CC BY
289Труды ВНИРО
Экономика, международное сотрудничество и нормативные правовые основы
с/ с/
рыбохозяиственнои деятельности
2018 Г. Том 174
УДК 341.1/8
Новый международно-правовой режим Каспийского моря
К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев
Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии (ФГБНУ «ВНИРО»), г. Москва
E-mail: [email protected]; [email protected]
Каспийский регион имеет важное социально-экономическое значение для Российской Федерации и других прикаспийских государств. В статье отмечено значение Каспийского региона для социально-экономического развития прикаспийских государств, рассмотрена история международно-правового регулирования отношений, связанных с использованием Каспийского моря, проанализирован его современный международно-правовой режим. Рассмотрены позиции прикаспийских государств относительно некоторых особенностей правового режима Каспия. Подробно проанализированы положения Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 года, Соглашения о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 года, рамочной Конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 года. Определены пути совершенствования правового режима Каспийского моря и разработаны соответствующие рекомендации. Проведён сравнительно-правовой анализ указанных договоров с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года и другими международно-правовыми актами. Особое внимание уделено правовому регулированию рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов Каспийского моря.
Ключевые слова: Каспийское море, правовой режим, международное право, международные договоры, права прикаспийских стран, сотрудничество государств.
Введение Согласно определению, данному в Большой Российской Энциклопедии, под Каспийским морем (Каспием) понимается крупнейший на Земном шаре замкнутый водоём, бессточное солоноватое озеро, расположенное на южной границе Азии и Европы и омывающее берега России, Казахстана, Туркмении, Ирана и Азербайджана. Из-за размеров, своеобразия природных условий и сложности гидрологических процессов Каспий принято относить
к классу замкнутых внутриматериковых морей
[БРЭ, 2009].
Прикаспийские государства рассматривают экономические связи как важный элемент в укреплении регионального сотрудничества. В целях стимулирования взаимных отношений между государствами 12 августа 2018 года подписано Соглашение между правительствами прикаспийских государств о торгово-экономическом сотрудничестве. Государства в соответствии со своим законодательством обязаны
принимать все необходимые меры для поощрения и содействия расширению сотрудничества в сферах промышленности, сельского хозяйства, торговли, туризма и других отраслях экономики, представляющих взаимный интерес.
Стороны этого Соглашения в соответствии со своим законодательством содействуют эффективному использованию экономических ресурсов, в том числе:
1) реализации совместных инвестиционных проектов и программ; 2) обмену опытом по вопросам создания и развития особых, специальных, свободных экономических зон;
3) обмену опытом, национальным законодательством, стандартами, правилами и статистической информацией в торгово-экономической сфере; 4) сотрудничеству в сфере цифровой экономики;
5) развитию сотрудничества между регионами и городами государств Сторон; 6) созданию совместных предприятий;
7) участию организаций, компаний и предпринимателей в международных выставках и ярмарках, проводимых на территориях государств Сторон, на условиях, согласованных Сторонами.
В целях развития и укрепления торгово-экономического сотрудничества Стороны проводят Каспийский экономический форум.
Каспийское море является важным военно-стратегическим районом, транспортной артерией и рыбохозяйственным бассейном.
По данным ФАО в 2016 году в Каспийском море всего выловлено 188 470 тонн водных биоресурсов, в том числе (т): Азербайджан — 676, Иран — 94 788, Казахстан — 41 335, Туркменистан — 15 000, Россия — 36 671.
Для экономики стран Каспийского региона большое значение имеют углеводороды. Например, нефтяные ресурсы Каспийского моря оцениваются в 18 млрд тонн, что составляет 3% от мировых запасов нефти. Ежегодно Казахстан добывает 8 млрд т, Россия — 2 млрд т и Иран — 1 млрд т.
Большое значение для Каспийского региона играют порты. Правительство Российской Федерации 8 ноября 2017 года утвердило Стратегию развития российских морских портов в Каспийском бассейне. В настоящее
время в Каспийском регионе незамерзающим портом, в котором навигация осуществляется круглогодично, является только порт Махачкала. При этом развитие российских портов ограничено Каспийским бассейном, так как у судов, выходящих из одного из российских портов, есть 5 пунктов назначения, в которые они могут направляться, — Баку (Азербайджан), Туркменбаши (Туркменистан), Ак-тау (Казахстан), а также Анзали и Амирабад (Иран).
Суммарная перевалочная мощность российских портов составляет более 20 млн т в год, около половины из которых приходится на порт Махачкала.
Грузооборот через российские порты в значительной мере зависит от внешних факторов, в первую очередь, от процессов в экономике Ирана, а также освоения новых месторождений и строительства нефтепроводов нефтяными компаниями Казахстана и Туркменистана. За 6 лет грузооборот портов Астрахань, Оля и Махачкала сократился с 10,9 млн т в 2010 году до 5,98 млн т в 2016 году.
Два российских порта Каспийского региона (Астрахань и Оля) в основном осуществляют перевалку сухих грузов, большая часть которых направляется в Иран.
Почти все наливные грузы в Каспийском регионе составляет сырая нефть. При этом отгрузка нефти через Махачкалу ежегодно сокращается.
международно-правовой режим каспийского моря DE LEGE LATA (с точки зрения действующего права)
По мнению В. Сажина, впервые проблема политико-правового статуса Каспийского моря в современном понимании возникла после Персидского похода Петра I (1722 — 1723 гг.) и русско-иранских войн 1804—1813, 1826 — 1828 гг. Последовавшие за этими походами и войнами Петербургский (1723 год), Рештский (1729 год), Гюлистанский (1813 год) и Туркманчайский (1828 год) российско-персидские трактаты предоставили России исключительное право иметь военный флот на Каспийском море «на вечные времена». Персия сохраняла право только на торговое судоходство. Так, статья V Гюлистанского
договора, предоставляя равное право российским и персидским торговым судам в плавании по Каспию, отмечает: «... кроме Российской Державы, никакая другая Держава не может иметь на Каспийском море военного флага». Это означало полное подчинение Каспийского моря российской юрисдикции — Каспий в те далёкие времена являлся внутренним водоёмом России. Среди российско-персидских договоров второй половины XIX века важное место в кодификации Каспия занимают также Конвенции 1881 и 1893 годов, уточняющие границы России и Персии. Эти юридические установки действовали вплоть до 1917 года.
