CC BY
78ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FA3HA4I^MK ТИЗИМИ / 31
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА
Хайдаров М.Т.
к.э.н., доцент
новый этап бюджетных реформ в узбекистане: курс на результативность.
ХАИДАРОВ М. НОВЫЙ ЭТАП БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ В УЗБЕКИСТАНЕ: КУРС НА РЕЗУЛЬ ТА ТИВНОСТЬ.
Принятый в декабре 2013 года Бюджетный кодекс Республики Узбекистан рассматривается как новый этап развития бюджетного законодательства. В статье предлагаются подходы к разработке системы оценки результативности бюджетирования в разрезе министерств и ведомств, что должно способствовать внедрению прогрессивной системы планирования Государственного бюджета.
Ключевые слова: бюджет, кодекс, этапы, законодательство, результативность, бюджетирование, оценка, казначейство, государственные закупки, нормативное планирование.
ХАЙДАРОВ М. ДАВЛАТ БЮДЖЕТИДАГИ ИСЛОЦОТЛАРНИНГ ЯНГИ БОСК.ИЧИ: НАТИЖАЛИЛИККА ЙУНАЛГАНЛИК
2013 йилнинг декабрида к,абул к,илинган Узбекистон Республикаси Бюджет кодекси бюджет к,онунчилигининг янги боскичи сифатида эътироф этилмокда. Маколада бюджетлашти-риш натижадорлигининг вазирликлар ва идоралараро бах,олаш тизимини жорий к,илиш бо-расида ёндашувлар таклиф этилиб, уларнинг кулланилиши Давлат бюджетини режалаштири-шининг илFор тизимини жорий килишга кумаклашиши кутилмокда.
Таянч иборалар: бюджет, кодекс, боск,ичлар, конунчилик, натижадорлик, бюджетлашти-риш, бах,олаш, Fазначилик, давлат харидлари, норматив режалаштириш.
KHAYDAROV М. NEW STAGE OF BUDGET REFORMS IN UZBEKISTAN: DIRECTION TOWARD RESULTING
Adopted in December 2013 Budget code of the Republic of Uzbekistan is considering as new stage of budget legislation development. There are suggested in the article approaches to development of budget performance estimation design among ministries and organizations. That made with the notion that has to stipulate adoption of progressive system of budget planning.
Keywords: budget, code, stages, legislation, resulting, budgeting, estimation, treasury, public procurement, normative planning.
Принятый Законодательной палатой 28 ноября 2013 года, одобренный Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан 12 декабря 2013 года и подписанный Президентом страны 26 декабря 2013 года - Бюджетный кодекс Республики Узбекистан стал предметом всестороннего обсуждения в академических кругах, практиками, законодателями, экспертным сообществом и получателями бюджетных средств различного уровня, как законодательный акт, поднявший реформы в бюджетной сфере на новый уровень раз -вития.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2014, 2
' 32 ДДВЛДТ^ЮДЖЁТИВДТДЗНАЧЙЛЙКТЙЗЙМЙ"/-.__ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА
Рассматривая реформирование бюджетного законодательства в Республике Узбекистан, кроме соблюдения принципа поэтапности, присущего Узбекской модели во всех направлениях осуществляемых реформ, можно отметить логическую последовательность, отражающуюся в законодательных актах, принимаемых для решения наиболее насущных и назревших проблем.
Так первый этап решаемых бюджетных задач с обретением независимости страны был связан с обеспечением макроэкономической стабильности в стране и сбалансированности бюджета. Развал Советского Союза резко негативно отразился на финансовой стабильности страны, которая в условиях плановой экономики поддерживалась на искусственной основе. Так, искажения в ценообразовании, прежде всего на сельскохозяйственную продукцию, поставляемый газ и другие стратегические сырьевые продукты, являвшихся главными секторами и составляющими значительный экспортный потенциал, обусловливали невысокий уровень доходности местных предприятий, поскольку основные доходы от этих видов продукции получали в других регионах бывшего Союза. Это вынуждало получение республикой значительных трансфертов из централизованных источников. Распад же СССР лишил Узбекистан финансовых поступлений, по оценкам ООН достигавших 21% валового внутреннего продукта1.
