Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта: вступление в силу Второго Протокола к Гаагской конвенции 1954 г. Текст научной статьи по специальности «Право»

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

33

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта: вступление в силу Второго Протокола к Гаагской конвенции 1954 г.

Витторио Маинетти*

«Ущерб, наносимый культурным ценностям каждого народа, является ущербом для культурного наследия всего человечества, поскольку каждый народ вносит свой вклад в мировую культуру».

Преамбула Гаагской конвенции 1954 г.

В основе Устава ЮНЕСКО лежит мысль, согласно которой культура, способствуя взаимопониманию и согласию между народами, может решительным образом содействовать тому, чтобы подозрительность и недоверие в отношениях между государствами не приводили более к войне, как это имело место в прошлом, ибо, — утверждает Устав, — «мысли о войне возникают в умах людей, поэтому в сознании людей следует укоренять идею защиты мира»1.

Увы, самой культуре, призванной обеспечить мирное будущее народов планеты, угрожает война, уничтожающая ценности, которые являются ее материальным воплощением. Во все времена война была главной угрозой для сохранности культурных ценностей, и даже сегодня

* Соискатель степени Доктора по международному праву Женевского института международных исследований и Миланского университета. Автор настоящей статьи - младший научный сотрудник и преподаватель Женевского института международных исследований. В качестве cultore della materia (доцент) ведет курс международного и европейского права на кафедре международных исследований Миланского университета.

34

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

вооруженные конфликты остаются основной причиной уничтожения или разрушения того, что мы называем культурным и духовным наследием народов.

Уничтоженный памятник, библиотека или произведение искусства — невозместимая потеря, поскольку в каждой из этих ценностей воплотились дух и история того или иного народа.

С такими потерями тем более невозможно смириться, если уничтожение культурных ценностей ведется целенаправленно, как во время конфликтов на территории бывшей Югославии в начале 90-х годов. Разрушение и разграбление культурных ценностей стали тогда составной частью получившей печальную известность практики «этнических чисток», имевшей целью полное уничтожение — как физическое, так и моральное — противника1 2.

Уже с конца XIX века международное право вооруженных конфликтов начало обогащаться конкретными нормами о защите культурных ценностей, среди которых здесь следует упомянуть статьи 27 и 56 Гаагского положения 1899 г. и 1907 г.,3 статью 5 Гаагской конвенции IX 1907 г.4 и «Пакт Рериха»5, принятый в 1935 г. в рамках Панамериканско-

1 Преамбула Устава Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Та же мысль побудила ООН объявить десятилетие 2001-2010 гг. Международным десятилетием культуры мира и ненасилия.

2 См. доклад Комиссии экспертов ООН, учрежденной во исполнение резолюции 780 (1992 г.) Совета Безопасности ООН (UN doc. S/25274) для расследования преступлений, совершенных на территории бывшей Югославии. M. Cherif Bassiouni, Indagine sui crimini di guerra nell’ex-Jugoslavia, Giuffre, MiLan, 1997, paras. 285-321 et 528-529. См. также UNESCO, Informations sur la mise en ceuvre de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme, La Haye, 1954: Rapports de 1995, CLT-95/WS/13 - Paris, decembre 1995 (далее «UNESCO, Rapport 1995») (Информация об имплементации Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта), pp. 7-8.

3 Положение, являющееся приложением к Конвенциям II и IV о законах и обычаях сухопутной войны (Гаага, 29 июля 1899 г. и 18 октября 1907 г.). Международное право. Ведение военных действий. Сборник Гаагских конвенций и иных соглашений. Издание второе, исправленное и дополненное. Международный Комитет Красного Креста, Москва, 1999 г., с. 18-34.

4 Конвенция IX о бомбардировании морскими силами во время войны (Гаага, 18 октября 1907 г.). Международное право. Ведение военных действий. op. cit., (примечание 3) с. 80-84.

5 Договор о защите учреждений, служащих целям науки и искусства, а также исторических памятников (Вашингтон, 15 апреля 1935 г.), более известный как «Пакт Рериха». Назван по имени российского деятеля культуры Н.К.Рериха, который был главным инициатором его заключения. Международное право. Ведение военных действий. op. cit., (примечание 3), с. 35-37.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

35

го союза. Однако важнейшим сводом норм в этой области является система Гаагской конвенции 1954 г., пятидесятая годовщина принятия которой отмечается в этом году. Это — комплект документов, принятых в Гааге 14 мая 1954 г. Межправительственной конференцией о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. Он включает в себя Конвенцию о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта6, Исполнительный регламент7, являющийся составной частью

6 Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, принятая в Гааге 14 мая 1954 г. (далее - Гаагская конвенция 1954 г.), Международное право. Ведение военных действий. op. cit., (примечание 3), с. 38-54. Гаагская конвенция 1954 г. - первая из Конвенций ЮНЕСКО, касающаяся культурного наследия. Она является важнейшим международным договором в области защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. На 28 марта 2004 г. Конвенция насчитывала 109 государств-участников. Гаагской конвенции 1954 г. посвящено множество работ, в том числе Jan de Breucker, «Pour Les vingt ans de La Convention de La Haye du 14 mars 1954 pour La protection des biens cuLtureLs», Revue belge de droit international, VoL. 11, 1975, pp. 525-547; Maria Teresa DutLi (ed.), Protection des biens culturels en cas de conflit arme - Rapport d’une reunion d’experts (Geneve, 5-6 octobre 2000), Comite internationaL de La Croix-Rouge, Geneve, 2001; Constantin Eustathiades, «La reserve des necessites miLitaires et La Convention de La Haye pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme», dans Hommage d’une generation de juristes au president Basdevant, Pedone, Paris, 1960, pp. 183-209; ManLio Frigo, La protezione dei beni culturali nel diritto internazionale, Giuffre, MiLan, 1986, pp. 61-110; Andrea Gioia, La protezione dei beni culturali nei conflitti armati, dans Francesco Francioni, AngeLa DeL Vecchio, PaoLo De Caterini (eds.), La protezione internazionale del patrimonio culturale: interes-si nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura (Actes du colloque - Rome, 8-9 mai 1998), Giuffre, MiLan, 2000, pp. 71-99; Institut internationaL de droit humanitaire, La protection internationale des biens culturels - Actes du Colloque organise a l’occasion du 30e anniversaire de la Convention de La Haye (Florence, 22-24 novembre 1984), Fondazione Europea Dragan, Rome, 1986; KifLe Jote, International Legal Protection of Cultural Heritage, Jurisf^Laget, StockhoLm, 1994, pp. 25-107; StanisLaw E. NahLik, «La protection internationaLe des biens cuLtureLs en cas de confLit arme». Recueil des cours de l’Academie de droit international de La Haye, VoL. 120, 1967-I, pp. 61-163; Id., «Protection des biens cuLtureLs», dans Les dimensions international du droit humanitaire, UNESCO/Institut Henry-Dunant/Pedone, Paris, 1986, pp. 237-249; Antonio F. Panzera, La tutela internazionale dei beni culturali in tempo diguerra, GiappicheLLi, Turin, 1993; LyndeL V. Prott, «1954 Hague Convention for the Protection of CuLturaL property in the Event of Armed Conflict (Commentary)», dans NataLino Ronzitti (ed.), The Law of Naval Warfare - A Collection of Agreements and Documents with Commentaries, Martinus Nijhoff, Dordrecht/Boston/London, 1988, pp. 545-593; WaLdemar SoLf, «CuLturaL Property in Armed Conflict», dans RudoLf Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, VoL. 1, 1992, pp. 892-897; EmanueLLe Stavraki, La Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme. Une convention de droit international humanitaire, Editions SakkouLas, Athenes/Komotini, 1996; Jiff Toman, La protection des biens culturels en cas de conflit arme. Commentaire a la Convention de La Haye du 14 mai 1954, UNESCO, Paris, 1994; Sharon A.WiLLiams, The International and National Protection of the Movable Cultural Property: A Comparative Study, Oceana PubLications Inc., Dobbs Ferry/New York, 1978, pp. 5-51.

7 Международное право. Ведение военных действий. op. cit., (примечание 3), с. 55-66.

36

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

Конвенции, Факультативный протокол8, призванный, в первую очередь, предотвратить вывоз культурных ценностей с оккупированных территорий и обеспечить их возврат после окончания военных действий, и три резолюции9, касающиеся вооруженных сил, которые участвуют в операциях, проводимых под эгидой Организации Объединенных Наций (Резолюция I), учреждения Высокими Договаривающимися Сторонами национальных консультативных комитетов (Резолюция II) и созыва Генеральным директором ЮНЕСКО конференции Высоких Договаривающихся Сторон (Резолюция III).

К этим документам недавно добавился Второй Протокол к Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Гаага, 26 марта 1999 г.)10. Этот документ, разработанный в

8 Протокол к Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (далее - Первый Протокол). На 28 марта 2004 г. Первый Протокол насчитывал 88 государств-участников. Текст Протокола см. в Международное право. Ведение военных действий. op. cit., (примечание 3), с. 67-70. Анализ этого документа см. в: Guido Carducci, «L'obLigation de restitution des biens cuLtureLs et des objets d'art en cas de confl.it arme: droit coutumier et droit conventionneL avant et apres la Convention de La Haye de 1954. L'importance du facteur temporeL dans Les rapports entre Les traites et La coutume», Revue generate de droit international public, VoL. 104, 2000, pp. 332-340; Vittorio Mainetti, «Le ProtocoLe de La Haye de 1954 et Les moyens pour empecher Le trafic iLLicite de biens cuLtureLs en cas de confLit arme», dans La protection des biens culturels nous concerne tous! - Actes du Congres international sur la protection des biens culturels (Berne, 23-25 septembre 2002), Office federaL de La protection de La popuLation, Berne, 2003, pp. 215-222; Stephan Matyk, «The restitution of cuLturaL objects and the question of giving direct effect to the ProtocoL to the Hague Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed Conflict (The Hague Convention) 1954», International Journal Cultural Property, VoL. 9, 2000, pp. 341-346; LyndeL V. Prott, «The ProtocoL to the Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed Conflict (The Hague Convention) 1954», Humanitares Volkerrecht, Vol. 6, 1993, pp. 191-194; Stavraki, op. cit. (прим. 6), pp. 229-239; Toman, op. cit., (прим. 6), pp. 361-378.

