CC BY
131
УДК 94(73).092.9
НОВЫЕ ВЫЗОВЫ СОВРЕМЕННЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПОСЛЕ ОКОНЧАНИЯ «ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ» И ЭКСПЕРТНОЕ СООБЩЕСТВО
Печалова А.И.
Статья посвящена роли экспертного сообщества в контексте формулирования подходов к новым вызовам безопасности после окончания «холодной войны».
Ключевые слова: экспертное сообщество, Трехсторонняя комиссия, Совет по международным отношениям, новые вызовы, внешняя политика США, международные отношения, мозговые центры, процесс принятия решений.
NEW CHALLENGES TO INTERNATIONAL RELATIONS AFTER THE END OF THE COLD WAR AND THE EXPERT COMMUNITY
Pechalova A.I.
The article covers the role of the expert community in articulating approaches towards new challenges to international security after the end of the Cold war.
Keywords: expert community, scholars, Trilateral commission, Council on Foreign Relations, new challenges, US foreign policy, international relations, foreign affairs, think tanks, decision-making.
В середине прошлого века в мировой политике зародились тенденции, которые повлекли за собой динамичный и необратимый рост связей между государствами. Глубокая взаимозависимость, закрепленная долларизацией национальных экономик в рамках Брет-тон-Вудской системы, интеграционными процессами, охватившими все сферы международной жизни, породила качественно новые для всего мира вызовы. Среди них - неконтролируемые миграционные потоки, незаконный оборот оружия и наркотиков, транснациональная организованная преступность, распространение оружия массового уничтожения и возможный доступ к нему террористических групп. Возросла уязвимость участников глобальных процессов, при этом масштаб вызовов для отдельно взятой страны увеличивался пропорционально её вовлечению в процессы глобализации.
Если в период до 1992 года противостояние социалистического и капиталистического лагерей определяло политический климат и так или иначе затрагивало все области взаимоотношений акторов международных отношений, то после окончания «холодной войны» и исчезновения биполярности как основного источника глобальной конфликтности другие проблемы проявились более четко. Они получили название «новых вызовов» и стали частью стратегических документов различных стран и международных организаций. Например, международный терроризм был обозначен в качестве наиболее серьезной угрозы для безопасности, как в стратегиях национальной
безопасности глобальных держав, так и в аналогичных документах других стран, где вероятность террористического акта (по крайней мере, до новой волны беженцев из стран Ближнего Востока) была ощутимо ниже. Перечень глобальных вызовов продолжает пополняться новыми источниками рисков, которые определяют состояние современных международных отношений.
Сегодня на предотвращение так называемых «глобальных угроз» выделяются существенные материальные и административные ресурсы, однако ни для одного из упомянутых вызовов решение еще не было найдено. Искоренение терроризма, в частности, осложняется его неоднородностью и возросшей мобильностью террористических ячеек. Борьба с ним одновременно сочетает в себе жесткие методы (например, авиаудары по подконтрольным ДАИТТТ объектам в Сирии) и гуманитарные усилия, направленные на повышение качества жизни радикально настроенных слоев населения (например, строительство инфраструктуры, внедрение образовательных программ в бедных странах). В общем и целом применяемый сегодня подход к борьбе с терроризмом представляет собой синтез следующих тезисов:
1. Жесткая сила по-прежнему является эффективным инструментом на пути искоренения терроризма [2].
2. Терроризм тесно связан с качеством жизни населения [7].
3. Ввиду неоднородности террористических идеологий случай каждой конкретной организации, подозреваемой в терроризме, дол-
жен рассматриваться отдельно.
Эти три утверждения в той или иной степени разделяют акторы, участвующие в различных контртеррористических операциях. Определенные наработки в определении долгосрочных подходов к решению проблемы терроризма все же существуют в рамках национальных стратегий безопасности, немало работы проделано в различных международных организациях: среди последних документов ООН, посвященных этой проблеме, можно выделить План действий по предотвращению экстремизма и терроризма [8], озвученный генеральным секретарем ООН в апреле 2016 года. Однако разногласий в этом вопросе значительно больше: сложности на пути выработки универсального подхода представляют отсутствие единого определения термина «терроризм», расхождения точек зрения существуют относительно причастности тех или иных организаций к террористической деятельности.