В этих условиях невозможно было прогнозировать на достаточно приемлемый период доходы, а также, ввиду огромных темпов инфляции планировать расходы бюджета на один год. В первые годы независимости бюджет страны составлялся и принимался на каждый квартал. Потребовалось значительное время для обеспечения макроэкономической стабильности, подавления гиперинфляции и приведения доходной и расходной частей бюджета в соответствие между собой и нуждами страны. Но уже во второй половине девяностых годов прошлого столетия производство валового внутреннего продукта достигло докризисного уровня, а в начале двухтысячных - темпы роста валового
1 Uzbekistan. Common Country Assessment. UN. 2003. page 12.
внутреннего продукта превысили темпы роста населения.
С достижением сбалансированности бюджета остро встала задача целевого использования средств Государственного бюджета. При банковской системе кассового исполнения Государственного бюджета, средства Государственного бюджета распылялись по всем бюджетным организациям, имевшим расчетные счета в коммерческих банках. При этом, страдала не только оборачиваемость средств Государственного бюджета, поскольку ежедневные остатки средств Государственного бюджета на счетах организаций составляли много миллиардные суммы. Нередко бюджетные организации использовали эти средства, не учитывая утвержденные сметы расходов. Последующий контроль, осуществляемый контрольно-ревизионными управлениями выявлял многочисленные нарушения бюджетной дисциплины. Коммерческие банки не всегда выполняли возложенные на них функции по контролю над целевым использованием бюджетных средств. На втором этапе бюджетных реформ логически возросли требования существенного повышения эффективности кассового исполнения Государственного бюджета с внедрением системы его казначейского исполнения. Внедрение казначейской системы существенно повысило эффективность кассового исполнения Государственного бюджета.
Новой, актуальной задачей становилось уменьшение затрат Государственного бюджета. Решение этой задачи осуществлялось двумя способами:
- внедрением нормативных методов финансирования;
- внедрением системы государственных закупок, с тем чтобы осуществлять бюджетные закупки товаров приемлемого качества и по минимальной цене.
На том этапе - реформирование бюджетной системы было связанно с внедрением целостной системы организации государственных закупок, основанной на электронных торгах с максимально большим количеством участников. Внедренная система не сразу давала позитивный эффект. С учетом расходов на транзакционные издержки, связанных с возрастанием трудоемкости работы бухгал-
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2014, 2
~ДДВЛДТБЮДЖЁТИВДТДЗНАЧЙЛЙКТЙЗЙМИТ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА _.
теров бюджетных организаций, роста требований к их квалификации, расходов казначейских органов, затрат на организацию электронных торгов - стоимость внедренной системы подчас оказывалась очень высокой. Однако, деятельность правительственной и местных комиссий, целенаправленно работавших над совершенствованием системы государственных закупок, постепенно решала многие проблемы, включая и снижение издержек, уменьшение сроков рассмотрения поданных заявок. Процесс организации системы государственных закупок постоянно совершенствуется.
Принятие Бюджетного кодекса Республики Узбекистан следует рассматривать как новый, качественно более высокий уровень реформирования бюджетного законодательства страны. На этом этапе, одним из ключевых направлений совершенствования бюджетной системы является ориентация бюджетных расходов на результативность. В статье 14 Бюджетного кодекса приводится «Принцип результативности использования средств бюджетов бюджетной системы», который предусматривает, что: «При составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им полномочий исходят из необходимости достижения результата с использованием определенного бюджетами бюджетной системы объема средств»1.