После революции 1917 г. в России новое большевистское правительство отказалось от своего исключительного военного присутствия на Каспийском море. Договор между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. объявил недействительными все соглашения, заключённые до него царским правительством. Каспийское море стало водоёмом общего пользования Сторон: обоим государствам предоставлялись равные права свободного судоходства, за исключением случаев, когда в составе экипажей иранских судов могли быть граждане третьих стран, использующие службу в недружественных целях. Договор 1921 г. морской границы между Сторонами не предусматривал.
В августе 1935 г. был подписан следующий договор, Сторонами которого были новые субъекты международного права — Советский Союз (вместо РСФСР) и выступивший под новым наименованием Иран (вместо Персии). Стороны подтвердили положения Договора 1921 г., но ввели в соглашение новое для Каспия понятие — 10-мильную рыболовную зону. Это было сделано в целях контроля и сохранения живых ресурсов водоёма.
В условиях начавшейся в 1939 году Второй мировой войны СССР, опасавшийся активизации нацистской Германии в Иране, в том числе и на Каспии, настоял на заключении с Тегераном нового договора о торговле и мореплавании по Каспию [Сажин, 2018].
Правовой режим Каспийского моря ранее был определён Договором между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 года. В соответствии со статьей XI этого Договора признано право судов обеих Сторон на свободное пла-
вание в Каспийском море под своим флагом. В статье 14 этого Договора «признавая всё значение рыбных промыслов южного побережья Каспийского моря для нормального снабжения России предметами продовольствия, Правительство Персии согласно было заключить Соглашение с подлежащим продовольственным органом РСФСР об эксплуатации сих промыслов на особых, имеющих быть выработанными к тому времени, условиях» [Бекяшев, Магеррамов, 2003].
В октябре 1927 года в Москве подписано Соглашение между СССР и Ираном об эксплуатации рыбных промыслов южного побережья Каспийского моря. В марте 1940 года СССР и Иран подписали Договор о торговле и мореплавании. При подписании этого Договора Стороны обменялись письмами, согласно которым Каспийское море являлось советским и иранским морем.
В соответствии со статьёй 13 Договора 1940 года, в согласии с принципами, провозглашёнными Договором от 26 февраля 1921 года между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Персией, на всем протяжении Каспийского моря могут находиться только суда, принадлежащие Союзу Советских Социалистических Республик или Ирану, а равным образом гражданам и торговым и транспортным организациям одной из договаривающихся Сторон, плавающие, соответственно, под флагом Союза Советских Социалистических Республик или Ирана.
Бывшие советские каспийские республики не признали договоры, заключённые Советской Россией и СССР. В результате в этом важнейшем регионе образовался правовой вакуум.
В отличие от водной поверхности, в конце XX и начале XXI веков ряд стран заключили соглашения о разделе дна Каспийского моря с учётом норм и принципов международного права и договорённостей.
В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года справедливо отмечается то, что существующий
правовой режим Каспийского моря не отвечает современным требованиям и не регулирует в полном объёме взаимоотношения прикаспийских государств.
Дно Каспийского моря с правовой точки зрения не является континентальным шельфом, поскольку не соответствует критериям, изложенным в статье 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Согласно п. 1 ст. 83 Конвенции 1982 года делимитация континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями осуществляется путём соглашения на основе международного права в целях достижения справедливого решения. В этой статье не определены методы делимитации шельфа. В своё время они были перечислены в решениях Международного суда ООН.
Согласно ст. 1 этого Соглашения дно северной части Каспийского моря и его недра разграничены между двумя государствами по срединной линии, модифицированной на основе принципа справедливости и договорённости. Модифицированная срединная линия базируется на основе равного удаления от согласованных базисных линий. Она включает в себя участки, которые не являются равноотстоящими от базисных линий и определяются с учётом островов, геологических структур, а также с учётом других особых обстоятельств и понесённых геологических затрат.
Стороны Соглашения 1998 года осуществляют суверенные права в целях разведки, разработки и управления ресурсами дна и недр Северного Каспия в пределах своих частей дна до разделительной линии.
Российская Федерация и Казахстан имеют исключительное право на совместную разведку и разработку перспективных структур и месторождений в случае прохождения через них модифицированной срединной линии. Определение долей участка каждой из Сторон проводится на основе сложившейся мировой практики с учётом добрососедских отношений между Сторонами.
В Соглашении между Республикой Казахстан и Туркменистаном о разграничении дна Каспийского моря от 2 декабря 2014 года предусмотрено разграничение дна и недр Каспийского моря по линии, которая строится на
основе срединной линии с учётом принципов и норм международного права, а также по договорённости Сторон. В статье 2 этого Соглашения указаны методы построения линии разграничения дна и недр Каспийского моря.
Международный суд ООН срединную линию в своём решении по спору между Ливией и Мальтой о континентальном шельфе (1985 г.) назвал «наиболее здравым способом судопроизводства в целях достижения в конечном счёте справедливого результата» [Вылег-жанин, 2004].
Соглашение между Российской Федерацией, Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан от 14 мая 2003 года определило местоположение точки стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря с географическими координатами 42°33',6 с. ш. и 49°53',3 в. д.
Таким образом, дно и недра Каспийского моря в правовом отношении не являются континентальным шельфом прикаспийских государств. Они не могут быть отнесены к дну и недрам открытого моря, поскольку в этом бассейне нет открытого моря, как это определено в ст. 86 и 87 Конвенции 1982 года.