9 http://www.LibfL.ru/restitution/Law/1954-rus.htmL

10 Второй Протокол к Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Гаага, 26 марта 1999 г.) (далее - Второй Протокол), UNESCO, Doc. HC/1999/7. На сегодняшний день Протокол ратифицировало 21 государство. Кроме этого, несколько стран, в том числе Италия и Швейцария, серьезно рассматривают возможность присоединения к этому документу. См. об этом Message concernant le Deuxieme Protocole du 26 mars 1999 relatif a la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme, du 20 aout 2003, envoye par Le ConseiL federaL au ParLement suisse et approuve par L'AssembLee federaLe Le 9 mars 2004 (Послание, касающееся Второго Протокола от 26 марта 1999 г. к Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, направленное Федеральным Советом швейцарскому Парламенту и одобренное Федеральным собранием 9 марта 2004 г.). Библиографические ссылки на Второй Протокол см. ниже, примечания 18, 22 и 23.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

37

ЮНЕСКО, учитывает изменения, произошедшие в международном гуманитарном праве, международном уголовном праве и праве, касающемся защиты культурного наследия.

9 марта 2004 г., через три месяца после сдачи на хранение двадцатой ратификационной грамоты, Второй Протокол вступил в силу в соответствии со своей статьей 43. Это стало важнейшим событием, поскольку, как мы сможем убедиться в дальнейшем, Второй Протокол радикальным образом улучшает защиту культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы проанализировать важнейшие нововведения в этом документе. И все же, прежде чем приступить к анализу, необходимо вкратце напомнить основные причины принятия Протокола.

Пересмотр Гаагской конвенции 1954 г. и принятие Второго Протокола

Имевшие место после принятия Гаагской конвенции 1954 г. вооруженные конфликты выявили в ней ряд недостатков, относящихся к сфере имплементации. В частности, опыт первой половины 90-х годов показал, что Конвенция не могла применяться полностью, поскольку большинство конфликтов носили немеждународный характер11. К этому следует добавить, что режим специальной защиты11 12 не принес

11 0 положении в сфере сохранности культурных ценностей во время различных конфликтов 90-х годов см: La protezione dei beni cultural nei conflitti armati e nelle calamita - Actes du premier Colloque de la Societe italienne pour la protection des biens culturels (Alessandria, 11-13 avril 1997), Societa ItaLiana Protezione Beni CuLturaLi/Fondazione Europea Dragan, MiLan, 1997, pp. 38-45 et pp. 115-134; Patrick BoyLan, Reexamen de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme (Convention de La Haye de 1954), UNESCO, Paris, 1993, pp. 91-99; Jote, op. cit. (примечание 6), pp. 102-107; Gregory M. Mose, «The destruction of churches and mosques in Bosnia-Herzegovina: Seeking a rights-based approach to the protection of reLigious cuLturaL property», The Buffalo Journal of International Law, VoL. 3, 1996, pp. 180-197; Harvey E. Oyer III, «The 1954 Hague Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed Conflict - is it working? A case study: the Persan GuLf war experience», Columbia VLA Journal of Law & the Arts, VoL. 23, 1999, pp. 49-65; UNESCO, Rapports de 1995, op. cit. (примечание 2), pp. 7-8. 0 последнем по времени конфликте - иракском - см.: Hirad Abtahi, «Le patrimoine cuLtureL iraquien а L'epreuve de intervention miLitaire du printemps 2003», Actualite et Droit international http://www.ridi.org/ad (mai 2003).

12 Специальная защита, предусмотренная главой II Конвенции (статьи 8-11) и главой II Исполнительного регламента (статьи 11-16), предназначалась для более ограниченной категории культурных ценностей, внесенных в международный Реестр культурных ценностей, находящихся под специальной

38

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

ожидаемых результатов и что выявились недостатки механизма контроля за выполнением Конвенции, основанного на системе Державы-покро-вительницы/Генерального комиссара, которая продемонстрировала свою нежизнеспособность13. Начать процесс пересмотра Конвенции ЮНЕСКО побудила прежде всего югославская трагедия, в особенности, острая реакция широких слоев общественности на преднамеренное разрушение моста в Мостаре и бомбардировки города Дубровник14.

защитой. В практическом плане режим специальной защиты реализовать не удалось, поскольку в Реестр было внесено всего пять ценностей: один центр сосредоточения памятников (весь Ватикан) и четыре убежища (одно в Германии и три в Нидерландах). Следует отметить и то, что последняя по времени запись в Реестр относится к 1978 г. и что имели место случаи исключения ценностей из Реестра. Так, в 1994 г. Нидерланды, у которых в то время было шесть занесенных в Реестр убежищ, подали заявление об исключении трех из них, а в 2000 г. Австрия, у которой было одно убежище, зарегистрированное с 1969 г., заявила о своем желании исключить его из списка. Если нет ценностей, занесенных в Реестр, значит нет и специальной защиты. См. об этом BoyLan, op. cit. (note 11), pp. 75-82; Jan HLadik, «Activites de L'UNESCO en matiere de mise en ое1№ге et de promotion de la Convention de La Haye de 1954 pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme et ses deux ProtocoLes», dans DutLi, op. cit. (note 6), p. 66; NahLik, «Convention», op. cit. (note 6), pp. 97s.; Toman, op. cit. (note 6), pp. 130-134; UNESCO, Rapports de 1995, op. cit. (note 2), pp. 7ss.

13 Положения, касающиеся имплементации Гаагской конвенции 1954 г., содержатся в Главе VII (статьи 20-28) и в Главе I (статьи 1-10) Исполнительного регламента. Составители Конвенции отдали предпочтение системе контроля, предложенной в Женевских конвенциях 1949 г. (статьи 8/8/8/9) и предусматривающей обращение за содействием к такому традиционному институту международного гуманитарного права, как Державы-покровительницы. Гаагская конвенция 1954 г. отводит им очень важную роль. Статья 21 гласит, что «Конвенция и ее Исполнительный регламент применяются при содействии Держав-покровительниц». Однако последние только «оказывают содействие», а это означает, что основная ответственность за применение Конвенции возлагается на Высокие Договаривающиеся Стороны. Тем не менее, Державы-покровительницы могли бы, после их назначения, сыграть чрезвычайно важную роль, назначив своих представителей для проверки применения Конвенции (и, возможно, выявления ее нарушений) и оказывая свои добрые услуги во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах защиты культурных ценностей. Они могут также назначить Генерального комиссара по культурным ценностям, который должен быть аккредитован при каждой стороне в конфликте. Однако данная система представляется чрезмерно сложной, и в практическом плане очень трудно или даже вовсе невозможно рассчитывать на выполнение указанных положений без согласия всех сторон, находящихся в конфликте. См. об этом Toman, op. cit. (примечание 6), pp. 243-291 и BoyLan, op. cit. (примечание 11), pp. 84ss.

14 Благодаря развернутой ЮНЕСКО международной кампании за сохранение памятников был полностью реконструирован мост в Мостаре и отреставрированы важнейшие памятники Дубровника в старом городе. Так, наконец, стало возможным исключить Дубровник из списка «Всемирное наследие в опасности». См. Lettre du patrimoine mondial, № 22, juiLLet/aout 1999 - документ есть на сайте http://whc.unesco.org/news (автор посетил его 28 марта 2004 г.). Непрерывные бомбардировки (с 1 октября по 6 декабря 1991 г.) старинного города Дубровник, с 1979 г. включенного в Список все-

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

39

В 1991 г. ЮНЕСКО поручила независимому эксперту15 провести исследование целей и функционирования Гаагской конвенции 1954 г. и Протокола к ней. В этом документе, опубликованном в 1993 г.,16 говорится, что «несмотря на ряд очевидных неудач» указанные документы «остаются действенными и реалистичными, подлежат исполнению и соответствуют сегодняшним условиям». Он указывает, что главная проблема заключается не в каких-либо «недочетах, органически присущих этим документам», а в том, что Высокие Договаривающиеся Стороны недостаточно их применяют. В связи с этим были разработаны рекомендации, согласно которым, внесение поправок в Гаагскую конвенцию 1954 и Протокол к ней является приоритетом второй очереди, а «абсолютный приоритет» заключается в принятии мер для того, чтобы «положения

17

этих документов лучше понимались, признавались и применялись».

Разработка Второго Протокола

Приходится признать, что большая часть этих рекомендаций не была учтена при пересмотре Конвенции, в процессе которого, как мы знаем, основное внимание было уделено подготовке нового документа18.

мирного наследия, стали предметом разбирательства в Международном уголовном трибунале для бывшей Югославии (МУТЮ). Открытие «дела о Дубровнике» Обвинителем МУТЮ в феврале 2001 г. следует рассматривать как важнейшее событие. Впервые в обвинительном заключении говорится о «преднамеренном уничтожении или повреждении исторических памятников». См. Le Procureur c. Pavle Strugar et consorts, Affaire n° IT-01-42 «Dubrovnik», chefs 10-12, para. 31 (TPIY 2001). В своем прессрелизе Генеральный директор ЮНЕСКО Коитиро Мацуура вместе с МУТЮ выразил удовлетворение и заявил: «Это - важный прецедент, поскольку впервые со времени приговоров, вынесенных Нюрнбергским и Токийским трибуналами, дело о преступлении в отношении культурной ценности рассматривается международным трибуналом». Он также сказал, что «этот исторический прецедент показывает, что международное сообщество может решить предпринять шаги для защиты культурных ценностей и применить санкции в целях их сохранения». См. communique de presse n° 2001-40 (13 mars 2001). О деятельности МУТЮ и защите культурных ценностей см. Hirad Abtahi, «The protection of cuLturaL property in times of armed conflict: the practice of the International. Criminal. Tribunal, for the Former Yugoslavia», Harvard Human Rights Journal, VoL. 14, 2001, pp. 1-29.

15 Это был профессор Патрик Бойлан из Университета лондонского Сити.

16 Patrick BoyLan, Reexamen de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme (Convention de La Haye de 1954), UNESCO, Paris, 1993 (Doc. CLT-93/WS/12).

