Бизнес-ангелы, государственные фонды и организации поддержки инновационных проектов на безвозвратной и возвратной основе Проект или бизнес-идея, формирование компании, проведение НИОКР, маркетинговые исследования
Начальная Венчурные фонды Наличие сформированной компании и опытных образцов, процесс организации производства, начало продаж
Ранний рост Венчурные фонды, программы гарантии банковских кредитов Выпуск и коммерческая реализация продукции, начало получения прибыли
Расширение Венчурные фонды, фонды прямых инвестиций, банки Устойчивая прибыльность компании, занятие рыночной ниши, стремление к расширению производства и сбыта
Устойчивое развитие Фонды прямых инвестиций, банки Привлечение стратегических инвесторов, превращение компании в публичную, выход компании на биржу
Следующим шагом после составления перечня субъектов и объектов с опорой на практическую деятельность является выработка понятийного аппарата базового законодательства. Понятийный аппарат приблизит первоначальный субъектно-объектный состав, полученный «от жизни», к существующей юридической практике и превратит его в субъектно-объектный состав «от права», пригодный для использования в юридической и управленческой сферах. На данном этапе работы выявляется список тех субъектов и объектов, которые отсутствуют в действующих законах, но имеют первостепенное значение в практической деятельности и, следовательно, должны быть введены в юридический обиход.
Например, поскольку в рамках существующего российского законодательства отсутствует главный субъект — инновационная компания, то в инновационном законодательстве должно быть дано ее четкое определение. В качестве критерия инновационности может выступать относительный объем выполняемого компанией НИОКР и классификация предмета деятельности компании по ОКВЭД. Помимо этого, понятийный аппарат должен учитывать и стадию развития компании исходя из приведенной в табл.1 классификации. Например, хорошим приближением для субъекта «инновационная компания посевной, начальной стадий и стадии раннего роста» в рамках существующего законодательства является понятие «малого предприятия в научно-технической сфере». Малое предприятие в научно-технической сфере определяется согласно Федеральному закону «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 г. № 31-Ф3, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ). Принадлежность предприятия к научно-технической сфере устанавливается классификатором ОКВЭД (код 73.10) в уставных документах предприятия. В процессе создания базового инновационного законодательства данные определения могут быть пересмотрены посредством внесения поправок в существующие нормативные акты.
В результате проделанной работы окончательный вариант субъектно-объектного состава претерпит изменения, но, вместе с тем, он сохранит первоначальный охват и полноту.
Адресные меры регулирования и поддержки инновационной деятельности, вводимые в рамках разрабатываемого законодательства, должны быть адекватны текущим потребностям в них и должны отбираться исходя из тщательно проведенного анализа. Ниже приводится примерная классификация адресных мер по направлениям.
1. Правовые меры:
1.1. Определение организационно-правовых форм инвестиционных механизмов (венчурные фонды, фонды прямых инвестиций и т. д.).
1.2. Закрепление возможности передачи прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет государственных средств, изобретателю, инноватору или учреждению, где создана разработка (за исключением ИС оборонного назначения).
2. Административно-организационные меры:
2.1. Создание нового исполнительного органа управления инновационной деятельностью или передача данных функций уже существующему ведомству.
2.2. Упрощение процедуры регистрации, ликвидации и банкротства инновационных компаний.
2.3. Расширение круга организаций, участвующих в финансировании инновационной деятельности (пенсионные фонды, страховые компании, банки).
2.4. Сокращение временных затрат на получение патента.
2.5. Упрощение статистической и бухгалтерской отчетности и сокращение контрольных мероприятий со стороны государственных органов.
3. Налоговые меры:
3.1. Увеличение налоговых льгот по НИОКР для инновационных предприятий.
3.2. Предоставление льготного налогообложения субъектам инновационной деятельности (инновационным компаниям, инвесторам, объектам инфраструктуры).
4. Финансовые меры:
4.1. Субсидирование процентных ставок по долгосрочным кредитам.
4.2. Долевое участие государства в финансировании сертификации инновационной продукции.
4.3. Государственное софинансирование выставочной деятельности.
4.4. Создание сети государственных фондов «посевного» финансирования.
4.5. Создание венчурных фондов с долевым участием государства.
ИННОВАЦИИ № 3 (90), 2006
ИННОВАЦИИ № 3 (90), 2006
4.6. Увеличение доли расходов бюджета на инновационное развитие в виде отдельной статьи бюджета.
4.7. Субсидирование государством получения и поддержания патентов, включая международные.
5. Таможенные меры:
5.1. Освобождение от оплаты таможенной пошлины при экспорте высокотехнологической продукции. Данный список не является окончательным и после проведения подробного анализа он, безусловно, будет расширен новыми направлениями. Следует отметить, что значительная часть предложенных мер может потребовать корректировки действующих законов (Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, Патентный закон).