Радикальные террористические организации существуют и в развитых странах, и в развивающихся государствах; терроризм действительно приобрел глобальное измерение, внося хаос в современные международные отношения. Вместе с тем, перечень «новых» вызовов значительно шире. Он не ограничен проблемой терроризма, и сложно предсказать, сколько еще времени вопрос терроризма будет занимать первое место в глобальной повестке дня.
Терроризм в данной статье выбран лишь в качестве иллюстрации, которая демонстрирует пробелы во взаимодействии между странами даже перед лицом реальной угрозы. Отсутствие долгосрочного подхода к искоренению терроризма опасно не только бессистемностью предпринимаемых усилий для его предотвращения, но и тем, что в будущем при возникновении угрозы подобного масштаба страны вновь столкнутся с теми же препятствиями, которые сегодня стоят на пути решения проблемы терроризма. Подобную потенциальную угрозу можно образно назвать «проблемой марсиан» (формулировка заимствована из трудов, посвященных восприятию угроз во внешнеполитических документах), её появление вполне может подорвать устои существующего миропорядка. Последствия такой проблемы могут иметь не менее катастрофические последствия, чем вторжение инопланетных цивилизаций, сюжет которого столь популярен у авторов фантастических произведений.
Характер взаимоотношений между акторами международных отношений после окончания «холодной войны» позволяет говорить о том, что при всей подготовленности специалистов и лиц, непосредственно принимающих политические решения, активно участвующие в международной политике государства столкнулись с невозможностью вырабатывать комплексные долгосрочные подходы к отдельным вопросам внешней политики в рамках государственных ведомств. Краткосрочные политические цели, электоральные циклы и многие другие факторы существенно ограничивают эту способность. В этой связи возникает вопрос о том, располагают ли сегодня различные экспертно-аналитические организации большими возможностями при формулировании решений глобальных проблем и насколько результативной окажется инкорпорация экспертных групп в политический процесс в связи с изменившейся повесткой дня современных международных отношений.
Соединенные Штаты Америки, становясь державой с глобальными интересами, одними из первых приступили к полноценному включению экспертного сообщества в процесс принятия политических решений еще в начале прошлого века. Так, в 1916 году был основан Брукингский институт, «первая негосударственная организация, поставившая перед собой цель анализа вопросов государственной политики на государственном уровне1», затем в 1921 году по инициативе президента США Вудро Вильсона была создана консультативная экспертная группа, которая сегодня носит название Совета по международным отношениям2. Роль этих организаций заключалась не только в предоставлении экспертных рекомендаций и консультировании, но и в расширении диалога на актуальные политические темы за счет привлечения новых точек зрения. Подобную «просветительскую» роль сыграл выпускаемый Советом по международным отношениям журнал Foreign Affairs, благодаря которому удалось вовлечь в диалог о внешней политике американскую аудиторию.
Характерный для американской политики изоляционизм, вдохновленный заветом Дж. Вашингтона о недопущении участия США в обязывающих союзах, постепенно отошел на второй план. Экспертное сообщество подгото-
1 The first private organization devoted to analyzing public policy issues at
the national level (ориг.)
2
The Council on Foreign Relations (прим.)
вило нселение к глобальным проектам США, завявив о себе как о потенциальном акторе, формирующем повестку дня и «поставляющем» продукт своей аналитической работы политикам, участвующим в принятии решений.
На сегодняшний день существует немало форматов, в которые объединяются представители экспертных сообществ. Согласно рейтингу глобальных «мозговых центров» Global Go-To Think Tank Index за 2015 год [3], в мире существует уже более 7000 подобных влиятельных организаций. Их бурный рост в XXI веке, определенное «разделение труда», которое устоялось между различными региональными экспертными организациями, а также возможность предоставлять открытый доступ к выработанным ими рекомендациям, - все это позволило экспертному сообществу занять свою нишу в современных международных отношений.
