CC BY
101
Новые подходы к правовому регулированию тарифов на тепловую энергию
С.В. Матиящук
заведующий кафедрой гражданского права Сибирского университета потребительской кооперации, доцент, кандидат юридических наук (г. Новосибирск)
Светлана Владимировна Матиящук, [email protected]
С 30 июля 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее -Закон о теплоснабжении)1, устанавливающий новые подходы к правовому регулированию тарифов на тепловую энергию. В статье 7 Закона о теплоснабжении закрепляются основные принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Как известно, принцип является центральным понятием, руководящей идеей, основанием системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на соответствующие общественные отношения. Закон о теплоснабжении является базовым законом, регламентирующим отношения по теплоснабжению. Нормы этого закона являются исходными для всех иных нормативных актов, поэтому принципы, закрепленные в нем, не просто раскрывают его смысл, они образуют исходные начала в области регулирования цен (тарифов) на рынке тепловой энергии, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативных правовых актов в сфере ценообразования.
Государственная политика направлена на обеспечение соблюдения общих принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, и, как следствие, все федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления обязаны придерживаться этих принципов.
В статье 7 Закона о теплоснабжении указывается, что регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения основывается на следующих принципах:
• обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей. Это означает, что реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя должна осуществляться по доступным ценам (тарифам), рассчитанным с учетом потребительского спроса;
• обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя. Этот принцип требует определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а также обеспечения экономически обоснованной доходности инвестиционного капитала, вложенного в производство и передачу тепловой энергии (мощности);
• обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения. Согласно этому принципу цены (тарифы) в сфере теплоснабжения должны устанавливаться в сумме, достаточ-
1 О теплоснабжении : Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 31, ст. 4159.
ной для обеспечения необходимого уровня надежности и безопасности работы систем теплоснабжения, а также для их развития;
• стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения. Следует учитывать, что осуществление энергосберегающей политики требует организации не только должного учета и контроля за расходованием тепловой энергии и теплоносителя, но и создания стимулов для теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей к повышению эффективности потребления тепловой энергии и теплоносителя;
• обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов. Необходимо учитывать, что формирование новой тарифной политики в теплоэнергетике обусловлено несколькими причинами, а именно тем, что, во-первых, долгосрочные тарифы позволяют обеспечить инвесторам и кредиторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств в развитие систем теплоснабжения, во-вторых, долгосрочные тарифы способствуют экономическому стимулированию к снижению издержек;
• обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, процесса регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Это означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений в области регулирования цен (тарифов), в том числе по вопросам, вызывающим разногласия между органами государственной власти, органами местного самоу-
правления и субъектами рынка тепловой энергии;
• создание условий для привлечения инвестиций, то есть создание благоприятных условий для привлечения отечественного и зарубежного капиталов в развитие и техническое обновление систем теплоснабжения;
• определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями. Важно учитывать, что отраслевые тарифные соглашения заключаются между работодателями и работниками отрасли теплоэнергетики в лице их полномочных представителей. Законом о теплоснабжении устанавливаются общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений между работниками и работодателями отрасли теплоэнергетики, а также общие условия оплаты труда, трудовые гарантии и льготы работникам отрасли. Расходы работодателей, предусмотренные тарифными соглашениями, учитываются органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в том числе органами исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, органами местного самоуправления при установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), а также на соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. Тарифные соглашения заключаются в целях поддержания социальной стабильности, установления размеров минимальных гарантий и обеспечения предоставления их работникам, соблюдения интересов участников рынка тепловой энергии при формировании тарифов на тепловую энергию (мощность), а также на соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, и т. п.;
• обязательный раздельный бухгалтерский учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя. Необходимо учитывать, что раздельный бухгалтерский учет хозяйственных операций предполагает четкое разделение в учете доходов от различных видов деятельности, расходов по этим же видам деятельности, имущества и обязательств, относящихся к различным видам деятельности. В обязательном порядке раздельный учет должен быть организован на предприятиях, которые осуществляют регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения. Только таким образом можно обеспечить формирование полной и достоверной информации о деятельности теплоснабжающих (теплосетевых) организаций, необходимой для тарифного регулирования;
• контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в целях сокращения потерь энергетических ресурсов, в том числе требований к разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов. Этот принцип требует осуществления программно-целевого подхода к проведению политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Долгосрочный характер энергосберегающей политики обусловливает необходимость целенаправленного планирования мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в сфере теплоснабжения. Кроме того, проведение активной целенаправленной
политики не может ограничиваться стихийным планированием экономии тепловой энергии (теплоносителя) и ужесточением норм ее расходования. Необходимо создание в нашей стране целостной системы управления энергосберегающими мероприятиями в сфере теплоснабжения, включая действенный контроль за их внедрением.
Исходя из принципов, изложенных в статье 7 Закона о теплоснабжении, регулирование цен (тарифов) направлено на создание условий для повышения инвестиционной привлекательности в сфере теплоснабжения при соблюдении интересов потребителей. В связи с этим статьей 8 Закона о теплоснабжении установлен исчерпывающий перечень подлежащих регулированию цен (тарифов) на товары и услуги в сфере теплоснабжения.
На федеральном уровне Федеральная служба по тарифам устанавливает:
1) предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на производимую тепловую энергию (мощность) в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
2) предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на поставляемую теплоснабжающими организациями тепловую энергию (мощность) потребителям.