Матричный подход к разработке инновационного законодательства
Далее излагается метод разработки структуры и содержания базового инновационного законодательства на основе «законодательной матрицы». Его суть состоит в том, что весь процесс подготовки закона или пакета законов наглядно описывается через составление матриц (см. табл. 2), строки которых соответствуют субъектам и объектам инновационной деятельности, а столбцы — различным направлениям мер поддержки и регулирования: правовому, административно-организационному, финансовому, налоговому, таможенному и т. д. Вначале составляется матрица проблем, в каждой клетке которой указываются актуальные проблемы, касающиеся соответствующего субъекта (объекта), которые требуется разрешить в рамках инновационного законодательства. Затем составляется матрица анализа, в каждой клетке которой указывается полное или частичное решение соответствующей проблемы в мировом и действующем российском законодательстве. И наконец, в соответствующей клетке матрицы мер, или «законодательной матрицы», на основании проведенного анализа прописываются конкретные меры поддержки и регулирования того или иного субъекта. Матрица
мер, в свою очередь, уже задает структуру и содержание базового закона или пакета законов. Кроме этого, выделяются возможные поправки для уже существующих законодательных актов.
Рассмотрим данный метод для конкретного объекта. Например, нормативной проблемой коммерциализации интеллектуальной собственности (ИС) является правовой режим объектов ИС, созданных за счет федерального бюджета. Возможное предъявление государством исключительных прав на эти разработки существенно увеличивает риски венчурных инвесторов, которые хотят участвовать в коммерциализации результатов исследований академических институтов и вузов.
Таким образом, в клетке матрицы проблем, соответствующей строке «интеллектуальная собственность» и столбцу «правовое обеспечение», будет стоять «неопределенность правового режима интеллектуальной собственности, созданной за счет федерального бюджета».
В других странах мира этот конфликт решен в пользу разработчиков — индивидуальных лиц или организаций. В России аналогичное решение уже зафиксировано на уровне постановлений правительства, однако для его окончательного закрепления требуются изменения на уровне законов. Это будет отражено в соответствующем поле матрицы анализа.
В итоговой матрице мер будет поставлено, к примеру: «Передать права на ИС, созданную за счет федерального бюджета, изобретателю, инноватору или учреждению, где создана ИС (с оговоркой на разработки оборонного назначения)». В данном случае для введения этой меры придется вносить изменения и в действующие законы (возможно, в Патентный закон).
Метод анализа с помощью матриц обеспечивает комплексный взгляд на существующие проблемы и помогает определить весь набор средств нормативного обеспечения, необходимого для решения актуальных задач. В его рамках облегчается выявление потенциально «узких» мест, требующих скорейшего решения.
Фрагмент структуры матриц анализа, проблем и мер
Таблица 2
Субъекты и объекты инновационной деятельности Пояснения и определение Меры государственной поддержки и регулирования
правовые финансовые административно- организационные налоговые таможенные
1.1. Инновационная компания ранних стадий (посевная, начальная, ранний рост) Малое предприятие в научно-технической сфере ххххххх ххххххх ххххххх хххх хххххх хххх хххххххх хххх
1.2. Инновационная компания поздних стадий (расширение, устойчивое развитие) ххххххх хххххх ххххххх ххххххх
2.1. Изобретатель, инноватор ххххххх ххххххх ххххххх ххххххх хххххх хххххххххххх
2.2. Государственные учреждения — НИИ, вузы, ГНЦ ххххххх хххххххх ххххххххх
2.3. Коммерческие огранизации, осуществляющие НИОКР ххххххх хххххххх хххх хххххх хххх хххххххх хххх
хххххх ххххххх ххххххх ххххххх ххххххх хххххх ххххххх
Обобщение и заключение
Таким образом, на основании вышеописанных процедур может быть четко сформулирован алгоритм анализа и выработки структуры и содержания базового инновационного законодательства. Последовательность его шагов выглядит следующим образом:
1. Составление списка основных субъектов и объектов исходя из мирового опыта и практики инновационной деятельности в России, «от жизни».
2. Выработка понятийного аппарата и формулировка списка субъектов и объектов «от права» как с учетом действующих законов и юридических терминов, так и посредством выработки новых терминов.
3. Выделение направлений мер государственного регулирования и поддержки, рассматриваемых в рамках создаваемого законодательства (правовые, налоговые, финансовые и т. д.).
4. Составление трех матриц (анализа, проблем, мер), строки которых соответствуют субъектам и объектам, а столбцы — направлениям мер:
a) в матрице проблем проставляются текущие проблемы, актуальные для каждого субъекта или объекта, которые должны получить свое решение в рамках законодательства,
b) в матрице анализа проставляются мировой опыт решения выделенных проблем и состо-
яние соответствующего нормативного и законодательного обеспечения в России,
с) в матрице мер проставляются меры поддержки и регулирования, которые предполагается ввести законодательно на основании анализа пунктов а-Ь в качестве решения соответствующих проблем.
Следует отметить, что данная работа требует привлечения большого числа высококвалифицированных специалистов различного профиля и хорошей координации их между собой. Полученная в результате данной процедуры матрица мер, или «законодательная матрица», уже является эффективным планом для написания текста новых законов и внесения поправок в существующие нормативные документы. Исходя из принципов представленного алгоритма законодательные акты будут отвечать практическим потребностям инновационной сферы и обладать необходимой полнотой, при которой ни один субъект инновационной деятельности не будет упущен. Будет достигнута и высокая степень синергии, когда базовая терминология и меры регулирования отличаются высокой степенью согласованности и комплиментарности.
Приведенный выше алгоритм разработки структуры и содержания законодательства с использованием матриц может быть использован для разработки других комплексных пакетов законов в экономической, социальной и политической сферах.