Однако, в связи с коренным изменением обстоятельств (rebus sic stantibus) в районе Каспийского моря, связанным, главным образом, с распадом СССР, эти соглашения оказались ФУС (фактически утратившими силу). Хотя они и не были денонсированы. Такая неопределённость (практически правовой вакуум) была чревата серьёзными международными осложнениями и примерно 20 лет назад пять прикаспийских стран: Россия, Азербайджан, Казахстан, Туркменистан и Иран создали Совместную рабочую группу (СРГ) по разработке юридически обязательного документа о правовом режиме Каспийского моря de lege ferenda. Как справедливо отметил Министр иностранных дел России С. В. Лавров: «... работа шла практически 22 года, это было непросто. Поначалу сталкивались прямо противоположные точки зрения, море это или озеро. Если море, то давайте сделаем Каспий объектом, где полностью применяются все правила поведения в Мировом океане, то есть Конвенция ООН по морскому праву 1982 года. Если это озеро, то вообще ни о чем не нужно дого-
вариваться. В итоге возобладал настрой на то, чтобы договориться» [Информационный бюллетень МИД, 2018].
В результате тяжелейших переговоров, в том числе на уровне глав пяти государств, в 2017 году была завершена работа над проектом юридически обязательного документа о новом правовом режиме Каспийского моря — уникального международного водоёма. В основу его были положены принципы, закреплённые в совместном заявлении глав прикаспийских государств на IV Каспийском саммите (прошёл в сентябре 2014 года в Астрахани), в частности, раздел водного пространства на внутренние моря, территориальные моря и рыболовные зоны.
По согласованию со всеми прикаспийскими странами 12 августа 2018 года в городе Актау состоялся V Каспийский саммит, в ходе которого главы государств подписали Конвенцию о правовом статусе Каспийского моря. После церемонии подписания Президент Казахстана Н.А. Назарбаев отметил, что совершилось историческое событие: «Многие не верили, что мы сможем договориться. Однако сейчас можно с полной уверенностью заявить, что мы пришли к консенсусу по вопросу границ Каспия и теперь будем вместе заботиться о нашем общем море» [Пичугина, 2018].
Президент Казахстана назвал Конвенцию 2018 года «Конституцией Каспийского моря». «Конвенция является своего рода Конституцией Каспийского моря. Она призвана урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с правами и обязанностями прибрежных стран, а также стать гарантом безопасности, стабильности и процветания в регионе в целом», — добавил Президент Казахстана. Он отметил, что: «... в процессе подготовки Конвенции все страны исходили из интересов обеспечения политической стабильности, развития Каспийского региона, сохранения и приумножения его природных богатств».
Президент России В. В. Путин подчеркнул, что документ установил «чёткие правила коллективного использования Каспийского моря на основе консенсуса и взаимного учёта интересов» и охарактеризовал его как «современный и сбалансированный международный договор» [Мисливская, 2018].
Далее В. В. Путин обратил внимание на следующее: «Принципиально важно, что Конвенция закрепляет за пятью государствами исключительные и суверенные права на Каспийское море, ответственное освоение и использование его недр и других ресурсов, надёжно гарантирует решение всех актуальных вопросов на принципах консенсуса и взаимного учёта интересов, обеспечивает по-настоящему мирный статус Каспийского моря».
Президент Ирана Х. Рухани считает, что работа по определению правового статуса Каспия должна быть продолжена, поскольку в документе, по его мнению: «... не урегулировали важный вопрос — разграничение дна». В данному случае речь идёт о дне южной части Каспийского моря.
В свою очередь, Президент Азербайджана, наоборот, полагает, что: «... определение правового статуса Каспийского моря будет способствовать завершению разделения между сторонами его дна и поверхности в соответствии с принципами и нормами международного права».
Конвенция о правовом статусе Каспийского моря 2018 года (далее — Конвенция 2018 года) состоит из 24 статей. Рассмотрим подробнее ключевые положения этого документа, который был назван на V Каспийском саммите «историческим» и «эпохальным» документом.
Правовой режим Каспийского моря
Во-первых, согласно статье 1 Каспийское море является не морским пространством, а с правовой позиции водоёмом, окружённым берегами пяти государств. В отличие от Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в Конвенции 2018 года есть новые понятия, например, рыболовная зона, общее водное пространство, территориальные воды, совместные водные биологические ресурсы и другие положения, которых нет в Конвенции по морскому праву 1982 года.
Во-вторых, согласно ст. 3 Конвенции 2018 года деятельность государств в Каспийском море будет осуществляться на основе 17 правовых принципов, ряд из них присущ только этому водоёму, например, обеспечение безопасности и стабильности в Каспийском
регионе; обеспечение стабильного баланса вооружений Сторон Конвенции 2018 года на Каспийском море; осуществление военного строительства в пределах разумной достаточности с учётом интересов всех Сторон, ненанесения ущерба безопасности друг друга, соблюдения согласованных мер доверия в сфере военной деятельности в духе предсказуемости и транспарентности в соответствии с общими усилиями по упрочнению региональной безопасности и стабильности, в том числе в соответствии с заключёнными между всеми Сторонами международными договорами, неприсутствия на Каспийском море вооружённых сил, не принадлежащих прикаспийским странам; осуществление плавания в Каспийском море, прохода в/из него исключительно судами под флагом каждой из Сторон Конвенции 2018 года.
Как юристы-международники мы ответственно заявляем, что эти принципы в равной мере закрепляют права и интересы прикаспийских стран и полностью корреспондируются с основными принципами международного права, являющимися принципами jus cogens (высшими, императивными принципами).
Таким образом, Каспийское море можно определить как международный водный бассейн со своим правовым режимом, отличным от правового режима Мирового океана и других международных водоёмов.
Установление для обособленного водоёма, не имеющего выхода в Мировой океан, своего специфического правового режима — не редкость в международной практике. Например, в 1969 году была подписана Конвенция, касающаяся развития бассейна озера Чад, а в 2003 году заключена Конвенция по устойчивому развитию озера Танганьика.
Правовой режим деятельности в каспийском море
При разработке нового правового режима Каспийского моря составители заимствовали некоторые (mutatis mutandis) институты и понятия из Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Например, в соответствии со ст. 9 Стороны на основе Конвенции 2018 года и международных механизмов (видимо, речь идёт о региональных организациях по управлению рыболовством — РФМО) совместно
определяют общий допустимый улов (ОДУ) совместных водных биоресурсов в Каспийском море и распределённый на национальные квоты. Такая норма содержится в ст. 119 Конвенции 1982 года.