Экспертные организации получили возможность принимать участие в политическом процессе на многих этапах: на этапе формирования повестки дня путём определения актуальных проблем и вопросов, на этапе непосредственной разработки того или иного решения, во время его реализации и позднее при оценке результатов, к которым это решение привело.
Экспертное сообщество обладает некоторыми ощутимыми преимуществами над внутригосударственными структурами, занимающимися аналитической работой.
Во-первых, экспертное сообщество чутко реагирует на изменения во внешнеполитической обстановке. Само восприятие процесса распада биполярной системы, отхода от госу-дарство-центричной модели и признание возрастающей роли новых негосударственных факторов прошло значительно быстрее в рамках экспертного сообщества, чем в самих государственных структурах. Так, рассуждения о миропорядке после окончания «холодной войны» стали частью американской политической риторики за несколько лет до окончания биполярного противостояния. В частности, в 1987 году в журнале Foreign Affairs вышла статья советолога Маршалла Шульмана «Сверхдержавы: Танец динозавров» [6], в которой автор описывает разрушительное давление, которое оказывает гонка вооружения на две супердержавы, и вероятную смену курса в ближайшем будущем. Еще более четко на изменения в международных отношениях указывают материа-
лы конца 1980-х и начала 1990-х годов, например, опубликованные в том же издании статьи «Миг однополярности» [4] (автор Ч. Краутхам-мер), в которой автор пишет об отсутствии конкурентов у СТА и о том, что однополяр-ность является временным состоянием, и «Поиск внешнеполитической стратегии после окончания «холодной войны» [5] (автор Дж. Шлессинджер). В последней бывший министр обороны США и бывший глава ЦРУ Джеймс Шлессинджер отмечает сложности, с которыми США столкнутся при формулировании основ своей внешней политики после распада СССР.
Подобная фиксация новых тенденций, изменений политической обстановки и появления угроз происходит почти мгновенно в экспертном сообществе. Государственные структуры в то же время более осторожно подходят к признанию тех или иных трендов. Тексты концепций внешней политики Российской Федерации, стратегий национальной безопасности США и официальные документы других стран нередко повторяют одни и те же тезисы, меняя местами лишь региональные приоритеты национальной политики. Так, даже в условиях событий 1991-1992 годов и в корне изменившегося внешнеполитического курса России, текст концепции внешней политики Российской Федерации от декабря 1992 г. имел много общего с теоретической базой, унаследованной от советского прошлого конца 1980-х годов [1], и давал лишь ограниченные представления о текущих тенденциях в мировой политике.
Отличительная черта современных международных отношений заключается в их динамике, и скорость реагирования на какие-либо изменения является неоспоримым конкурентным преимуществом экспертов.
Во-вторых, экспертное сообщество характеризуется различными формами организации: у многих исследовательских центров существует своя направленность, установленный механизм формирования членства той или иной организации. Если привлечение людей с различными политическими взглядами в рамках государственных органов может затруднить принятие решений, то плюрализм в экспертных организациях, напротив, оживляет диалог.
Общение специалистов из разных областей позволяет также качественно улучшить конечный продукт экспертизы. Бедность, организованная преступность, экологическая деградация - все эти вызовы носят многосоставной характер, и представить решение, которое
не включало бы в себя, например, экономическую компоненту наряду с политической, сегодня невозможно.
В-третьих, экспертные организации все чаще носят трансграничный характер и все меньше привязаны к конкретным географическим координатам: современные технические возможности позволяют экспертам из разных стран общаться на расстоянии, путешествовать и регулярно принимать участие во встречах по всему миру. Выходя на международный уровень, исследования экспертных организаций приобретают иной масштаб. Примером подобной организации может послужить основанная в 1973 году Трехсторонняя комиссия - экспертный форум, включающий в себя специалистов из США, стран Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. Экспертиза, осуществляемая в рамках Трехсторонней комиссии, примечательна тем, что она учитывает точки зрения представителей трех западных центров экономического и политического развития на актуальные вопросы международных отношений, и этот принцип «трехсторонности» и пропорционального участия трех регионов строго соблюдается при написании докладов рабочих групп.
