CC BY
85
УДК-342.5
Гарипова Эльвина Камилевна
Соискатель.
Казанский (Приволжский) федеральный университет minkina. elvina@yandex.ru Elvina K. Garipova Competitor.
Kazan (Volga Region) Federal University minkina. elvina@yandex.ru
Новые тенденции при формировании федерального бюджета: использование программно-целевого метода бюджетного планирования
New trends in forming the federal budget: using the program-target method of budgetary planning
Аннотация. Статья посвящена анализу формирования государственного бюджета в 90 - е годы и в настоящий период развития российского государства. Автор полагает, что на сегодняшний день построение государственного бюджета нуждается в использовании программно - целевого метода, который поможет не только эффективно планировать бюджет, но и использовать денежные ресурсы в рамках заданной цели. Бюджетная политика современного государства ориентируется на программно - целевой метод управления, в котором ключевое место занимают государственные программы РФ. Федеральные государственные программы являются наиболее эффективным способом реализации социально - экономического, научно - технического развития страны в целом. Идеи построения бюджета на основе федеральных бюджетных программ находят свое выражение в различных нормативно-правовых актах, опосредующих регулирование бюджетных правоотношений. Учитывая недостаточную изученность темы и ее несомненную актуальность, цель статьи состоит в комплексном анализе формирования и планирования современного бюджета, основным методом которого является программно -целевой метод. В ходе написания статьи автор приходит к следующему выводу: сегодня все большую актуальность приобретает программный бюджет, в рамках которого и принимаются федеральные бюджетные программы.
Ключевые слова: дефицит бюджета, нецелевое расходование средств, бюджетное планирование, предельные расходы бюджета, программно -целевой метод управления, ориентированный результат, программная структура расходов.
Summary. The article is devoted to the analysis of the formation of the state budget in the 90s and in the present period of the development of the Russian state. The author believes that today the construction of the state budget requires the use of
a program-targeted method that will help not only to effectively plan the budget, but also to use monetary resources within the framework of a given goal. The budgetary policy of the modern state is guided by the program - target management method, in which the key place is occupied by the state programs of the Russian Federation. Federal state programs are the most effective way of realizing the country's social, economic, scientific and technological development as a whole. Ideas of budgeting based on federal budget programs find their expression in various regulatory legal acts mediating the regulation of budgetary legal relations. Considering the insufficient knowledge of the topic and its undoubted relevance, the purpose of the article is to comprehensively analyze the formation and planning of a modern budget, the main method of which is the program-target method. In the course of writing the article, the author comes to the following conclusion: today the program budget becomes more and more urgent, within the framework of which federal budget programs are adopted.
Keywords: budget deficit, misappropriation of funds, budget planning, budget marginal expenditures, program - target management method, oriented result, program expenditure structure.
В 90-е годы ХХ в. финансовая система Российской Федерации претерпела значительные изменения, ознаменовавшись началом проведения экономических реформ. Кризис в экономике вызвал нехватку денежных средств. В этой связи было решено создавать различные фонды, которые бы имели независимые источники финансирования.
В настоящее время в России функционируют три федеральных социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации. Бюджеты федеральных социальных фондов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, средства бюджетов фондов не подлежат изъятию (ст. 16 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования») [2]. Средства внебюджетных фондов являются обособленными, находятся в распоряжении органов различных ветвей власти, в том числе муниципальных образований, призваны устранить дефицит бюджета, решать конкретные социальные и экономические задачи.
Наряду с государственными внебюджетными фондами в российском государстве с середины 90-х годов ХХ вв. широкое распространение получили целевые внебюджетные фонды, длительное время функционировавшие, как на федеральном, так и на региональном уровнях, в качестве одной из форм организации бюджетных отношений, предназначенных для постоянного финансирования определенных расходов. Тем самым, средства целевого бюджетного фонда своим предназначением имеют использование для конкретных целей - их применение в иных целях не соответствует предназначению целевого бюджетного фонда. В ст-17 Бюджетного Российской Федерации (далее - БК РФ) [1], утратившей силу с 01 января 2008 г., под
целевым бюджетным фондом понимался фонд денежных средств, образованный в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет специальных целевых доходов либо специальных отчислений или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Заметим, что обозначенное определение «целевого бюджетного фонда» появилось в бюджетном законодательстве в связи с переходом отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды. Действия законодателя были направлены на борьбу со злоупотреблением с государственными средствами и на создание строгого государственного финансового контроля над их использованием. В то же время, отказ законодателя использовать термин целевые бюджетные фонды можно объяснить тем обстоятельством, что начиная с 2001 года применение этого инструмента для реализации бюджетной политики, было практически полностью прекращено на федеральном уровне. Представляется, что причиной резкого сокращения количества целевых бюджетных фондов явились многочисленные нарушения при использовании их средств.