Согласно п. 4 ст. 9, если одна из Сторон не имеет возможности освоить свою квоту в общем допустимом улове, она путём заключения двусторонних соглашений и других договорённостей в соответствии с национальным законодательством может предоставить другим Сторонам доступ к остаткам своей квоты в общем допустимом улове. Примерно такое же положение включено в п. 2 ст. 62 Конвенции 1982 года.
Ещё один пример. Суда под флагами Сторон могут осуществлять проход через территориальные воды с целью: а) пересечь эти воды, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод; б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения; в) подводные лодки и другие подводные транспортные средства одной Стороны в территориальных водах другой Стороны должны следовать на поверхности и поднимать свой флаг (ст. 11). Такие предписания предусмотрены в части II Конвенции 1982 года.
В территориальных водах прикаспийских государств запрещаются иностранным судам проведение любой рыболовной деятельности, любые манёвры или учения с оружием любого вида. Эти запреты предусмотрены в ст. 19 и 20 Конвенции 1982 года.
Согласно п. 5 ст. 9 Конвенции 2018 года порядок и условия промысла совместных водных биоресурсов в Каспийском море определяются в соответствии с отдельным соглашением между всеми государствами —участниками рассматриваемой нами Конвенции. В данном случае речь, вероятно, идёт о Соглашении от 29 сентября 2014 года «О сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря» (далее — Соглашение 2014 года).
В этом Соглашении впервые было указано, что совместные водные биоресурсы Каспийского моря являются общим достоянием государств его участников.
Совместными водными биоресурсами являются осетровые виды рыб, кильки, тюлени, а также виды рыб, которые будут включены в этот перечень Комиссией (о ней см. далее). Однако в Соглашении 2014 года не дано определение такому спорному в международном праве понятию «биологические ресурсы — общее достояние государств — Сторон Соглашения 2014 года». Эта формулировка является нетипичной для международного права. Её толкование не дано в Соглашении 2014 года. По нашему мнению, оно, во-первых, закрепляет право всех прикаспийских государств на совместные (точнее — общие) водные биоресурсы Каспийского моря; во-вторых, прикаспийские государства вправе претендовать на эти ресурсы только в открытой части Каспийского моря; в-третьих, на эти ресурсы могут претендовать только прикаспийские страны; в-четвертых, на совместные водные ресурсы прикаспийские государства могут претендовать на равной с другими государствами основе; в-пятых, все прикаспийские государства несут равную ответственность за сохранение и рациональное использование совместных водных биоресурсов Каспийского моря. По нашему мнению, эти положения следовало бы включить в Соглашение 2014 года.
Согласно ст. 3 целью этого Соглашения являются сохранение и рациональное использование водных биоресурсов Каспийского моря, в том числе управление совместными водными биоресурсами.
В целях реализации данной статьи Стороны осуществляют сотрудничество на основе следующих принципов: 1) приоритет сохранения водных биоресурсов Каспийского моря перед их коммерческим использованием; 2) устойчивое использование совместных водных биоресурсов; 3) применение общепринятых международных правил, применяемых для Сторон, в отношении регулирования промысла и сохранения водных биоресурсов Каспийского моря; 4) сохранение экологической системы Каспийского моря и биологического разнообразия водных биоресурсов; 5) применение научных исследований в качестве основы для сохранения водных биоресурсов и управления совместными водными биоресурсами; 6) обеспечение совместных мер по сохранению, раци-
ональному использованию водных биоресурсов Каспийского моря и управлению совместными водными биоресурсами по всему ареалу видов.
Указанные принципы, в целом, являются традиционными для современных региональных международных договоров по рыболовству. Однако, в Соглашении 2014 года не содержится упоминания о принципе предо-сторожного подхода. В понятийном аппарате документа такого термина нет, тем не менее, установлено, что Стороны осуществляют сотрудничество на основе применения научных исследований в качестве основы для сохранения водных биологических ресурсов и управления совместными водными биологическими ресурсами, что позволяет говорить о применении предосторожного подхода. На наш взгляд, разработчикам Соглашения все же следовало бы предусмотреть термин «предосторожный подход» и раскрыть его в основной части этого международно-правового акта, тем более, что он является общепризнанным [Бекяшев Д. К., 2017].
В рамках Соглашения 2014 года Стороны сотрудничают в следующих областях: 1) проведение согласованных научных исследований; 2) разработка мер по регулированию промысла совместных биоресурсов; 3) разработка мер для борьбы с рыбным ННН-промыслом и незаконным оборотом водных биоресурсов; 4) сбор, предоставление и обмен данными промысловой статистики в согласованном Сторонами формате; 5) разработка и реализация краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ воспроизводства и сохранения совместных водных биоресурсов и среды их обитания, включая выпуск молоди осетровых видов рыб; 6) разработка рекомендаций по использованию орудий лова и технологий промысла для совместных водных биоресурсов; 7) обмен научной информацией и специалистами, проведение семинаров, конференций и вопросов обучения.
В соответствии со ст. 7 Соглашения 2014 года коммерческий промысел осетровых видов рыб не запрещается, а разрешается в реках и их устьях, а также в морских районах, устанавливаемых решением Комиссии с учётом традиционных методов промысла каждого из государств.
Согласно ст. 10 для достижения целей Соглашения 2014 года создана Комиссия по сохранению, рациональному использованию водных биоресурсов и управлению их совместными запасами. Этот орган не является международной организацией, поскольку не обладает правосубъектностью. А это — самое главное качество международной организации.
Комиссия координирует деятельность прикаспийских государств по проблемам сохранения, воспроизводству, рациональному использованию совместных водных биоресурсов. Она вносит изменения в перечень видов совместных водных биоресурсов. Комиссия ежегодно определяет ОДУ совместных водных биоресурсов и распределяет их на национальные квоты. Этот орган устанавливает запасы промысла в определённых районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов на определённые периоды. Комиссия, один из немногих международных механизмов, вправе устанавливать минимальные размеры и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов, а также определяет конструкции орудий вылова ресурсов. Одна из важных функций Комиссии — устанавливать экспортные квоты в отношении осетровых видов рыб и продукции из них.