17 Ibidem, p. 5.

18 Etienne CLement, «Le reexamen de La Convention de La Haye pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme», dans Najeeb AL-Nauimi et Richard Meese (ed.), International Legal Issues Arising Under the United Nations Decade of International Law, Martinus Nijhoff, La Haye/Boston/Londres, 1995,

40

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

В самом деле, хотя профессор Бойлан и прав, утверждая, что Высокие Договаривающиеся Стороны очень мало сделали для применения Конвенции, в некоторых ее аспектах и механизмах есть серьезные недоработки, которые необходимо исправить.

В следующие годы Секретариат ЮНЕСКО сначала обратился к группе независимых экспертов, которые три раза собирались на совещания (в июле 1993 г. в Гааге, в феврале 1994 г. в Лаусволте (Нидерланды), и в ноябре-декабре 1994 г. в Париже). В рамках этих встреч был выработан проект текста поправки (так называемый «Лаусволтский документ»)19. В дальнейшем были организованы две встречи правительственных экспертов (первая — в Париже, в марте 1997 г.,20 вторая — в Вене, в мае 1998 г.21) для выработки проекта Второго Протокола22, который был представлен на

pp. 133-150; Thomas Desch, «The Second Protocol, to the 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural. Property in the Event of Armed Conflict», Yearbook of International Humanitarian Law, VoL. 2, 1999, pp. 63-90; Francesco Francioni, «IL contributo deLL'ItaLia aL rafforzamento deLLa Convenzione de LAja deL 1954», dans Uno scudo blu per la salvaguardia del patrimonio mondiale - Actes du 3e Colloque international sur la protection des biens culturels dans les conflits armes (Padoue, 19-20 mars 1999), Societa ItaLiana Protezione Beni CuLturaLi/Edizioni Nagard, MiLan, 1999, pp. 177-187; Fernando PignateLLi y Meca, «La revision de La Convencidn para La proteccion de Los bienes cuLturaLes en caso de confLicto armado», dans idem, pp. 81-116; Andrea Gioia, «The deveLopment of internationaL Law reLating to the protection of cuLturaL property in the event of armed conflict: the Second ProtocoL to the 1954 Hague Convention», Italian Yearbook of International Law, VoL. 11, 2001, pp. 25-57; Jan HLadik, «The review process of the 1954 Hague Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed Confict and its impact on internationaL humanitarian Law», Yearbook of International Humanitarian Law, VoL. 1, 1998, pp. 313-322; Fernando PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo de La Conventiyn de 1954 para La proteccion de Los bienes cuLturaLes en caso de confLicto armado, hecho en La Haya eL 26 de marzo de 1954», Revista espaco-la de derecho militar, N° 77, 2001, pp. 357-441; Maja Sersic, «Protection of cuLturaL property in time of armed conflict», Netherlands Yearbook of International Law, VoL. 27, 1996, pp. 32-35s, «Towards the ameLioration of the protection of cuLturaL property in times of armed conflict: Recent UNESCO initiatives concerning the 1954 Hague Convention», dans Hector Gros Espiell Amicorum Liber - Personne humaine et droit international, tome II, BruyLant, BruxeLLes, 1997, pp. 1532-1547.

19 UNESCO, Document de Lauswolt, Doc. CLT-95/C0NF.009/2.

20 Эта встреча с ограниченным составом участников - 20 правительственных экспертов, отобранных Секретариатом ЮНЕСКО из региональных групп - рассмотрела «Лаусволтский документ». См. UNESCO, Rapport final de la reunion d’experts gouvernementaux pour le rnexamen de la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme de 1954 (Paris, 24-27 mars 1997), Doc. CLT-96/CONF.603/5, Paris, 30 avriL 1997. На основе результатов этой встречи ЮНЕСКО подготовила пересмотренную редакцию «Лаусволтского документа». См. CLT-97/CONF.208/2, Paris, octobre 1997.

21 UNESCO, Meeting of Governmental Experts on the Revision of The Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict of 1954 (Vienna, 11-13 May 1998): Summary of comments received from the States Parties to the Hague Convention, the International Committee of the Red Cross and

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

41

Дипломатической конференции, посвященной рассмотрению проекта Второго Протокола к Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, которая состоялась по инициативе правительства Нидерландов с 15 по 26 марта 1999 г.23 26 марта 1999 г., после двух недель переговоров, Дипломатическая конференция приняла на основе консенсуса текст Второго Протокола.

Основные темы реформы

Контекст принятия этого документа был вдвойне примечателен. С одной стороны, оно вписалось в мероприятия, проводимые в связи со столетием Первой Гаагской мирной конференции 1899 г.;24 с другой, совпало с окончанием Десятилетия международного права, провозглашенного ООН25. У Второго Протокола, в котором учтены изменения в меж-

the International Council of Archives, Paris, March 1998. На этой встрече был подготовлен предварительный проект Второго Протокола (Doc. HC/1998/1, 9 octobre 1998).

22 Projet de Deuxieme ProtocoLe reLatif a La Convention de La Haye pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme - Doc. HC/1999/1/rev. 1, fevrier 1999. Этот документ был подготовлен Секретариатом ЮНЕСКО совместно с правительством Нидерландов на основе предварительного проекта, подготовленного на Венской встрече, и комментариев, представленных государствами и МККК. См. Desch, op. cit. (примечание 18), pp. 64-68 et Jean-Marie Henckaerts, «NouveLLes regLes pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme: La portee du Deuxieme ProtocoLe reLatif а La Convention de La Haye de 1954 pour La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme», dans DutLi, op. cit. (примечание 6), p. 29.

23 Документацию о работе Гаагской дипломатической конференции 1999 г. см: UNESCO, Conference diplomatique sur le Deuxieme Protocole relatif a la Convention de La Haye pour la protection des biens cul-turels en cas de conflit arme (La Haye, 15-26 mars 1999): Rapport analytique, Paris, juin 1999; UNESCO, Comptes rendus de la Conference diplomatique sur le Deuxieme Protocole relatif a la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme (La Haye, 15-26 mars 1999); UNESCO, Acte final e t resolution de la Conference diplomatique sur le Deuxieme Protocole relatif a la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit arme (La Haye, 15-26 mars 1999), Paris, juin 1999. Большая часть указанных документов доступны на сайте ЮНЕСКО по адресу: http://www.unesco.org/cuLture/LegaLprotection/war/htmL_fr/precis.shtmL> (visite Le 28 mars 2004). См. также Jan HLadik, «DipLomatic conference on the Second ProtocoL to the Hague Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed ConfLict - The Hague, NetherLands (Mars 15-26, 1999)», International Journal of Cultural Property, Vol. 8,1999, pp. 526-529.

24 В самом деле, Второй Протокол был открыт для подписания во Дворце мира в Гааге 17 мая 1999 г. в рамках празднования столетия Первой Мирной конференции 1899 г. См. Henckaerts, op. cit., ( примечание 22) p. 29.

25 Второй Протокол стал последним документом, принятым в ходе Десятилетия международного права, провозглашенного Организацией Объединенных Наций (1990-1999 гг.). См. Francioni, op. cit. (примечание 18), pp. 177-187.

42

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

дународном гуманитарном праве и международном праве культурных ценностей, произошедшие за предыдущие пятьдесят лет, несомненно, есть другие достоинства. Но прежде чем перейти к содержанию Протокола, рассмотрим, в целях лучшего его понимания, основные темы, которые обсуждались в рамках процесса пересмотра Конвенции. Это:

1) определение конкретных превентивных мер;

2) уточнение определения ссылки на военную необходимость;

3) реанимация системы специальной защиты;

4) пресечение нарушений и выработка системы санкций за серьезные нарушения (индивидуальная уголовная ответственность и юрисдикция); и, наконец,

5) пересмотр системы контроля выполнения обязательств по Конвенции и определение постоянных структур контроля (организационные аспекты).

Во Втором Протоколе предпринята попытка дать ответ по каждой из этих тем посредством ряда нововведений, которые мы проанализируем ниже. Сейчас же мы ограничимся констатацией того факта, что выработанные решения способствуют ощутимому улучшению режима защиты, предусмотренного Конвенцией 1954 г., и по многим направлениям его дополняют26.

Почему дополнительный протокол и последствия этого выбора

Второй Протокол состоит из 47 статей, то есть их в нем больше, чем в Конвенции. Уже одно это дает основания предположить, что данный документ обеспечивает большую по сравнению с существующим правовым режимом точность. При этом Протокол лишь дополняет Гаагскую конвенцию 1954 г., а не заменяет ее. С чисто формальной точки зрения, это ни протокол о внесении поправок или о пересмотре, ни новое самостоятельное международное соглашение. Второй Протокол — факультативный и дополнительный документ к Гаагской конвенции

26 По мнению Чипа Колвелла-Чантхапхона и Джона Пайпера (Chip CoLweLL-Chanthaphonh et John Piper) («War and cuLturaL property: the 1954 Hague Convention and the status of US ratification», International Journal of Cultural Property, VoL. 10, 2001, p. 233), Второй протокол стал своего рода «подтяжкой», радикально омолодившей Гаагскую конвенцию 1954 г.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

43

1954 г., которая остается базовым текстом27. Государства, желающие к нему присоединиться, должны сначала ратифицировать Конвенцию28.

Вопрос о форме нового документа длительное время обсуждался в течение всего процесса пересмотра29. Только после острой дискуссии удалось остановить выбор на форме дополнительного протокола по типу Дополнительных протоколов 1977 г. к Женевским конвенциям30.

Действительно, принятие дополнительного протокола обеспечивало ряд преимуществ, по сравнению с другими рассматривавшимися возможностями. Прежде всего, договориться о принятии такого документа легче, чем о новой конвенции, которая могла бы поставить под вопрос уже достигнутые результаты и создать два конкурирующих режима защиты. Далее, принятие дополнительного протокола выглядело предпочтительнее из-за процедуры внесения поправок, предусмотренной статьей 39 Гаагской конвенции 1954 г, которая потребовала бы единогласного голосования Высоких Договаривающихся Сторон31.

27 См. Henckaerts, op. cit. (примечание 22), p. 29.

28 В этом заключается его отличие от Первого Протокола. Согласно пунктам 6-8 Протокола I, его, в принципе, могут ратифицировать и государства, не являющиеся участниками Конвенции. Однако эта возможность - чисто теоретическая, поскольку на практике все государства-участники Первого Протокола также ратифицировали Конвенцию. См. Gioia, op. cit. (примечание 18), p. 28.