Вместе с тем, центральные бюджетные фонды, несмотря на все изменения в законодательстве, продолжили свою деятельность. Одним из крупнейших и наиболее распространенных центральных бюджетных фондов федерального уровня являлся федеральный дорожный фонд, который продолжал функционировать вплоть до 2006 года. Так, расходы дорожного фонда составляли в среднем 5% от расходов федерального бюджета и 64% от расходов всех целевых бюджетных фондов федерального уровня.
В настоящее время правовые основы деятельности дорожного фонда регламентируются ст-179.4 БК РФ, в том числе различными бюджетными программами. Так, Постановлением Правительства РФ от 05 декабря 2001 г. №848 утверждена федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» [4], в рамках которой предусмотрено достижение следующих задач:
1) развитие путей автомобильного, железнодорожного и внутренневодного сообщения;
2) строительство скоростных автомобильных и железных дорог;
3) повышение конкурентоспособности международных транспортных коридоров;
4) обеспечение транспортной безопасности и др.
На сегодняшний день можно отметить следующую особенность в современном правовом регулировании бюджета - широком применении программно-целевого метода, который, на наш взгляд, значительно повышает эффективность бюджетного планирования и использования финансовых ресурсов.
Начиная с 2014 года, федеральный бюджет формируется и реализовывается в «программном» формате с классификацией расходов по государственным программам и подпрограммам (в том числе утвержденным федеральным целевым программам). Для достижения целей, показателей и ожидаемых результатов при одновременном соблюдении «бюджетных правил»
с учетом стратегических целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, на основании решения Правительства Российской Федерации закреплены максимальные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ на период до 2020 г. [5]
Как правило, федеральные бюджетные программы должны отвечать следующим требованиям:
1) четкое изложение цели программы в соответствии с приоритетами государственной политики;
2) описание ожидаемых результатов программы в количественном выражении (включая как немедленные, так и окончательные результаты);
3) наличие системы показателей для оценки результатов программы;
4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели программы;
5) закрепление системы управления реализации программы, с установлением правового статуса различных подразделений управления.
Новая концепция планирования и формирования бюджета также нашла выражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах [3]. В своем Послании Президент Российской Федерации, в частности отметил, что для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению одной из основных задач - развитию программно-целевых методов управления. Государственные программы должны стать ключевым механизмом осуществления стратегического и бюджетного планирования. В то же время окончательная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией. В 20142015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут содержаться в документах стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансовой поддержки будут установлены в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и программах по совершенствованию управления государственными и муниципальными финансами на период до 2018 года [3].
Идея построения бюджета на основе федеральных бюджетных программ также нашла свое отражение в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» [6]. Законопроект предлагает перейти в единый базовый формат для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - программной структуре расходов при сохранении ведомственной структуры бюджетных расходов. Предполагается, что такой подход позволит реализовать принцип бюджетирования, заключающийся в проведении более тщательного мониторинга результатов бюджетной политики при большей гибкости в использовании денежных средств, и тем самым достичь ориентированного результата.
Таким образом, сегодня в финансовой деятельности государства все большую актуальность приобретает использование программного бюджета, в рамках которого и принимаются федеральные бюджетные программы. Программный бюджет характеризуется тем, что все расходы включены в программы и каждая программа связана с определенным стратегическим результатом. Основная цель перехода к программному бюджету заключается в повышении эффективности расходов, т.е. соизмерении результата деятельности и затрат на их реализацию. Целевые бюджетные программы позволяют определить основные цели развития государства, проконтролировать расходование бюджетных средств на всех уровнях, и в тоже время защитить от сокращения расходной части государственного бюджета. Кроме того, целевые бюджетные программы дают возможность сконцентрировать дефицитные ресурсы в наиболее приоритетных направлениях, поэтому их следует рассматривать как эффективный инструмент управления социально-экономическим развитием территории.