Комиссия провела свою первую сессию в ноябре 2017 года в Баку, на которой были приняты правила процедуры и ряд рекомендаций, касающихся запрета промысла осетровых видов.
Следует отметить, что одним из главных вопросов в регулировании отношений, связанных с рыболовством на Каспии, является промысел осетровых видов рыб. По словам посла по особым поручениям МИД России И. Братчи-кова, МИД России выступает за максимальное — до 10 лет — продление моратория на коммерческий вылов осетровых рыб в Каспийском море. Как заявил на V Каспийском саммите Президент России В.В. Путин, в прошлом году Профильная комиссия Каспийской пятёрки приняла важное решение — продлить запрет на коммерческий вылов осетровых. По его словам, Россия приветствует временный отказ прикаспийских государств от промысла этой ценной рыбы и готова поддержать более продолжительный мораторий. И. Братчиков
отметил, что: «Российская сторона выступает за максимальный срок (для моратория), мы предлагали до 10 лет и выше. Это наше мнение. Пока речь идёт о том, что в рамках Комиссии по биоресурсам, которая создана на межправительственном уровне, мораторий ежегодно продлевается. Рассчитываем, что это будет и в дальнейшем». Ранее в Росрыбо-ловстве также выступили за продление моратория на вылов осетра на Каспии до 2027 года. В частности, заместитель руководителя этого ведомства В. Соколов пояснил, что для восстановления запасов осетровых необходимо, как минимум, 10 лет. В России с 2009 года ловить осетровых можно только в научно-исследовательских целях и для воспроизводства. Уловы в Каспийском море невелики и составляют менее 10 тонн. На данный момент все прикаспийские страны присоединились к этому мораторию [Информационный бюллетень МИД России, 2018].
Согласно статье 5 Конвенции 2018 года акватория Каспийского моря разграничивается на внутренние воды, территориальные воды, рыболовные зоны и общее водное пространство.
Суверенитет каждой Стороны распространяется за пределы её сухопутной территории и внутренних вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальными водами равно как на его дно и недра, а также на воздушное пространство над ним.
Все прикаспийские государства согласились с тем, что ширина территориальных вод каждого из них не должна превышать 15 морских миль. Порядок отсчёта определяется по правилам, установленным в части II Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.
Разграничение дна и недр Каспийского моря на секторы осуществляется по договорённости сопредельных и противолежащих государств с учётом общепризнанных принципов и норм международного права в целях реализации их суверенных прав на недропользование и на другую правомерную хозяйственно-экономическую деятельность, связанную с освоением ресурсов дна и недр.
В соответствии со ст. 9 Конвенции 2018 года каждая Сторона устанавливает рыболовную зону шириной 10 морских миль, при-
легающую к территориальным водам. В своей рыболовной зоне Сторона обладает исключительным правом на осуществление промысла водных биологических ресурсов.
Институт рыболовных зон наибольшее развитие получил после Второй мировой войны. Прибрежные государства по-разному обеспечивают свои права на установление рыболовных зон и монопольное ведение в них промысла водных биоресурсов. Рыболовные зоны являются районами специальной компетенции прибрежных государств.
На Второй Женевской конференции ООН по морскому праву 1960 года делегация СССР внесла предложение о праве каждого государства устанавливать ширину своих территориальных вод в пределах 12 морских миль. Если ширина территориальных вод в пределах менее 12 морских миль, оно может устанавливать за пределами территориальных вод рыболовную зону, с тем, однако, условием, что общая ширина территориальных вод и рыболовной зоны не будет превышать 12 морских миль.
Однако Конференция не смогла выработать международного соглашения, в котором обобщались бы действующие на практике нормы, определяющие правовой режим и ширину рыболовных зон [Бекяшев К.А., 2007].
Хотя института рыболовных зон в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года нет, тем не менее, более 20 государств имеют рыболовные зоны шириной от 200 до 25 миль.
Мы полагаем, что право каспийских государств на установление 15- мильных рыболовных зон является оправданным и будет способствовать выполнению цели Конвенции 2018 года — сохранению и рациональное использованию водных биоресурсов. Кроме того, рыболовная зона будет защищать жизненные интересы прибрежных рыбаков. Они имеют на это неотъемлемое право, поскольку обеспечение продовольственной безопасности — одна из приоритетных глобальных проблем современности.
В соответствии с п. 3 ст. 12 Конвенции 2018 года каждая Сторона в осуществление своего суверенитета, суверенных прав на недропользование и другую правомерную хозяйственно-экономическую деятельность, связанную с освоением ресурсов дна и недр,
исключительных прав на промысел водных биологических ресурсов, а также в целях их сохранения и управления ими в своей рыболовной зоне может принимать меры в отношении судов других Сторон, включая досмотр, инспекцию, преследование по горячим следам, задержание, арест и судебное разбирательство, которые могут быть необходимы для обеспечения соблюдения её законов и правил.
В этой статье закреплены правила прибрежных государств, которые предусмотрены в соответствующих статьях Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Однако, как было сказано выше, в Конвенции 1982 года не содержится понятия рыболовной зоны.
По правовому статусу рыболовная зона тождественна с исключительной экономической зоной, поскольку прибрежное государство вправе осуществлять досмотр, инспекцию, задержание, арест и судебное преследование иностранных судов. Такими правами Конвенция 1982 года наделяет прибрежные государства в исключительной экономической зоне. Эти карательные меры должны быть предусмотрены в двусторонних соглашениях по промыслу в рыболовной зоне.
По нашему мнению, чрезвычайно важной для сохранения биоразнообразия является ст. 15 Конвенции 2018 года. Сравнительно-правовой анализ содержания этой статьи показывает, что в ней закреплены следующие права и обязанности прибрежных государств: а) Стороны обязуются защищать и сохранять экологическую систему Каспийского моря и все её компоненты; б) Стороны самостоятельно или совместно принимают все необходимые меры и сотрудничают в целях сохранения биологического разнообразия Каспийского моря; в) Стороны обязаны обеспечить контроль за загрязнением Каспийского моря из любого источника; г) запрещается деятельность, которая наносит ущерб биологическому разнообразию Каспийского моря; д) Стороны обязаны нести ответственность за ущерб, нанесённый экологической системе Каспийского моря.