29 См. об этом PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), pp. 364-366.

30 Пример двух Дополнительных протоколов 1977 г. сыграл очень важную роль в разработке Второго Протокола. Многие положения этого документа воспроизводят, иногда текстуально, нормы, содержащиеся в Протоколах 1977 г. Кроме этого, есть основания утверждать, что Второй Протокол является по отношению к Дополнительным протоколам 1977 г. тем, чем Гаагская конвенция 1954 г. является по отношению к Женевским конвенциям 1949 г. См. Stavraki, op. cit. (примечание 6), passim.

31 Такой выбор, по-видимому, в юридическом плане основывается на статье 24 Гаагской конвенции 1954 г., признающей, что Высокие Договаривающиеся Стороны «могут заключать специальные соглашения по всем вопросам, которые, по их мнению, должны быть урегулированы особо» при условии, что они не ослабят защиту, предусмотренную Конвенцией. См. PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), pp. 364-365. Следует подчеркнуть, что в процессе пересмотра изучались и три другие возможности. Первая заключалась в том, чтобы внести в Конвенцию поправки в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 39, что потребовало бы не только единогласного решения Высоких Договаривающихся Сторон, но и признания поправки каждой из них посредством сдачи на хранение Генеральному директору ЮНЕСКО официального документа о принятии. Такая форма с использованием формальной процедуры, аналогичной ратификационной, сделала бы практически невозможным вступление в силу поправок. Второй вариант, очень схожий с первым, предполагал принятие протокола о пересмотре, что тоже потребовало бы единогласного голосования. По этой причине данный вариант был отклонен. Наконец, третий вариант заключался в принятии новой конвенции. Он был отвергнут, потому что потребовались бы серьезные переговоры и, возможно, создалась бы опасность появления двух различных режимов защиты, которые могут вступить в противоречие друг с другом. См. об этом: Gioia, op. cit. (примечание 18), pp. 28-29 и Henckaerts, op. cit. (примечание 22), pp. 29-30.

44

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

При этом следует подчеркнуть, что дополнительные протоколы — чрезвычайно гибкие инструменты, что объясняет их растущую популярность (чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть, что происходит в таких областях, как права человека и охрана окружающей среды). Их главная отличительная черта состоит в том, что они дополняют положения основного (рамочного) договора, оставляя неприкосновенными структуру последнего и достигнутые результаты.

Отсюда следует, что Второй Протокол имеет целью не внесение в Конвенцию поправок, а, как указано в статье 2, ее «дополнение» (исключительно) в сфере взаимоотношений между государствами-участниками. По этой причине составители позаботились о том, чтобы каждое положение Второго Протокола носило действительно дополняющий характер. Кроме этого, поскольку во Втором Протоколе рассматриваются вопросы, уже урегулированные Гаагской конвенцией 1954 г., в отношениях между государствами-участниками положения Первого протокола в случае несоответствия будут преобладать над положениями Конвенции32.

Сфера применения Второго протокола

Сфера применения ratione materiae

Среди заслуг Гаагской конвенции 1954 г. одна из главнейших состоит в том, что она ввела в юридический словарь (причем не только международного права) новое понятие «культурных ценностей»33. Это унифицированное понятие имеет значительное преимущество по срав-

32 о связи с Гаагской конвенцией 1954 г. см. статьи 2 и 4 Второго Протокола. См. об этом Gioia, op. cit. (примечание 18), p. 29.

33 У этого словосочетания есть эквиваленты в основных европейских языках: «cuLturaL property» в английском; «bienes cuLturaLes» в испанском и «beni cuLturaLi» в и итальянском. Отметим, что в международной практике четко прослеживается тенденция к замене слова «ценности» термином «наследие». Последний все чаще воспринимается как предпочтительный, поскольку позволяет охватить более широкий спектр элементов, в том числе и нематериальных ценностей (intangibLe heritage). См. Janet BLake, «On defining the cuLturaL heritage», International & Comparative Law Quarterly, VoL. 49, 2000, pp. 61-85. Отметим, что культурные ценности являются составной частью культурного наследия. Поэтому Конвенция 1954 г. определяет (в статье 1) культурные ценности как «ценности, движимые или недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа». См. об этом Roger O'Keefe, «The meaning of 'cuLturaL property' under the 1954 Hague Convention», Netherlands International Law Review, VoL. 46, 1999, pp. 26-56; LyndeL V. Prott et Patrick J. O'Keefe, «'CuLturaL heritage' or 'cuLturaL property'?», International Journal of Cultural Property, VoL. 1, 1992, pp. 307320. См. также Frigo, op. cit. (примечание 6), pp. 25-34.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

45

нению с множеством использовавшихся до этого выражений. Благодаря своей «всеядности» и широте охвата оно способно объединить в одном nomen juris целый спектр объектов и ценностей, обладающих, несмотря на их разнообразие, общими характеристиками. Согласно статье 1 Конвенции 1954 г, понятие «культурные ценности» охватывает три категории ценностей: 1) ценности, движимые и недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа, такие, как памятники архитектуры, искусства или истории [...], археологические месторасположения, архитектурные ансамбли, которые в качестве таковых представляют исторический или художественный интерес, произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения, а также научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов [...]; 2) здания, предназначенные для сохранения или экспонирования ценностей предыдущей категории, такие, как «музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов, а также укрытия, предназначенные для сохранения в случае вооруженного конфликта движимых культурных ценностей»; и 3) «центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей [...] , так называемые центры сосредоточения памятников».

Для определения ценностей, подлежащих защите, использованы следующие общие критерии: «важность для культурного наследия народов» и «художественное, историческое или археологическое значение»34. В таком определении имеется в виду как значение для отдельного государств uti singuli, так и для всех государств uti universi (международное сообщество в своей совокупности). Однако право решать, какие из находящихся на их территории ценностей подлежат защите ввиду их значения, оставлено за каждым взятым в отдельности государством.

Данное определение было сочтено «несколько устаревшим и слишком нечетким»35, и ЮНЕСКО было рекомендовано «более строго подходить» к вопросу определений в будущих конвенциях и рекоменда-циях36. Следует подчеркнуть, что составители Второго Протокола не учли

34 Интересно отметить, что в Конвенции говорится о «значении», а не о «ценности», которая является, по общему мнению, гораздо более ограничительным критерием.

35 См. BoyLan, op. ci. (примечание 11), p. 147.

36 Ibidem,p. 51. См. также сравнение определений понятия культурной ценности в различных международных договорах, ibidem, pp. 151-159.

46

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

этой критики (которую мы находим необоснованной и несколько чрезмерной) и приняли более осмотрительное решение вообще не изменять данное определение37. Таким образом, материальная сфера применения Второго Протокола не подверглась неоправданному расширению и осталась той же, что и у Гаагской конвенции 1954 г.38

Сфера применения ratione temporis

Второй Протокол, аналогично Гаагской конвенции 1954 г., применяется, за исключением тех положений, которые должны вступить в силу еще в мирное время, в ситуациях, когда применяется право вооруженных конфликтов, то есть в случае объявленной войны или любого иного международного вооруженного конфликта, даже если состояние войны не было признано одной или несколькими сторонами в конфликте, или в случае оккупации39. При этом необходимо отметить несомненный прогресс в том, что касается немеждународных вооруженных конфликтов40. В отличие от статьи 19 Конвенции, которая предусматривает применение к таким конфликтам только норм, касающихся уважения культурных ценностей, статья 22.1 Второго Протокола гласит, что новый документ применяется в полном объеме «в случае вооруженного конфликта,

37 В соответствии со статьей 1(b) Второго Протокола, «культурные ценности» означают «культурные ценности согласно определению, содержащемуся в статье 1 Конвенции». О понятии культурных ценностей в Гаагской конвенции 1954 г. см. O'Keefe, op. cit. (примечание 33), pp. 26-56; Toman, op. cit. (примечание 6), pp. 61-73.

38 Gioia, op. cit. (примечание 18), pp. 30-31.

39 См. об этом статью 3.1 Второго Протокола и статью 18, пункты 1 и 2 Конвенции.

40 Отметим, что словосочетание «вооруженный конфликт» не определяется во Втором Протоколе, как, впрочем, и в большинстве других договоров по международному гуманитарному праву. Следовательно, понимать его надлежит в смысле, который утвердился в обычном праве. В связи с этим необходимо отметить, что Апелляционная камера МУТЮ недавно дала следующее определение: «Мы считаем, что вооруженный конфликт имеет место каждый раз, когда происходит применение военной силы между государствами или продолжительный вооруженный конфликт между правительственными властями и организованными вооруженными группами или между такими группами в пределах одного государства». См. Le Procureur c. Dusko Tadic - Arret relatif a I'appel de la defense concernant l’exception prejudicielle d’incompetence - Affaire n° IT-94-1-AR72, para. 70. Текст постановления доступен на сайте по адресу: http://www.un.org/icty/ind.-f.htm (автор посетил этот сайт 12 февраля 2004 г.). См. об этом Jean-Fran3ois Queguiner, «Dix ans apres La creation du TribuLaL penaL international pour L'ex-Yougoslavie: evaluation de L'apport de sa jurisprudence au droit international humanitaire», Revue international de la Croix-Rouge, VoL. 85, N° 850, 2003, pp. 273-280.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

47

не имеющего международного характера и возникающего на территории одной из Сторон»41.

Такое распространение временной сферы применения на вооруженные конфликты немеждународного характера соответствует тенденции в международном праве к отказу от проведения какого бы то ни было различия между международными и немеждународными вооруженными конфликтами, по крайней мере в том, что касается применимых к ним норм гуманитарного права. Это вдвойне примечательно, поскольку, с одной стороны, большинство нынешних конфликтов носит немеждународный характер и, с другой, международный режим защиты применяется в полном объеме42 вне зависимости от природы конфликта.

Новые положения, касающиеся «общей защиты»

Режим защиты, предусмотренный Вторым Протоколом, включает, как и режим, установленный Гаагской конвенцией 1954 г, два уровня защиты: «общая защита» и «усиленная защита». Что касается режима общей защиты, новый документ не ограничивается подтверждением обязанностей по охране и уважению, которые предусмотрены Конвенцией. Составители Протокола позаботились о том, чтобы дать примеры и уточнить сферу действия обязанностей, включив целый ряд новых элементов, которые заслуживают анализа.