На региональном уровне по общему правилу специально уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах индексов, утвержденных Федеральной службой по тарифам, в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации устанавливает:
1) тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
2) тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям;
3) тарифы на теплоноситель, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям;
4) тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя;
5) размер платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии;
6) размер платы за подключение к системе теплоснабжения.
На местном уровне органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение теплоэнер-гией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки).
До вступления в силу Закона о теплоснабжении тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, устанавливались органом регулирования только в виде одноставочного тарифа. Одноставочный тариф формировался из стоимости всех затрат теплоснабжающей организации на всех этапах производства, транспортировки и распределения тепловой энергии. По мнению специалистов, преимуществом одноставочного тарифа является простота расчета: все издержки суммируются, учитывается необходимая норма прибыли и исходя из энергетического баланса рассчитываются тарифы. К числу недостатков применения одноставочного тарифа относят отсутствие стимулов у теплоснабжающих организаций к экономической и технологической оптимизации производства тепловой энергии (мощности), в том числе к осуществлению энергосберегающих мероприятий и повышению энергетической эффективности.
С целью устранения указанных недостатков статьей 11 Закона о теплоснабжении предусмотрена возможность установления тарифов на тепловую энергию (мощность) и тарифов на услуги по передаче тепло-
вой энергии в виде двухставочного тарифа. Основное отличие двухставочного тарифа от одноставочного заключается в том, что тариф образуется из двух составляющих, а именно:
1) ставка за энергию, составляющую сумму переменных затрат;
2) ставка за мощность (нагрузку), составляющую сумму постоянных затрат.
Особо необходимо отметить, что тарифы вводятся в действие с начала финансового года и регулирование тарифов привязано к бюджетному процессу. До вступления в силу Закона о теплоснабжении они действовали только в течение одного финансового года. Положения комментируемой статьи направлены на переход к долгосрочному тарифному регулированию в сфере теплоснабжения, а также к заключению с потребителями долгосрочных договоров, сроком действия более одного года. Формирование новой тарифной политики в теплоэнергетике обусловлено следующими причинами:
1) долгосрочные тарифы позволяют обеспечить инвесторам и кредиторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств в развитие теплоэнергетики России;
2) долгосрочные тарифы способствуют экономическому стимулированию снижения издержек.
В отличие от электрической энергии, цены на которую через несколько лет по замыслу реформаторов должны быть свободными, цены на тепловую энергию по общему правилу будут регулироваться государством, за исключением цен на тепловую энергию, поставляемую по долгосрочным договорам теплоснабжения и на «конкурентных» рынках тепловой энергии (ст. 12 Закона о теплоснабжении). Так, поставка тепловой энергии осуществляется на основании долгосрочных (на срок более одного года) договоров снабжения тепловой энергией (мощностью), заключенных в установленном Правительством Российской Федерации порядке между потребителями тепловой энергии и производителями тепловой энергии, по ценам, определенным соглашением сторон. Государственное ре-
гулирование цен (тарифов) в отношении объема тепловой энергии (мощности), продажа которой осуществляется по таким договорам, не проводится.
Как уже отмечалось, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет регулирование тарифов на тепловую энергию. Вместе с тем Закон о теплоснабжении предусматривает некоторые особенности. Так, законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение теплоэнергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования, за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки, так как это сфера оптового рынка электрической энергии.
В целях реализации государственной целенаправленной энергосберегающей политики намечен, как уже говорилось, переход к долгосрочному тарифному регулированию в области теплоснабжения.
По оценкам специалистов, изменение тарифов для естественных монополий не ежегодно, а только один раз в течение трех - пяти лет будет способствовать формированию необходимых финансовоэкономических условий для модернизации и в первую очередь - для привлечения инвесторов в энергетическую отрасль. Переход на долгосрочные тарифы и договоры позволит повысить эффективность работы естественных монополий, так как они получат длительный инвестиционный ресурс, под который можно привлекать кредиты. Кроме того, такие меры будут стимулиро-
вать естественные монополии снижать издержки в сфере производства и передачи тепловой энергии. При этом тарифы должны основываться на норме доходности инвестированного капитала
В то же время теплоснабжающим организациям будут предъявляться жесткие требования к качеству и надежности теплоснабжения. Так, будут применяться штрафные понижающие коэффициенты к тарифам, которые предполагается рассчитывать с учетом таких факторов, как, например, количество подключенных потребителей из общего числа обратившихся, число сбоев в теплоснабжении и их длительность.
Статьей 12 Закона о теплоснабжении закрепляется возможность отказа от регулирования тарифов в сфере теплоснабжения при определенных условиях. Другими словами, закрепляется возможность формирования некоей конкурентной среды на рынке тепловой энергии. В случаях, когда состояние рынка тепловой энергии (мощности) не соответствует определению естественной монополии, например при наличии нескольких теплоснабжающих организаций в одной системе теплоснабжения, может быть осуществлен переход в состояние конкурентного рынка тепловой энергии (мощности). Порядок принятия решения по вопросам, касающимся экономически оправданного перехода из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка тепловой энергии (мощности), будет определяться в соответствии с правовыми актами Правительства Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. О теплоснабжении : Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 31, ст. 4159.