Практические вопросы предотвращения загрязнения предусмотрены в рамочной Конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 года (Российская Федерация — участник этой Конвенции).
В преамбуле этой Конвенции отмечается ухудшение состояния морской среды Каспийского моря вследствие её загрязнения из различных источников, являющегося результатом антропогенной деятельности, включая сбросы, выбросы и размещение опасных, вредных и других загрязняющих веществ и отходов из источников, находящихся в море и на суше. Участники Конвенции преисполнены решимости сохранить биологические ресурсы Каспийского моря для нынешнего и будущих поколений.
В ст. 5 Конвенции 2003 года указаны следующие три принципа, которыми должны руководствоваться государства-участники: а) принцип принятия мер предосторожности, согласно которому при наличии угрозы серьёзного или необратимого ущерба для морской среды Каспийского моря, ссылки на отсутствие полной научной уверенности не используются в качестве причины для отсрочки экономически эффективных мер по предупреждению подобного ущерба; б) принцип «загрязняющий платит», согласно которому загрязняющий несёт расходы по осуществлению мер предотвращения, контроля и снижения загрязнения морской среды Каспийского моря; в) принцип доступности информации о загрязнении морской среды Каспийского моря, согласно которому договаривающиеся Стороны предоставляют друг другу соответствующую информацию в максимально полном объёме.
В Конвенции 2003 года закреплены нормы о предотвращении, снижении и контроле загрязнения с наземных источников, судов, деятельности на дне моря и т. д.
После подписания Соглашения 2013 года в Каспийском море произошёл ряд аварийных случаев. Например, в декабре 2015 года на платформе № 10 месторождения Гюнешли возник пожар. В связи с сильным ветром в результате падения в воду одной из спасательных шлюпок погибло 7 человек и 23 пропали без вести. Для изучения экологических последствий аварии Министерство экологии и природных ресурсов Азербайджана создало специальную рабочую группу.
Строгое выполнение требований Конвенции 2003 года позволит реализовать на практике положения Конвенции 2018 года относительно
привлечения к ответственности Сторон, допускающих загрязнение, за ущерб, причинённый экологической системе Каспийского моря.
Новеллой в международном праве является Положение Конвенции 2018 года о том, что сотрудничество Сторон на Каспийском море с физическими и юридическими лицами государств, не являющихся участниками Конвенции 2018 года, а также с международными организациями осуществляется в соответствии с положениями рассматриваемой Конвенции (ст. 16).
Особенность этой нормы заключается в том, что любое прикаспийское государство может сотрудничать с физическим или юридическим лицом государства, не являющегося участником Конвенции 2018 года. Правил такого участия пока нет. Не ясно, о наших международных организациях в ст. 16 идет речь? Например, может ли любое прикаспийское государство взаимодействовать с НАТО, ЕС, ОДКБ и др.? Данный вопрос должен быть уточнён на пятисторонних регулярных консультациях высокого уровня, которые будут проводится не реже одного раза в год.
Как указано в ст. 3 Конвенции 2018 года, деятельность Сторон на Каспийском море будет осуществляться, в частности, на принципе обеспечения безопасности и стабильности. Этот принцип будет реализован на основе Соглашения о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море от 18 ноября 2010 года, его участниками являются все прикаспийские государства.
В соответствии со ст. 1 Соглашения обеспечение безопасности на Каспийском море является прерогативой прикаспийских государств. В рамках этого Соглашения Стороны сотрудничают в следующих областях: борьба с терроризмом; борьба с организованной преступностью; борьба с незаконным оборотом оружия любых видов и боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, военной техники; борьба с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; борьба с отмыванием доходов, в том числе денежных средств, полученных преступным путём; борьба с контрабандой; обеспечение безопасности морского судоходства и борьба с пиратством; борьба с торговлей людьми и незаконной миграцией; борьба с незаконной до-
бычей биологических ресурсов (браконьерством); обеспечение безопасности мореплавания.
Стороны этого Соглашения могут осуществлять сотрудничество и в других областях, за исключением военных аспектов безопасности.
В перспективе определённой проблемой может стать прокладка подводных кабелей и трубопроводов по дну Каспийского моря. Во-первых, прокладка трубопроводов должна соответствовать требованиям Протокола по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ОВОС), согласно которому решения будут приниматься консенсусом и при наличии сомнений любая из прикаспийских стран может заблокировать прокладку трубопроводов. Во-вторых, вправе ли не каспийское государство (например, США) участвовать в прокладке Транскаспийского газопровода из Туркмении или Азербайджана в Иран. В-третьих, в п. 3 ст. 14 Конвенции 2018 года сказано, что определение трассы для прокладки подводных трубопроводов осуществляется по согласованию со Стороной, через сектор дна которой должен быть проведён трубопровод. Из этого положения не ясно возможна ли прокладка трубопровода по дну территориальных вод и рыболовных зон?
заключение
Вне сомнения, Конвенция 2018 года является по своему содержанию современным международно-правовым документом. Она соответствует Уставу ООН, Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и обычным нормам международного права. Однако отдельные положения требуют конкретизации и развития. Отметим некоторые из них.
1. По заявлению посла по особым поручениям МИД России И. Б. Братчикова, вступление Конвенции 2018 года в силу не будет означать автоматической денонсации договоров с Ираном 1921 и 1940 гг. Они останутся в силе в той мере, в какой регулируют другие вопросы двусторонних отношений [Коммерсант, 2018].
В целях избегания возражений других каспийских стран следовало бы в самое ближайшее время сторонам этих соглашений подписать протокол (меморандум) о взаимо-
понимании относительно дальнейшей судьбы соответствующих статей этих договоров.