Такой подход к составлению и исполнению Государственного и местного бюджетов предопределяет необходимость разработки и внедрения системы «Бюджетирования, ориентированного на результат» - БОР.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат предопределяет не только значительные изменения в формировании расходных потребностей бюджетополучателей, то есть изменения в планировании бюджетных расходов, но и предполагает значительные изменения в оценке его исполнения. Бюджетирование, ориентированное на результат обычно внедряется для повышения эффективности государственных расходов и оценки конкретных полученных результатов по осуществленным расходам. То
1 Бюджетный кодекс Республики Узбекистан от 26.12.2013 г., N ЗРУ-360. ст.14.
есть, речь идет о рациональном использовании бюджетных средств за счет осуществления постоянного наблюдения за процессом финансирования по целевым программам в разрезе министерств, ведомств и других получателей бюджетных средств. В планах финансирования предусматривается описание деятельности каждого получателя бюджетных средств, с указанием целей, задач, стоящих перед ним, показателей результативности и эффективности, так называемых индикаторов результатов деятельности бюджетного учреждения.
При внедрении бюджетирования ориентированного на результат государство, местные органы власти и другие получатели бюджетных средств должны предоставлять услуги, в которых общество реально заинтересовано. При этом сложность заключается в разработке и внедрении системы проведения анализа и оценки оказанных услуг при определении результативности и эффективности - индикаторов деятельности на осуществленные затраты бюджетных средств.
Это непосредственно связанно с другим принципом бюджетной системы, приведенным в статье 16 - «Принципом ответственности участников бюджетного процесса». «Принцип ответственности участников бюджетного процесса заключается в том, что каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия на каждой стадии бюджетного процесса»2.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат будет способствовать повышению ответственности министерств и ведомств, других государственных и региональных учреждений. Показатели результативности и эффективности фактически устанавливают контроль над функционированием подведомственной им сети учреждений, за предоставление определенных услуг в соответствии с согласованными качественно и количественно измеримыми параметрами.
Бюджетирование, ориентированное на результат, как показывает опыт Франции, Турции и других стран, предполагает отход от постатейного определения расходных потребностей.
2 Бюджетный кодекс Республики Узбекистан от 26.12.2013 г., N ЗРУ-З60. ст. 16.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2014, 2
ддвлдт^юджЁтИвдТдз^Ачйлйктйзймй"/-
.__ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА
Установление количественных показателей, утверждение целевых параметров для различных отраслей, в разрезе министерств и ведомств дает возможность государству контролировать достижение каждым бюджетополучателем определенных результатов, которые в совокупности обеспечивают реализацию государственной политики в каждом из финансируемых направлений.
С этих позиций в Бюджетном кодексе Республики Узбекистан установлен порядок разработки бюджетного запроса и подготовки ежегодного Бюджетного послания. Так статьёй 85 Бюджетного кодекса определен состав Бюджетного запроса.
Бюджетный запрос включает:
- аналитический отчет о достигнутых результатах за предыдущий год и ожидаемых результатах текущего года, включающий количественные и качественные показатели деятельности бюджетной организации, получателя бюджетных средств и распорядителя бюджетных средств, связанной с использованием средств бюджетов бюджетной системы;
- реестр расходных обязательств с указанием нормативно-правовых актов, договоров и (или) их отдельных положений, являющихся основанием для их введения (исполнения) и определяющих источники финансирования и сроки действия;
- программу развития распорядителя бюджетных средств;
- бюджетную заявку на предстоящий период, составленную в увязке с программой развития распорядителя бюджетных средств.
При составлении бюджетных заявок должны учитываться объем предоставляемых услуг и соответственно их стоимость. При этом каждый распределитель должен разработать и принять Программу развития распорядителя бюджетных средств, по меньшей мере, на трехлетний период.
Министерства, ведомства, государственные предприятия, определяя цели и задачи программ, мероприятия - с помощью которых эти цели будут достигаться, а также требуемые для этого человеческие, капитальные и информационные ресурсы, тем самым фиксируют свои расходные потребности.