Меры охраны

Первое нововведение, о котором стоит упомянуть, касается мер охраны. В этой связи напомним, что статья 3 Гаагской конвенции 1954 г. не содержит никаких уточнений относительно мер, которые должны приниматься еще в мирное время, оставляя их полностью на усмотрение Высоких Договаривающихся Сторон. В этом смысле, статья 5 Второго

41 Следует подчеркнуть и то, что, в соответствии с положением, текстуально воспроизводящим пункт 2 статьи 1 Дополнительного протокола II 1977 г., Второй Протокол не применяется «к ситуациям внутренних беспорядков и напряженности, таким, как бунты, отдельные и спорадические акты насилия и другие акты аналогичного характера» (статья 22.2).

42 См. PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), pp. 424-429 и Gioia, op. cit. (примечание 18), pp. 32-34. При этом необходимо подчеркнуть, что в случае конфликта немеждународного характера будут применяться только нормы, соблюдение которых стороны смогут обеспечить юридически и материально. См. эту точку зрения: Desch, op. cit. (примечание 18), pp. 83-84.

48

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

Протокола сформулирована более четко. В ней указаны конкретные подготовительные меры, принимаемые в мирное время для защиты культурных ценностей от предвидимых последствий вооруженного конфликта. Эти меры включают, в частности: а) составление перечней; b) планирование чрезвычайных мер по защите от пожаров и разрушения конструкций; с) подготовку к вывозу движимых культурных ценностей или обеспечение должной защиты этих ценностей на местах и d) назначение компетентных властей, отвечающих за охрану культурных ценностей.

Естественно, перечень, приведенный в статье 5, вовсе не носит исчерпывающего характера — это всего лишь перечисление мер, соответствующих приемлемому минимальному уровню защиты43. Данные меры имеют большое практическое значение и вполне могут осуществляться в рамках организации гражданской обороны44. Причем принятие таких мер оказывается полезным не только в случае вооруженных конфликтов, но и, как это признается, при катастрофах и стихийных бедствиях. Это свидетельствует о все более явной тенденции к разработке постоянно действующей системы охраны и мониторинга культурных ценностей, значение которой выходит далеко за рамки простого требования защиты в случае вооруженного конфликта.

Для организации таких подготовительных мер нередко требуются значительные финансовые средства и опыт, которым не обладают многие страны. Именно поэтому составители Второго Протокола, опасаясь, что предусмотренные меры останутся только на бумаге, решили учредить фонд — ниже мы остановимся на этом более подробно — для поддержки усилий государств-участников в данной области.

43 Кроме этого, следует подчеркнуть, что Второй Протокол уточняет положения Конвенции в части распространения информации. Так, статья 30 содержит четко сформулированные примеры конкретных мер, обеспечивающих ознакомление с конвенционными обязательствами вооруженных сил и гражданского населения. Здесь очень важную роль сыграл опыт МККК в области распространения знаний и информации о международном гуманитарном праве. Его деятельность в этой области может служить примером. См. Henckaerts, op. о'Щпримечание 22), p. 32: Yves Sandoz, Le Comite international de la Croix-Rouge gardien du droit international humanitaire, Comite international de la Croix-Rouge, Geneve, 1998, pp. 18-24.

44 Швейцарская Конфедерация уже давно с успехом использует эту модель. В этой стране охраной культурных ценностей занимается Федеральное бюро гражданской обороны. См. об этом Forum PBC, N° 2, 2002, pp. 54-61.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

49

Уважение культурных ценностей

Что касается уважения культурных ценностей, Второй Протокол — по примеру Дополнительного протокола I 1977 г. — вводит понятие военного объекта, который в статье 1(f) определяется следующим образом:

«Военный объект» означает объект, который в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносит эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которого при существующих в данный момент об-

45

стоятельствах дает явное военное преимущество».

Введение этого понятия было вдвойне важным, поскольку, с одной стороны, позволило подтвердить, что культурные ценности — прежде всего гражданские объекты по смыслу статьи 52 Дополнительного протокола I, то есть объекты, в отношении которых действует презумпция использования в гражданских целях45 46, и, с другой стороны, дало возможность включить в документ и другие нормы Дополнительного протокола I, касающиеся ведения военных действий. Именно по образцу статей 57 и 58 Дополнительного протокола I47 во Втором Протоколе были предусмотрены две новые категории обязанностей: меры предосторожности в ходе нападения (статья 7) и меры предупреждения последствий военных действий (статья 8). Первые — активные меры, то есть меры предосторожности, которые в ходе ведения военных действий должна принять нападающая сторона, а вторые — пассивные меры предосторожности, осуществлять которые надлежит обороняющейся стороне.

Второй Протокол касается и вопросов, связанных с участью культурных ценностей на оккупированных территориях, дополняя в этом смысле статьи 4 и 5 Гаагской конвенции 1954 г. и раздел I Первого Протокола. В частности, статья 9 предусматривает, что оккупирующая сторо-

45 Об этом смысле см. также статью 52.2 Дополнительного протокола I 1977 г.

46 В статье 52.3 Дополнительного протокола I 1977 г. вводится презумпция в их пользу: « В случае сомнения в том, не используется ли объект, который обычно предназначен для гражданских целей [...], для эффективной поддержки военных действий, предполагается, что такой объект используется в гражданских целях».

47 См. Yves Sandoz, Christophe Swinarski et Bruno Zimmermann (eds.), Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Geneve du 12 aout 1949, Comite international de La Croix-Rouge/Martinus Nijhoff, Geneve, 1986, pp. 695-713.

50

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

на «запрещает и предупреждает [...]: а) любой незаконный вывоз, иное изъятие или передачу права собственности на культурную ценность;

b) любые археологические раскопки, если только это не требуется исключительно для охраны, учета или сохранения культурной ценности;

c) любые модификации или изменение вида использования культурной ценности, которые имеют целью скрыть или уничтожить свидетельства культурного, исторического или научного характера».

Следует подчеркнуть, что употребленные термины «запрещает» и «предупреждает» означают, что на оккупирующую сторону возлагаются как обязанность принять соответствующие меры для достижения надлежащего результата (принять нормы, запрещающие указанные выше действия), так и обязанность достичь определенного результата (то есть не допустить совершения подобных действий).

В каких случаях можно ссылаться

на «крайнюю военную необходимость»

Одна из причин отступлений от режима защиты, предусмотренного Гаагской конвенцией 1954 г., заключается в возможности ссылки на военную необходимость. Положение о военной необходимости, внесенное в текст под давлением США и Великобритании, которые сделали из

48

его принятия непременное условие своего участия, представляется одним из самых «проблемных» аспектов Конвенции 1954 г.48 49 По мнению некоторых авторов, присутствие такого положения представляет собой отступление, которое «сведет на нет всю конвенцию в случае войны»50, вследствие чего данная норма подвергалась резкой критике. Ее сохранение стало предметом широкой дискуссии, которая не прекращалась в течение всего процесса пересмотра. По-видимому, этот вопрос был самым дискуссионным из всех, которые обсуждались на переговорах.

48 Напомним, что ни одна их этих стран до сих пор не ратифицировала Конвенцию.

49 О ссылке на военную необходимость см.: Jan de Breucker, «La reserve des necessites miLitaires dans la Convention de La Haye du 14 mai 1954 sur la protection des biens cuLtureLs», Revue de droit penal militaire et de droit de la guerre, VoL. 14, 1975, pp. 255-269; id., op. о'Щпримечание 6), pp. 525-547; Eustathiades, op. cit. (примечание 6), pp. 183-209; Jan HLadik, «The 1954 Hague Convention for the Protection of CuLturaL Property in the Event of Armed Conflict and the notion of miLitary necessity», Revue internationale de la Croix-Rouge, VoL. 81, №835, Septembre 1999, pp. 621-631.

50 В этом смысле см. Stavraki, op. cit. (примечание 6), pp. 63-64.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

51

Подчеркнем, что возможность ссылки на военную необходимость не предусматривается, когда речь идет о культурных ценностях, находящихся под усиленной защитой, но сохранена в отношении ценностей, пользующихся общей защитой. Некоторые делегации возражали против ее устранения, и Конференция, не будучи в состоянии опустить соответствующее положение, предпочла занять реалистичную позицию и допустить такую возможность отступления, но при соблюдении четко определенных условий, чтобы предупредить какие бы то ни было злоупотребления. Как бы то ни было, избранное решение представляет собой одно из самых крупных достижений нового документа.

Таким образом, достоинством Второго Протокола является то, что он четко определил условия, при которых допустима ссылка на военную необходимость. Согласно статье 6, «нарушение обязательства воздерживаться от совершения враждебного акта против культурных ценностей со ссылкой на крайнюю военную необходимость [...] может допускаться только тогда, когда: 1) эти культурные ценности по своему назначению превращены в военный объект; и 2) нет никакой практически возможной альтернативы для получения равноценного военного преимущества помимо той, которую можно получить в результате совершения враждебного акта против этого объекта»51. Эти два условия должны соблюдаться в совокупности.

Когда речь не идет о нападении, военная необходимость может также побудить использовать культурную ценность в военных целях. По этой причине статья 6 уточняет, что нарушение обязательства «не использовать культурные ценности в целях, которые могут поставить их под угрозу разрушения или ущерба», со ссылкой на крайнюю военную необходимость, может допускаться только тогда, когда нет возможности выбрать между таким использованием и другим возможным методом для получения равноценного военного преимущества.

51 Это положение, по-видимому, дает ответ на вопрос, который задавали себе некоторые авторы относительно значения слова «крайняя». Согласно статье 6 Второго Протокола, военная необходимость считается крайней, когда «нет никакой практически возможной альтернативы». Как утверждает Хенкэртс [Henckaerts; op. cit. (примечание 22), p. 35], «это означает, что при наличии выбора между несколькими военными объектами, один из которых представляет собой культурную ценность, последний не должен превращаться в объект нападения».

52

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

К этим условиям Второй Протокол добавил дополнительную гарантию, заключающуюся в том, что решение о ссылке на крайнюю военную необходимость может быть принято только старшим офицером (командующим силами, равными по размеру батальону52). Кроме этого, в случае нападения, «когда это позволяют обстоятельства, направляется действенное предварительное предупреждение».