2. В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование 1998 года указано, что Стороны рассмотрят возможность установления в его акватории зон пограничного, таможенного и санитарного контроля в согласованных пределах. Это предложение в Конвенции 1998 года не отражено. По нашему мнению, к обсуждению этого вопроса следует вернуться в ближайшее время. Морское судоходство и морская торговля не могут осуществляться без этих зон. В Конвенции 1982 года эти зоны объединены под понятие «прилежащая зона».
3. В настоящее время законодательство большинства государств так или иначе отражает режим этого водоёма.
Так, в ст. 11 Конституции Азербайджана 1995 года Каспийское озеро именуется озером. Прибрежная полоса называется территориальным морем. Ширина и порядок отсчёта этого моря в Конституции не определены.
Закон Туркменистана «О государственной границе» от 4 июля 2013 года к территориальному морю Туркменистана относит прибрежные воды Каспийского моря шириной 12 морских миль. В Конвенции 2018 года ширина территориального моря может равняться 15 милям.
В соответствии с Законом Казахстана «О государственной границе» от 16 января 2013 года ширина территориальных вод составляет 12 морских миль.
Таким образом, несоответствие правового режима Каспийского моря конституционным и законодательным нормам может стать препятствием быстрой ратификации Конвенции 2018 года и деятельности государств на Каспии.
4. В ходе выступления на V Каспийском саммите в Актау Президент России В.В. Путин предложил завершить работу над документом, регламентирующим совместную борьбу с браконьерством. Президент отметил необходимость завершить согласование Протокола о сотрудничестве в области борьбы с незаконным промыслом биоресурсов. Речь идёт о предотвращении ННН-промысла
[Бекяшев Д.К., Бекяшев К.А., 2016]. Строго говоря, нормы о предотвращения рыбного ННН-промысла в Конвенции 2018 года нет. Она имеется в Соглашении 2014 года. Тем не менее, в ряде статей Конвенции 2018 года предусмотрена обязанность прикаспийских государств по сохранению, восстановлению и рациональному использованию биоресурсов. Разрабатываемый Протокол о сотрудничестве в области борьбы с ННН- промыслом мог бы быть приложением к Конвенции 2018 года.
5. В ст. 3 Конвенции 2018 года среди принципов сотрудничества прикаспийских государств упомянуто обеспечение безопасности мореплавания. Возникает вопрос: поскольку Каспийское море не является частью Мирового океана, то распространяются ли на суда также международные конвенции, такие как:
МАРПОЛ-74, МППСС-72, ПДНВ-75,
а также Торремолиносская конвенция о безопасности рыболовных судов 1977 года [Бекяшев, Сидорченко, 1988]? Или для судов Каспийского бассейна должны быть разработаны свои международно-правовые документы? Должны ли морские суда иметь свидетельство, выданное в соответствии с Международным кодексом по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения (МКУБ) 1993 года. По какому международному документу будут дипломироваться экипажи морских судов?
На наш взгляд, эти и многие другие вопросы могут быть решены в Протоколе о безопасности мореплавания в Каспийском море, который должен быть приложен к Конвенции 2018 года и иметь такую же юридическую силу, как и сама Конвенция.
1. В ходе V Каспийского саммита В. В. Путин заявил, что курорты Каспийского моря потенциально могут принимать более миллиона отдыхающих ежегодно. Профильные ведомства пяти стран могли бы подготовить программу совместных проектов области туризма, сказал президент[Узбекова, 2018].
Конвенция 2018 года не содержит перечня портов, открытых для захода туристических лайнеров, и не определяет правила захода и пребывания их в Каспийском море и портах. Эксперты считают, что на первом этапе развития морского туризма в рейсы для посещения
будут включены порты: Астрахань, Дербент, Баку, иранские порты, Актау и порт Туркмен-баши. Для осуществления круиза в астраханском порту строится пятипалубный «Петр Великий», который вмещает более 300 пассажиров.
Полагаем, что в целях упорядочения туристических круизов, защиты жизни туристов и экипажей судов необходимо разработать и принять соответствующие Правила, имеющие статус приложения к Конвенции 2018 года.
2. На V Каспийском саммите Президент России В. В. Путин предложил разработать совместный документ «по взаимодействию в пресечении наркотрафика на Каспии». По нашему мнению, Конвенция 2018 года должна в качестве приложения иметь Правила по взаимодействию в пресечении наркотрафика в Каспийском море.
3. В Конвенции 2018 года много внимания уделено правовым условиям прокладки подводных кабелей магистральных трубопроводов по дну Каспийского моря. Каким международно-правовым документом должен регламентироваться этот процесс в открытой части Каспийского моря? Распространяются ли нормы Международной конвенции по охране подводных телеграфных кабелей 1884 года (Россия — участница данной Конвенции)? Кто вправе установить охранные зоны вдоль этих объектов? Какова должна быть ширина этих зон? Какие работы запрещается производить в охранных зонах?
В связи с этим, как представляется, Конвенция 2018 года должна иметь приложение «Правила по охране подводных кабелей и трубопроводов».
4. Необходимо в ближайшее время привести в соответствие отдельные положения ранее заключённых соглашений с Конвенцией 2018 года.
Например, в Соглашении 2010 года говорится о сотрудничестве в сфере безопасности в Каспийском море, а в Конвенции 2018 года — об обеспечении безопасности и стабильности в этом водоёме.
В Конвенции 2018 года в числе преступлений упоминается незаконный ввоз мигрантов по морю, тогда как о нем не говорится в Со-
глашении 2010 года. Перечень «нестыковок» между Конвенцией 2018 года и ранее заключёнными соглашениями можно легко продолжить и далее.
В заключение отметим, что Каспийское море — сравнительно небольшой водоём. Однако правовых проблем по уточнению его правового режима и регламентации деятельности в нём предостаточно. В настоящее время заключены около 10 международных договоров. Однако нормы их должны соответствовать Конвенции 2018 года как «головному» акту. Но нормы Конвенции 2018 года не заработают, если они не будут детализированы в соответствующих правилах, имеющих статус приложений к этой Конвенции, и, следовательно, обязательными для всех прикаспийских государств.