В конечном итоге, программы представляют собой один из наиболее результативных способов реализации стратегии социально-экономического, научного, технического, экологического, регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов в наиболее перспективных и значимых областях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень [7, с. 75].
Литература:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят Государственной Думой 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 29.07.2017 г. №262-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ. -1998. - № 31. - Ст. 3823.
2. Об основах обязательного социального страхования: Федеральный закон РФ от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 03.07.2016 г. №250-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 29. - Ст. 3686.
3. О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13 июня 2013 г. // Солидарность. -19 - 26.06.2013. - №23.
4. О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)»: Постановление Правительства РФ от 05 декабря 2001 г. № 848 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.02.2017 г. №233) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 51 . - Ст. 4895.
5. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - Режим доступа: https://www.minfm.ru/common/UPLOAD/library/2014/07/main/ONBP_2015-2017.pdf, свободный. - Заглавие с экрана. - Яз. рус.
6. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=34785#0, свободный. - Заглавие с экрана. - Яз. рус.
7. Жуковский А. И., Васильев С. В., Штрейс Д. С. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта) / под ред. С. Ю. Фабричного. - Оттава-Москва-Великий Новгород, 2006. - С. 75.
Literature:
1. Budgetny kodeks Rossijskoj Federacii: [prinjat Gosudarstvennoj Dumoj 31 iulja 1998 g. № 145-FZ (v red. FZ RF ot 29.07.2017 g. №262-FZ)] [Budget Code of the Russian Federation: [adopted by the State Duma on July 31, 1998 № 145-FZ (as amended by Federal law of the Russian Federation from 29.07.2017 №262-FZ)]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Meeting of the legislation of the Russian Federation], 1998, no. 31, st. 3823.
2. Ob osnovax objazatel'nogo social'nogo straxovanija: Federal'nyj zakon RF ot 16 iulja 1999 g. №165-FZ (v red. FZ RF ot 03.07.2016 g. №250-FZ) [On the basis of compulsory social insurance: Federal law of the Russian Federation from July 16, 1999 № 165-FZ (as amended by Federal law of the Russian Federation from 03.07.2016 g. № 250-FZ)]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Meeting of the legislation of the Russian Federation], 1999, no. 29, st. 3686.
3. О budgetnoi politike v 2014-2016 godax: Budgetnoe poslanie Prezidenta RF Federalnomy sobraniyu ot 13 iunja 2013 g. [On Budgetary Policy in 2014 - 2016: Budget Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly from June 13, 2013]. Solidarnost' [Solidarity], 19, 26.06.2013, no. №23.
4. O federal'noi selevoi programme «Razvitie transportnoi sistemy Rodi (2010-2020 gody)»: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 05 decabrja 2001 g. №848 (v red. Postanovlenija Pravitel'stva RF ot 27 fevralja 2017 g. №233 [On the Federal Target Program «Development of the Transport System of Russia (2010 - 2020)»: Decree of the Government of the Russian Federation from December 5, 2001 №848 (as amended by Decree of the Government of the Russian Federation from February 27, 2017 №233j]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Meeting of the legislation of the Russian Federation], 2001, no. 51, st. 4895.
5. Osnovnye napravlenja budjetnoi politiki na 2015 god i na planovy period 2016 i 2017 godov [The main directions of the budgetary policy for 2015 and for the planning period 2016 and 2017]. Available at: https://www.minfin.ru/common/UPLOAD/library/2014/07/main/ONBP_2015-
2017.pdf.
6. Poyasnitel'naja zapiska «K proekty Federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenij v Budgetny kodeks Rossijskoj Federacii» [Explanatory note «To the draft Federal Law «On Amendments to the Budget Code of the Russian Federatio»]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=34785#0.
7. Gykovskii A. I., Vasil'ev S. V., Shtreids D.S. Razrabotka, realizaaja i osenka regional'nyx selevyx program (na osnove Kanadskogo opyta) [Development, implementation and evaluation of regional targeted programs (based on the Canadian experience)]. Ed. By S. Yu. Fabrichnogo. Ottawa-Moscow-Veliky Novgorod, 2006, р. 75.