Новая система «усиленной защиты»

Помимо общей защиты глава 3 Второго Протокола предусматривает новый режим «усиленной защиты», призванный заменить оказавшуюся несостоятельной, как показано выше, «специальную защиту», которая была введена Гаагской конвенцией 1954 г.53

Реанимация системы специальной защиты была одной из центральных тем процесса пересмотра. Однако, учитывая то, что Второй Протокол дополняет Конвенцию, а не вносит в нее поправки, изменить функционирование системы было невозможно. Так что пришлось разработать новую систему и ввести ее под новым названием, поскольку использование старого наименования потребовало бы внесения поправок в существующую систему.

Режим «усиленной защиты» предусмотрен для применения к культурным ценностям, занесенным в Список культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой. Вести его будет межправительственный орган — Комитет по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта.

Критерии, предусмотренные для включения в Список, менее строги, чем для внесения в Международный реестр культурных ценностей, находящихся под специальной защитой. Так, для того чтобы культурным ценностям была предоставлена усиленная защита, необходимо, чтобы данные ценности удовлетворяли трем условиям, сформулированным в статье 10, а именно: а) они являются культурным наследием, имеющим огромное значение для человечества; b) они охраняются благодаря при-

52 При этом следует отметить, что в конце пункта (с) статьи 6 сказано: «или меньшими по размеру силами, если обстоятельства не позволяют действовать иначе». Об этом добавлении можно только сожалеть. Вот уж воистину: «гони его в дверь - оно влетит в окно!»

53 См. выше примечание 12.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

53

нятию на национальном уровне надлежащих мер, признающих их исключительную культурную и историческую ценность и обеспечивающих защиту на самом высоком уровне; с) они не используются для военных целей или прикрытия военных объектов. Необходимо наличие всех этих

- 54

трех условий в совокупности.

Отметим, что решение предоставить усиленную защиту или отказать в этом относится к ведению Комитета54 55 и может основываться только на перечисленных выше критериях56. К тому же, возможность воспротивиться включению в Список была сильно ограничена57. Кроме этого, Комитет может предложить государству-участнику направить просьбу о внесении той или иной конкретной ценности в Список. Все эти меры призваны способствовать, чтобы государства обращались с просьбой о включении своих культурных ценностей в Список, а не создавать помехи этому, как получилось с Реестром, и соответствующий режим защиты мог воплотиться в жизнь.

Внесенные в Список культурные ценности пользуются режимом защиты, который, как задумывалось, должен отличаться более высокими

54 Отметим, что здесь отсутствует критерий достаточного расстояния до военного объекта, который фигурировал среди условий внесения в Реестр.

55 Статьи 11 и 27.1 Второго протокола. Именно в этом заключается самое существенное отличие усиленной защиты от специальной защиты. В то время как первая предоставляется по решению Комитета, второй пользуются культурные ценности, внесенные в Реестр Генеральным директором ЮНЕСКО. Однако внесение в Реестр - процедура достаточно сложная и громоздкая. К тому же существует риск противодействия со стороны других государств-участников, которое может заблокировать все усилия по включению культурной ценности в Реестр. Система, принятая во Втором протоколе, скроена по образцу Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.) (далее - «Конвенция о всемирном наследии»). См. Jan A. Konopka (ed.), La protection des biens culturels en temps de guerre et de paix d’apres les conventions internationales multilaterales, Imprimerie de Versoix, Geneve, 1997, pp. 72-83.

56 Статья 11.7 Второго Протокола.

57 Статья 11.5 предусматривает для Сторон возможность делать Комитету свои представления по этому вопросу в течение 60 дней. Напомним, что статья 14 Исполнительного регламента предусматривала возможность возражать против внесения ценности в Реестр. Согласно Второму Протоколу, Стороны не имеют права протестовать против включения ценности в список, а могут просто делать соответствующие представления. Это не только вопрос терминологии, ведь изменяются и последствия соответствующих действий. В отличие от внесения в Реестр, для которого возражение оказывалось чем-то вроде вето, делающим его невозможным, просьбы о включении в Список просто приведут к тому, что решение Комитета будет принято большинством в четыре пятых от числа присутствующих и участвующих в голосовании членов.

54

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

параметрами и от общей, и от прежней специальной защиты58. В самом деле, Второй Протокол не только не предусматривает никаких возможностей отступления от иммунитета (здесь исчезла ссылка на военную необходимость), но и дает более четкое определение условий утраты усиленной защиты. Статья 13 гласит, что культурные ценности, находящиеся под усиленной защитой, утрачивают ее только «когда такие ценности по своему использованию становятся военным объектом», а это означает, что утрата усиленной защиты обусловлена таким использованием культурных ценностей, при котором они превращаются в военный объект.

Однако и этого не достаточно для того, чтобы такая ценность была превращена в объект нападения. Даже став военным объектом, культурная ценность может быть подвергнута нападению лишь в том случае, если это «является единственным практически возможным средством прекратить [такое] использование» и если «приняты все практически возможные меры предосторожности», чтобы избежать ущерба культурным ценностям или свести его к минимуму.

Добавим к этому, что приказ о нападении должен отдаваться на высшем уровне оперативного командования, а силам противной стороны делается предупреждение, предлагающее им прекратить использовать соответствующие ценности, и дается разумный период времени для исправления ситуации.

58 См. в этом смысле Desh, op. cit. (примечание 18), p. 78. Напротив, Джоя (Gioia, op. cit. (примечание 6), p. 96) считает, что различие между общей и усиленной защитой также носит несколько искусственный характер. По-видимому, точка зрения этого автора изменилась в последнее время. См. Gioia, op. cit. (примечание 18), pp. 41-47. Отметим в этой связи, что Хенкэртс [op. cit. (примечание 22), p. 45] настроен критически в отношении самой идеи о том, что культурные ценности, находящиеся под общей и под усиленной защитой, пользуются защитой различных уровней. «На самом деле, - пишет он, -не существует более или менее высоких уровней защиты. Базовая защита одна и та же». Однако мы не можем согласиться с этими рассуждениями. Если верно то, что, как пишет Хенкэртс, сущность системы усиленной защиты заключается в некой форме «сертифицированной защиты», одного этого достаточно, чтобы утверждать, что наличествует более высокий уровень защиты. Может быть, автор и прав, утверждая, что в конечном счете объект или пользуется защитой, или не пользуется. Однако именно наличие определенных дополнительных условий (хотя бы одной лишь сертификации) на случай нападения гарантирует более высокий уровень защиты. Подчеркнем также, что тезис Хенкэртса, согласно которому усиленная защита - всего лишь форма «сертифицированной защиты», не находит подтверждения в других положениях Второго Протокола. Такая «сертификация» потребовала бы создания международной системы контроля и наблюдения, которой в данном случае нет.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

55

К тому же, превращение культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, в объект нападения или их использование для поддержки военных усилий является серьезным нарушением Второго Прото-

59

кола, влекущим уголовную ответственность лиц, совершивших его59.

Институциональные вопросы

Чтобы обеспечить эффективное соблюдение содержащихся в нем положений и более активное участие государств, Второй Протокол предусматривает создание институциональных рамок, призванных дополнить систему имплементации Гаагской конвенции 1954 г.

Наряду с традиционными органами ЮНЕСКО (Секретариат и Генеральный директор) глава 6 Второго Протокола предусматривает учреждение Комитета по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта и Фонда для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, а также проведение Совещания Сторон.

• Комитет по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Комитет)60 представляет собой одно из важных нововведений Второго Протокола и реализацию проекта, который обсуждался в течение многих лет. Это — межправительственный орган, созданный по образцу Комитета всемирного наследия61, состоящий из представителей 12 государств-участников, которые избираются на Совещании Сторон сроком на четыре года и могут быть переизбраны по окончании этого срока лишь один раз.

Комитет собирается один раз в год на очередную сессию и на чрезвычайные сессии, когда он считает это необходимым, для выполнения своих функций, а именно: а) разработки руководящих принципов по осуществлению Протокола; b) предоставления, приостановления или отмены усиленной защиты в отношении культурных ценностей и составления, обновления и распространения Списка культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой; с) наблюдения и контроля за осу-

59 Статья 15.1 (а) и (b) Второго Протокола 1999 г.

60 Статьи 24-28 Второго Протокола.

61 Комитет всемирного наследия - межправительственный орган ad hoc, учрежденный в соответствии со статьей 8 Конвенции о всемирном наследии.

56

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

ществлением Протокола; d) рассмотрения и предоставления замечаний по докладам Сторон, запроса разъяснений в необходимых случаях и подготовки своего собственного доклада об осуществлении Протокола; е) получения и рассмотрения запросов о международной помощи62; f) определения порядка расходования средств Фонда и g) выполнения любых других функций, которые могут быть на него возложены совещанием Сторон.

Комитет выполняет свои функции в сотрудничестве с Генеральным директором ЮНЕСКО, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, занимающимися аналогичными вопросами. Комитет может приглашать на свои заседания в качестве консультантов представителей «известных профессиональных организаций», в том числе Международного комитета «Голубой щит» и его уставных органов63, Международного центра по изучению вопросов сохранения и реставрации культурных ценностей (Римский центр) (ИККРОМ) и Международного Комитета Красного Креста (МККК). Комитету оказывает содействие секретариат ЮНЕСКО, который готовит документацию Комитета и повестку дня его заседаний и обеспечивает выполнение его решений.

• Фонд для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Фонд)64 также взял за образец Фонд, предусмотренный Конвенцией о всемирном наследии. Он создан для оказания финансового и иного содействия принятию подготовительных или других мер, принимаемых в мирное время, или принятию чрезвычайных, временных или иных мер, принимаемых для защиты культурных ценностей в пе-

62 В соответствии со статьей 32 Второго Протокола Стороны могут запросить у Комитета международную помощь в целях обеспечения сохранности культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, а также помощь для подготовки, разработки и проведения в жизнь законов, административных положений и мер, касающихся ценностей исключительного культурного и исторического значения.

63 Международный комитет «Голубой щит» - основанная в 1996 г. неправительственная организация, включающая четыре уставных органа: Международный совет по охране памятников и исторических мест, Международный совет музеев, Международный совет архивов и Международная федерация библиотечных ассоциаций и учреждений. Взяв за образец деятельность МККК, Комитет поставил перед собой цель стать настоящим «Красным Крестом для памятников».