Контроль со стороны государства за результативностью и эффективностью реали-
зации принятых программ, включая предоставление государственных услуг населению и юридическим лицам со стороны распорядителей, даст возможность повысить эффективность принятия решений при выделении финансирования на следующий финансовый период.
Таким образом, планированию расходов распорядителей бюджетных ассигнований должна предшествовать разработка реестра расходных обязательств, с указанием кодов по функциональной классификации государственного бюджета, а также индикаторов, (показателей), выполнением которых будет оцениваться результат работы конкретного министерства и ведомства. Под реестром расходных обязательств в данном контексте мы понимаем перечень обязательств распорядителя бюджетных средств, которые он должен выполнять под выделяемые ему бюджетные ассигнования.
Реестр расходных обязательств составляется бюджетной организацией, получателем бюджетных средств и распорядителем бюджетных средств, для анализа осуществляемых ею (им) расходов на предмет обоснованности согласно бюджетной классификации1.
В табличном виде примерный Реестр расходных обязательств по отдельным министерствам представлен в таблице 1.
Разработка реестра расходных обязательств, с указанием кодов по функциональной классификации Государственного бюджета, а также индикаторов оценки результативности работы распорядителей бюджетных средств, в разрезе министерств и ведомств позволит существенно продвинуть работу по ускорению разработки проекта бюджета на предстоящий год.
Результаты научных разработок Центра инновационных технологий позволят в короткие сроки подготовить реестры расходных обязательств, с указанием кодов по функциональной классификации Государственного бюджета, а также индикаторов по каждому министерству (ведомству) страны, подготовить программы их стратегического развития на среднесрочную перспективу.
1 Бюджетный кодекс Республики Узбекистан от 26.12.2013 г., N ЗРУ-З60. ст. 87.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2014, 2
Таблица 1. Реестр расходных обязательств распорядителей бюджетных средств1
№ Ответственные за реализацию Наименование услуг Коды функциональной классификации Государственного бюджета Индикаторы исполнения функций Ассигнования Государственного бюджета, всего по приведенным кодам
Министерство народного образования 1. Формирование и реализация государственной политики по системе дошкольного образования, общего среднего образования. - Количество созданных новых ученических мест в лабораториях, мастерских, шт.; - Площадь отремонтированных помещений, м 2.
2. Реализация государственной политики по осуществлению прав граждан Республики Узбекистан в области дошкольного и школьного образования. 7098 400 - Охват общим образованием детей и подростков по возрастным группам.
Министерство труда и социальной защиты населения 1. Формирование и реализация политики занятости населения, эквивалентности оплаты и защиты труда. - Уровень занятости населения (% в численности трудовых ресурсов); - Соотношение числа незанятого населения с естественным уровнем безработицы.
2. Формирование и реализация политики по вопросам социального обеспечения и социальной защиты. - Доля социально уязвимого населения в общей численности населения (Доля семей в общем количестве семей, нуждающаяся в социальной защите).
Министерство внутренних дел 1 Формирование и реализация политики по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. 7031 101 - Уровень преступности на душу населения; - Количество выявленных случаев сокрытия и не возбуждения уголовного дела в надлежащих случаях правоохранительными органами.
2. Предоставление услуг в обеспечении технических стандартов транспортных средств. 7031 101 - Количество транспортных средств, прошедших технический осмотр. Доля транспортных средств, получивших регистрацию после устранения выявленных недостатков.
3. Предоставление услуг в обеспечении регистрации транспортных средств юридических и физических лиц. 7031 101 - Количество зарегистрированных транспортных средств на душу населения.
О
п <
£ > со >
СП СЛ ГП
5
>
. >
• и>
> >
и> Л
з: :
> ь
л >
п >
П
О 3=.