Как отметил Президент России В.В. Путин на V Саммите каспийских государств: «... перед нами стоят серьёзные и интересные задачи. Мы намерены последовательно заниматься их решением».
Литература
Бекяшев Д.К. 2017. Международно-правовые проблемы управления рыболовством. М.: Проспект. 512 с.
Бекяшев Д.К., Бекяшев К.А. 2016. Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. М.: Проспект. 480 с.
Бекяшев К.А. 2007. Морское рыболовное право. М.: Проспект. 560 с.
Бекяшев К.А., Сидорченко В.Ф. 1988. Безопасность на море. Л.: Судостроение. 239 с.
Бекяшев К.А., Магеррамов А. А. 2003. Международно-правовой статус Каспийского моря de lege ferenda // Рыбное хозяйство. № 5. С. 8—12.
БРЭ. 2009. Большая Российская Энциклопедия. Т. 13. 783 с.
Вылегжанин А.Н. 2004. Решения Международного Суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. М.: Юрид. лит. 224 с.
Информационный бюллетень МИД России от 14 августа 2018 года.
Коммерсант. 2018. 14 сентября 2018 г.
МИД РФ предлагает продлить мораторий на вылов осетровых на Каспии до 10 лет. Доступно через: https://tass.ru/ekonomika/5577402. 19.09.2018.
Мисливская Г. 2018. Пять берегов моря // Российская газета, 13 августа 2018 года.
Сажин В. Судьбоносная веха в истории Каспия (к предстоящему подписанию Конвенции о правовом статусе Каспийского моря) // Доступно через: https://interaffairs.ru/news/show/20232. 21.09.2018.
Пичугина Е. Каспийская пятёрка поделила море-озеро // Московский комсомолец, 13 августа 2018 года.
Узбекова А. Каспийский экспресс // Российская газета, 14 августа 2018.
Поступила в редакцию 25.09.2018 г.
Принята после рецензии 01.10.2018 г.
Trudy VNIRO 2018. Vol. 174
Economics, international cooperation and regulatory bases of fisheries management
The new international regime of the Caspian Sea
K.A. Bekyashev, D.K. Bekyashev
Russian Federal Research Institute of Fisheries and Oceanography (FSBSI «VNIRO»), Moscow
The Caspian region has an important socio-economic significance for the Russian Federation and other Caspian states. The importance of the Caspian region for the socio-economic development of the Caspian states is noted in the article, the history of international legal regulation of relations on the Caspian Sea is reviewed, its current international legal regime is analyzed. The positions of the Caspian states regarding some features of the legal regime of the Caspian Sea are considered.The provisions of the Convention on the Legal Status of the Caspian Sea (2018), the Agreement on the Conservation and Rational Use of Aquatic Biological Resources of the Caspian Sea (2014), the Framework Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea (2003) are analyzed in detail. The ways of improving the legal regime of the Caspian Sea are determined and appropriate recommendations are developed. A comparative legal analysis of these treaties with the UN Convention on the Law of the Sea of 1982 and other international legal acts was carried out. Special attention is paid to the legal regulation of fisheries and the conservation of aquatic biological resources of the Caspian Sea.
Keywords: Caspian Sea, legal regime, international law, international treaties, the rights of the Caspian countries, cooperation of states.
References
Bekyashev D.K. 2017. Mezhdunarodno-pravovye problemy upravleniya rybolovstvom [ International legal problems of fisheries management]. M.: Prospekt. 512 s.
Bekyashev D.K., Bekyashev K.A. 2016. Mezhduna-rodno-pravovye problemy bor'by s nezakonnym rybolovstvom [International legal problems in combating illegal fishing]. M.: Prospekt. 480 s.
Bekyashev K.A. 2007. Morskoe rybolovnoe pravo [Maritime fisheries law]. M.: Prospekt. 560 s.
Bekyashev K.A., Sidorchenko V.F. 1988. Bezopasnost' na more [Maritime safety]. L.: Sudostroenie. 239 s.
Bekyashev K.A., Magerramov A.A. 2003. Mezhduna-rodno-pravovoj status Kaspijskogo morya de lege ferenda [The international legal status of the Caspian Sea de lege Ferenda] // Rybnoe khozyajstvo. № 5.
S.8—12.
BREH. 2009. Bol shaya Rossijskaya Ehntsiklopediya [Great Russian ezhntsiklopediya]. T. 13. 783 s.
Vylegzhanin A.N. 2004. Resheniya Mezhdunarodnogo Suda OON po sporam o razgranichenii morskikh prostranstv [Decisions of the International Court of Justice on maritime delimitation disputes]. M.: Yurid.
lit.. 224 s.
Informatsionnyj byulleten MID Rossii ot 14 avgusta 2018 goda [Newsletter of the Ministry of Foreign Affairs of Russia dated August 14, 2018].
Kommersant. 2018, 14 sentyabrya 2018 g.
MID RF predlagaet prodlit' moratorij na vylov osetrovykh na Kaspii do 10 let [Russian Foreign Ministry proposes to extend the moratorium on sturgeon fishing in the Caspian Sea to 10 years]. // Accessible via: https: tass.
ru/ekonomika/5577402. 19.09.2018.
Mislivskaya G. 2018. Pyat' beregov morya [Five coasts of the sea] // Rossijskaya gazeta. 13 avgusta 2018 goda.
Sazhin V. Sud'bonosnaya vekha v istorii Kaspiya (K predstoyashchemu podpisaniyu Konventsii o pravovom statuse Kaspijskogo morya) [Fateful milestone in the history of the Caspian Sea (Towards the upcoming signing of the Convention on the Legal Status of the Caspian Sea)] // Accessible via: https://interaffairs.ru/news/show/20232. 21.09.2018.
Pichugina E. Kaspijskaya pyaterka podelila more—ozero [The Caspian Five divided the sea-lake] // Moskovskij komsomolets, 13 avgusta 2018 goda.
Uzbekova A. Kaspijskij ehkspress [The Caspian express] // Rossijskaya gazeta, 14 avgusta 2018.
142
Tpyflbi BHHPO. T. 174. c. 129-142