Доклад рабочей группы номер 53 «Стратегии стран Трехсторонней комиссии в XXIвеке: гармония или конфликт?» 1998 года [9] очерчивает формат работы комиссии. Авторы указывают на возможности регионов, которые они представляют, на вызовы, касающиеся именно их внешнеполитического курса, и в заключение представляют свое видение сложившейся ситуации. Посредством такого общения различные факторы (реформа ООН, растущая роль России, Китая и Индии, экономическая политика в Европейском союзе и проч.) представляются в одной плоскости. Представить другой формат, в котором столь разноплановые проблемы рассматривались бы как в равной степени важные для современных международных отношений темы, сложно. Экспертные структуры, в свою очередь, позволяют включать в обсуждение не объединенные географически и тематически факторы.
Таким образом, на данный момент экспертное сообщество в разной степени включено в процесс выработки внешнеполитических решений и долгосрочных подходов к решению проблем. В некоторых странах рекомендации экспертных групп ценятся высоко, эксперты задают тон научной дискуссии, их деятель-
ность широко освещается средствами массовой информации. В других странах экспертное сообщество находится в некоторой изоляции и более отстранено от процесса принятия решений.
Перспективы для более активного участия экспертов при этом масштабны. Уже сейчас становится очевидным, что экспертное сообщество - один из немногих источников объективной информации, прогнозов и долгосрочных рекомендаций. Более тесное взаимодействие и поддержание диалога с представителями государственной власти способны внести существенные изменения в процесс поиска ответов на новые вызовы современных международных отношений.
Список литературы
1. Богатуров А. Три поколения внешнеполитических доктрин России // Международные процессы. 2007. № 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.intertrends.ru/thirteen/005.htm (дата обращения: 12.08.2016).
2. Хаммонд: победить терроризм одними авиаударами невозможно // Россия сегодня -03.12.2015. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.ru/syria_chronicle/20151203/1334719541.html (дата обращения: 21.05.2016).
3. Global Go To Think Tank Index Report, 2015. // University of Pennsylvania. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gotothinktank.com/2015-global-go-to-think-tank-index-report/ (дата обращения: 16.08.2016).
4. Krauthammer C. The Unipolar Moment // Foreign Affairs, Volume 70, no. 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.foreignaffairs.com/articles/1991-02-01/unipolar-moment (дата обращения: 06.08.2016).
5. Schlesinger J. Quest for a Post-Cold War Foreign Policy // Foreign Affairs, Volume 70, no. 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.foreignaffairs.com/articles/1993-02-01/quest-post-cold-war-foreign-policy (дата обращения: 05.08.2016).
6. Shulman M. The Superpowers: Dance of the Dinosaurs // Foreign Affairs, Volume 66, no. 3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/1988-02-01/superpowers-dance-dinosaurs (дата обращения: 18.08.2016).
7. Sterman D. Don't Dismiss Poverty's Role in Terrorism Yet // Time [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://time.com/3694305/poverty-terrorism/ (дата обращения: 19.05.2016).
8. The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy. Plan of Action to Prevent Violent Extremism. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/674 (дата обращения: 20.05.2016).
9. Trilateral Commission Task Force Report 53. 21st Century Strategies of the Trilateral Countries: In Concert or in Conflict? // Trilateral Commission. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://trilateral.org//download/doc/21st%20Century.pdf (дата обращения: 05.08.2016).
Об авторе
Печалова Анастасия Ивановна - аспирант кафедры международных отношений и внешней политики России, Московский государственный институт международных отношений МИД России, a.pechalova@yahoo.com