О п: о
ио
п
В таблице приводятся выборочные примеры расходных обязательств, их коды по функциональной классификации лишь по нескольким примерам. Для получения более полной информации в разрезе министерств и ведомств можно обратиться в Центр инновационных технологий. Раздел Ассигнования Государственного бюджета всего по приведенным кодам - должен быть заполнен с участием распределителей бюджетных средств и финансовых органов. Заполнение таблицы по всем министерствам, ведомствам и другим распределителям бюджетных средств позволит бюджетным организациям, входящим в их состав разработать свои бюджетные заявки на предстоящий год, с учетом среднесрочных Программ развития распределителей.
ии
ЦП
Продолжение таблицы 1
№ Ответственные за реализацию Наименование услуг Коды функциональной классификации Государственного бюджета Индикаторы исполнения функций Ассигнования Государственного бюджета, всего по приведенным кодам
Министерство здравоохранения 1. Реализация государственной политики, обеспечивающей сохранение и улучшение здоровья населения, формирование условий для воспитания здорового поколения, развитие профилактического здравоохранения, широкой популяризации здорового образа жизни. 70 7076100 - Обеспеченность населения услугами здравоохранения; - Временная утрата трудоспособности в расчете на 100 работающих; - Показатели смертности населения и средней продолжительности жизни; - Увеличение количества заболеваний, включаемых в рассматриваемый класс заболеваний, по которым становится возможным оказание помощи.
2. Обеспечение соблюдения конституционных прав граждан на получение квалифицированного медицинского обслуживания, гарантированного государством уровня и качества медико-санитарной помощи населению, равнодоступности населения ко всем видам оказываемых медицинских услуг. 7076100 - Число лабораторных исследований на одного выбывшего из стационара; - Число анализов на 100 амбулаторных посещений; - Число исследований на одного обследуемого (стационарно и амбулаторно); - Число повторных госпитализаций по данным экспертных оценок.
о
О X О
ии о~>
О
П <
£ >
гп 1 X СП
Р
СЛ ГП >
> >
и) л
> ь
-с ^
п >
П
п
и)
ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FАЗНАЧИЛИК ТИЗИМИ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА 37
Литература:
1. Бюджетный кодекс Республики Узбекистан от 26.12.2013 г., № ЗРУ-360.
2. Закон Республики Узбекистан от 26 августа 2004 года, №664-II «О казначейском исполнении Государственного бюджета. (Утратил силу).
3. Постановление Президента Республики Узбекистан от 28 февраля 2007 года, № ПП-594 «О мерах по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения Государственного бюджета».
4. Узбекистон Республикаси Президентининг 2011 йил 7 февралдаги «Давлат ха-ридлари тизимини оптималлаштириш ва уларга кичик бизнес субъектларини жалб этишни кенгайтириш тугрисида» ги ПК-1475-сонли Карори.
5. Каримов И.А. 2014 год станет годом развития страны высокими темпами, мобилизации всех возможностей, последовательного продолжения оправдавшей себя стратегии реформ. Доклад Президента Республики Узбекистан на заседании Кабинета Министров, посвященном итогам социально-экономического развития в 2013 году и важнейшим приоритетным направлениям экономической программы на 2014 год // Народное слово. - 2014. - 18 янв.
6. Узбекистон Республикаси Вазирлар Мах,камасининг 2011 йил 1 апрелдаги «Давлат харидларини ташкил этишга доир норматив-х,ук,ук,ий базани такомиллаштириш чора-тадбирлари тугрисида»ги 100-сонли Карори.
7. Узбекистон Республикаси Вазирлар Мах,камасининг 2003 йил 3 июлдаги «Капитал курилишда танлов савдолари тизимини такомиллаштириш чора-тадбирлари тугрисида»ги 302-сонли Карори.
8. Принципы казначейского исполнения Государственного бюджета. Хайдаров М.Т., Тешабаев Х.Ф., Кучкаров Т.С., Эшназаров Т. Коллективная монография. - Ташкент, 2005.
9. Uzbekistan. Common Country Assessment. UN. 2003. page 12.
10. Управленческие задачи, решаемые на основе бюджетирования, ориентированного на результат http://www.intalev.ru/agregator/pbb/id_70875/.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2014, 2