64 Статья 29 Второго протокола.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

57

риод вооруженного конфликта или немедленного их возвращения после окончания военных действий. В соответствии со статьями Положения о финансах ЮНЕСКО Фонд является целевым фондом. При этом в отличие от Фонда охраны всемирного культурного и природного на-следия65 66 средства Фонда состоят из добровольных взносов Сторон, взносов, пожертвований и завещанного имущества других государств, международных и неправительственных организаций, государственных или частных организаций и т.д.

• Совещание Сторон66 созывается раз в два года, одновременно с Генеральной конференцией ЮНЕСКО в координации с совещанием Высоких Договаривающихся Сторон67, если такое совещание созывается Генеральным директором68, и является органом, гарантирующим имплементацию Второго Протокола.

Совещание Сторон выполняет следующие функции: а) избирает членов Комитета; b) одобряет руководящие принципы, подготовленные Комитетом; с) дает указания относительно использования средств Фонда

65 Фонд охраны всемирного наследия был учрежден и функционирует в соответствии с главой IV (статьи 15-18) Конвенции «Об охране всемирного наследия». Средства Фонда охраны культурного наследия состоят из добровольных и обязательных взносов государств-участников; вкладов, даров или завещанных сумм, которые могут быть сделаны другими государствами; международными организациями, государственными или частными органами или физическими лицами. Фонд, созданный согласно Второму Протоколу, не предусматривает обязательных взносов Сторон.

66 Статья 23 Второго Протокола.

67 Совещание Высоких Договаривающихся Сторон предусмотрено статьей 27 Гаагской конвенции 1954 г. По замыслу ее составителей Совещание должно было стать органом международного сотрудничества и изучения вопросов применения Конвенции. Иными словами, его функция состояла в том, чтобы гарантировать имплементацию Конвенции. По этой причине Межправительственная конференция, состоявшаяся в Гааге в 1954 г., приняла резолюцию (Резолюция III), в которой выражалось пожелание, чтобы Генеральный директор ЮНЕСКО созвал как можно скорее, после вступления в силу Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, совещание Высоких Договаривающихся Сторон. Однако следует отметить, что первое Совещание прошло в 1962 г., а второе было созвано лишь в 1995 г. С тех пор Совещания Высоких Договаривающихся Сторон созывались раз в два года, одновременно с Генеральной конференцией ЮНЕСКО (1997 г., 1999 г. и 2001 г.).

68 В соответствии со статьей 27.1 Гаагской конвенции 1954 г. предусматриваются два способа созыва Совещаний Высоких Договаривающихся Сторон: 1) Генеральный директор ЮНЕСКО «может» созывать Совещания, но только с согласия Исполнительного совета; 2) Генеральный директор ЮНЕСКО «должен» созвать такое Совещание, если об этом поступит просьба не менее чем от одной пятой части общего числа Высоких Договаривающихся Сторон.

58

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

Комитетом и контролирует использование средств; d) рассматривает доклад о применении Второго Протокола, представляемый Комитетом, и е) обсуждает любые проблемы, связанные с применением Протокола, и делает в соответствующих случаях рекомендации.

Индивидуальная уголовная ответственность

и ответственность государств

Уголовная ответственность и юрисдикция

Одним из самых новаторских аспектов Второго Протокола, несомненно, являются криминализация ряда деяний (которые квалифицируются как «серьезные нарушения») и создание системы пресечения нарушений69. Следует напомнить о том, что Гаагская конференция 1954 г. отвела этому вопросу скромное место. Согласно Конвенции, уничтожение и разграбление культурных ценностей, неправомерное использование отличительного знака, нападение, хищение, а также любая угроза в отношении персонала, предназначенного для охраны культурных ценностей, влекут за собой санкции. При этом в отличие от исходного проекта, где санкциям была посвящена целая глава, в окончательной редакции текста осталось всего одно положение, да и то крайне общее и схематичное, — статья 28, в которой все же был закреплен принцип индивидуальной ответственности70. В соответствии с этим положением, которое воспроизводит статьи 49/50/129/146 Женевских конвенций 1949 г., Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются принимать, в рамках своего уголовного законодательства, все меры (превентивного характера и меры пресечения), необходимые для того, чтобы были выявлены и под-

69 См. об этом: M. Cherif Bassiouni et James A. R. Nafziger_ «Protection of cuLturaL property». Dans M. Cherif Bassiouni (ed.), International Criminal Law, 2nd Edition, VoL. 1: Crimes, Transnational Publishers Inc., ArdsLey/New York, 1999, pp. 957-960; Henckaerts, op. cit. (примечание 22), pp. 49-53 et PignateLLi y Meca. «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), pp. 406-424; Abtahi, op. cit. (примечание 14), pp. 1-29.

70 См. James A. R. Nafziger, «InternationaL penaL aspects of protecting cuLturaL property», International Lawyer, VoL. 19, 1985, pp. 835-852 et M. Cherif Basssiouni, «Reflections on criminaL jurisdiction in the internationaL protection of cuLturaL property», Syracuse Journal of International Law & Commerce, VoL. 10, 1983, pp. 281-322.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

59

вергнуты уголовным или дисциплинарным санкциям лица, независимо от гражданства, нарушившие или приказавшие нарушить Конвенцию71.

Следует подчеркнуть, что здесь речь идет не об обязанности преследовать и подвергать наказанию лиц, совершивших нарушения, а просто о принятии «всех необходимых мер» для этого. К тому же, Конвенция не уточняет, какими должны быть эти меры и когда они должны быть приняты, оставляя государствам-участникам широкое поле для собственных оценок. Естественно, предпочтительнее было бы, чтобы все необходимые меры принимались еще в мирное время.

Кроме этого, следует подчеркнуть, что в отличие от Женевских конвенций 1949 г. Гаагская конвенция 1954 г. не содержит перечня серьезных нарушений72. Такой перечень был составлен в ходе подготовительных работ, но вызвал возражения со стороны некоторых стран73, так что Конференция, желая обеспечить универсальность Конвенции, решила обойтись без перечня. В результате задачи по определению нарушений и санкций за них были возложены на внутреннее законодательство Высоких Договаривающихся Сторон74.

Не удивительно поэтому, что этот вопрос стал предметом углубленного анализа на Дипломатической конференции в Гааге, состоявшейся в

71 Гаагская конвенция 1954 г. предусматривает ответственность любого лица, нарушившего ее положения: непосредственно, лично совершив нарушения, либо опосредованно, отдав приказ об их совершении. Отметим, что слову «преступление» был предпочтен термин «нарушение» - более емкий и охватывающий все нарушения Конвенции, а не только самые серьезные из них. К тому же, несмотря на формулировку текста, в которой сказано «нарушившие» и «приказавшие совершить», «нарушение» охватывает как действие, так и упущение.

72 Подчеркнем, что для обеспечения единообразия уголовного законодательства в этой области государства-участники Конвенции могли бы принять, возможно, в рамках Совещания Высоких Договаривающихся Сторон, типовой закон, чтобы виновность подсудимых всегда оценивалась на основе одних и тех же критериев. О перечне нарушений см. StanisLaw E. NahLik, «Des crimes contre Les biens cuLtureLs», Annuaire de I'A.A.A., VoL. 29, 1959, pp. 14-27, а также Toman, op. cit. (примечание 6), pp. 316-325.

73 См., в частности, возражение представителя США. Stavraki, op. cit. (перечень 6), p. 191.

74 На практике лишь немногие государства включают в свои периодические отчеты ЮНЕСКО информацию о соответствующих положениях своего уголовного законодательства. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть документ ЮНЕСКО Rapports de 1995, op. cit. (примечание 2), passim. Следует отметить и то, что очень мало государств приняли адекватное законодательство по имплементации Конвенции. Так что приятным исключением в этом плане можно считать Швейцарию, которая приняла очень детально расписанный закон о применении Конвенции. См. Loi federaLe sur La protection des biens cuLtureLs en cas de confLit arme du 6 octobre 1966. Его глава VII (статьи 26-31) посвящена уголовно-правовым положениям.

60

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

1999 г. На ней выявились две позиции. Одни государства предлагали придерживаться решений, выработанных в статье 85 Дополнительного протокола I75 , другие склонялись в пользу подхода, в большей степени учитывавшего последние изменения в гуманитарном и международном уголовном праве76. В конце концов возобладал второй подход.

Так, глава 4 Второго Протокола, озаглавленная «Уголовная ответственность и юрисдикция», дополняет положения Гаагской конвенции 1954, различая две категории нарушений: серьезные нарушения (статья 15) и другие нарушения (статья 21).

Что касается первых, опираясь на Дополнительный протокол I и Статут Международного уголовного суда, статья 151 определяет пять нарушений, квалифицируемых как «серьезные», если они совершены намеренно и в нарушение Гаагской конвенции 1954 г. и Второго Протокола. Это:

a) превращение культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, в объект нападения;

b) использование культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, или непосредственно прилегающих мест для поддержки военных действий;

c) уничтожение или присвоение в крупных масштабах культурной собственности, находящейся под защитой в соответствии с положениями Гаагской конвенции 1954 г. и Второго Протокола;

d) превращение культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Гаагской конвенции 1954 г. и Второго Протокола в объект нападения;

e) совершение актов кражи, грабежа или незаконного присвоения или актов вандализма, направленных против культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Гаагской конвенции 1954 г.

Стороны берут на себя обязательство принять все необходимые меры для признания пяти перечисленных выше нарушений уголовными

75 Конкретно, делались ссылки на статью 85.4.d).

76 В связи с этим подходом в отчете о Гаагской дипломатической конференции 1999 г. упоминаются Статут Международного уголовного суда и Международная конвенция о пресечении бомбового терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 15 декабря 1997 г.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

61

преступлениями (криминализация нарушений) согласно их внутреннему законодательству и установления для таких преступлений соответствующих наказаний (пресечение)77.

Отметим при этом, что не все предусмотренные таким образом серьезные нарушения влекут за собой одинаковые последствия. Действительно, принимая во внимание эти последствия, можно выделить две категории «серьезных нарушений». Первые три соответствуют «серьезным нарушениям» Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительного протокола I, образуя группу, так сказать, «серьезнейших нарушений», поскольку в отношении их действует обязанность государств-участников подвергать преследованию или выдать (aut dedere aut iudicare) любое лицо, обвиняемое в их совершении, на основе принципа обязательной универсальной юрисдикции78.

Этот последний момент исключительно важен, так как в случае таких нарушений Стороны должны обеспечить, чтобы их юрисдикция осуществлялась не только тогда, когда нарушение совершается на их территории или когда лицо, подозреваемое в совершении, является гражданином соответствующего государства, но и тогда, когда нарушение совершается за границей гражданином другой страны. Когда лицо, обвиняемое в совершении нарушения, находится на территории одной из Сторон, она обязана осуществить свою юрисдикцию, чтобы судить его или выдать79.

77 Статья 15.2 Второго Протокола. Следует подчеркнуть, что в данном пункте после определения упомянутого обязательства сказано: «...Стороны соблюдают общие принципы права и международного права, в том числе нормы, распространяющие индивидуальную уголовную ответственность на других лиц, помимо тех, кто непосредственно совершил деяние». Это затрагивает саму суть вопроса об ответственности начальников и сообщников, защите обвиняемых и т. д. В ходе подготовительных работ предлагалось включить в документ конкретные нормы на этот счет, однако большинство делегаций сочли, что нет необходимости вводить во Второй Протокол» своего рода «мини-УК» из-за реальной опасности возникновения коллизий с другими международными договорами, такими, как Статут МУС или Дополнительный протокол I, и что предпочтительнее просто сделать отсылку к соответствующим принципам и нормам международного права. См. Henckaerts, op. cit. (примечание 22), p. 50; Desch, op. cit. (примечание 18), p. 80, PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), pp. 413416. Об общих принципах международной уголовной ответственности см. Nasser Zakr, «La portee de La responsabiLite penaLe individueLLe dans Le droit international», Revue suisse de droit international et europeen, VoL. 12, 2002, pp. 35-56.

78 Как это вытекает из статей 15.1 и 17.1 Второго Протокола.

79 Положения Второго Протокола 1999 г., касающиеся юрисдикции, применяются без ущерба для возможности привлечь лицо к международной уголовной ответственности, например, на основе Статута Международного уголовного суда. См. об этом статью 16.2а) Второго Протокола.

62

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

При этом следует напомнить, что по просьбе США во Второй Протокол была включена оговорка, согласно которой граждане государств, не являющихся участниками Второго Протокола, не подлежат индивидуальной уголовной ответственности в соответствии с Протоколом и на них не распространяется обязательная универсальная юрисдикция80. Таким образом, Второй Протокол не может служить основанием для осуществления юрисдикции. Наоборот, он это исключает. Естественно, это не препятствует тому, чтобы Стороны осуществляли юрисдикцию на основании своего внутреннего законодательства или любой иной нормы применимого международного права, в том числе международного обычного права81.

Остальные два серьезных нарушения были включены в перечень, так как они квалифицируются как военные преступления в Статуте Международного уголовного суда. Однако они не влекут за собой тех же последствий, что и три первых нарушения, и Сторона обязана их пресекать посредством уголовных санкций, только если они были совершены на ее территории, а лицо, подозреваемое в их совершении, является ее гражданином. Когда нарушение было совершено за границей гражданином другого государства, предпочтение отдается принципу факультативной универсальной юрисдикции. Последний означает, что любое государство может судить за такие нарушения, но не обязано это делать.

Помимо серьезных и серьезнейших нарушений, есть и «другие нарушения», которые не обязательно влекут за собой уголовную ответственность82. В отношении этих нарушений статья 21 Второго Протокола просто предусматривает, что без ущерба для статьи 28 Гаагской конвенции 1954 г. каждая Сторона принимает такие законодательные, админи-

80 См. статью 16.2b) Второго Протокола.

81 См. Henckaerts, op. cit. (примечание 22), p. 52; PignateLLi y Meca, «EL Segundo ProtocoLo», op. cit. (примечание 18), p. 421. Кроме этого, необходимо подчеркнуть, что эта оговорка действует «без ущерба для статьи 28 Конвенции». Следовательно, это положение, без сомнения, содержит основания для осуществления юрисдикции.

82 «Другие нарушения», перечисленные в статье 21 Второго Протокола, включают в себя следующие деяния, если они совершены преднамеренно: а) любое использование культурных ценностей в нарушение Конвенции и Протокола и b) любой незаконный вывоз, иное изъятие культурной ценности с оккупированной территории или передача права собственности на него в нарушение Конвенции и Протокола.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

63

стративные или дисциплинарные меры, которые могут быть необходимы, чтобы их пресечь83.

Ответственность государств

Хотя Гаагская конвенция 1954 г. устанавливает только личную уголовную ответственность, не исключается и международная ответственность государств, поскольку «принцип международного права и даже общая концепция права предусматривают, что любое нарушение обязательства влечет за собой обязанность возмещения»84. Однако Конвенция по этому вопросу делает отсылку к обычному международному праву85.

Второй Протокол, напротив, прямо предусматривает ответственность государств. Так, статья 38 гласит: «Ни одно положение в настоящем Протоколе, касающееся индивидуальной уголовной ответственности, не влияет на ответственность государств по международному праву, в том числе на обязанность предоставить компенсацию».

Нелишне напомнить, что в начале процесса пересмотра этому вопросу уделялось довольно большое внимание86. Однако государства, представленные на Дипломатической конференции, предпочли не под-

83 Чрезвычайно важно подчеркнуть, что положения о пресечении применяются в полном объеме как к международным, так и к немеждународным вооруженным конфликтам. Однако между этими двумя ситуациями все же есть небольшое различие. Оно касается «приоритетного права» государства, на территории которого имеет место немеждународный вооруженный конфликт, осуществлять свою юрисдикцию в отношении серьезных нарушений, которые были там совершены.

84 См. Cour permanente de justice internationaLe, Affaire relative a l’Usine de Chorzow (Allemagne c. Pologne), arret du 13 septembre 1928, C.P.J.I., Serie A, N° 17, p. 29. Статья 1 проекта статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» Комиссии международного права гласит: «Каждое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность государства».

85 В связи с этим следует подчеркнуть, что данный вопрос поднимался в Гаагской конвенции IV 1907 г., статья 3 которой предусматривает следующее: «Воюющая Сторона, которая нарушит постановления сказанного Положения, должна будет возместить убытки, если к тому есть основание. Она будет ответственна за все действия, совершенные лицами, входящими в состав ее военных сил». Отметим, что это положение было текстуально воспроизведено в статье 91 Дополнительного протокола I 1977 г. См. Sandoz, Swinarski et Zimmermann (eds.), op. о'Щпримечание 47), pp. 1079-1084.

86 В самом деле, пересмотренный Лаусволтский документ содержал ряд положений на этот счет. См., в частности, проект статьи 8 этого документа. См. также предложение, выдвинутое МККК на Совещании правительственных экспертов в Вене (11-13 мая 1998 г.). См. UNESO, Meeting of Governmental (■■■), op. cit. (примечание 21), p. 5.

64

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

нимать эту тему непосредственно из-за опасности дублирования работы заседавшей в то же время Комиссии международного права87. В результате было решено ограничиться самой общей ссылкой.

Как отметил представитель МККК на этом Совещании, в соответствии со статьей 91 Дополнительного протокола I (статья 3 Гаагской конвенции IV 1907 г.) государства несут ответственность за все действия, со-

88

вершаемые лицами, входящими в состав их вооруженных сил88.

Серьезные нарушения

и «обязанность культурного вмешательства»

Второй Протокол содержит и другие интересные положения. В частности, следует отметить следующее положение, сформулированное в статье 31, скрывающей свое содержание под крайне невыразительным названием «Международное сотрудничество»:

«В случае серьезных нарушений настоящего Протокола Стороны обязуются действовать совместно, через посредство Комитета, или индивидуально, в сотрудничестве с ЮНЕСКО и Организацией Объединенных Наций и в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций»89.

По нашему мнению, данное положение имеет очень большое значение, поскольку в нем заявлено о возможности своего рода actio popularis, когда нарушения Второго Протокола могут быть отнесены к категории «серьезных». Следует подчеркнуть и то, что речь идет не просто о возможности, которой имеют право воспользоваться Стороны, а об их обязанности. В самом деле, Стороны должны («берут на себя обязательство действовать») занимать непримиримую позицию, с тем чтобы не допустить

87 См. Проект статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния», принятый Комиссией международного права на своей 53-й сессии (2001 г.), Резолюция 56/83 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2001 г.

88 Sandoz, Swinarski et Zimmermann (eds.), op. cit.(примечание 47), pp. 1079-1084. См. также статью 51/52/131/148, общую для четырех Женевских конвенций 1949 г.

89 Это положение восходит к статье 89 Дополнительного протокола I, которая в свою очередь воспроизводит mutatis mutandis формулировку статьи 56 Устава ООН, касающейся сотрудничества, всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод с целью создания условий, необходимых для мирных и дружественных отношений между нациями.

МЖКК: Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 2004

65

совершения определенных нарушений Гаагской конвенции 1954 г. («серьезных нарушений», перечисленных в статье 15).

При этом обязательство, принятое на себя в рамках Второго Протокола, осуществляется как бы на двух различных уровнях и включает в себя два типа действий, которые должны предпринять Стороны. Первый тип действий касается лиц, ответственных за нарушения, и влечет за собой обязанность подвергать их преследованию или выдавать (aut dedere aut iudicare) в соответствии с рассмотренной выше системой. Второй тип выступает как обязанность предпринимать шаги на международном уровне. Последний аспект чрезвычайно важен, так как рассматриваемая нами статья 31 предусматривает в полном смысле обязанность интервенции, своего рода «обязанность культурного вмешательства».

Статья 31 не определяет ни объем, ни характер действий, которые Стороны обязаны предпринять в случае серьезных нарушений. При этом независимо от того, предпринимаются ли эти действия коллективно, через Комитет, или индивидуально, в сотрудничестве с ЮНЕСКО и ООН, они должны соответствовать Уставу Организации Объединенных Наций90. Такие действия не могут основываться, как это предусматривает статья 41.1 Проекта статей об ответственности государств, на неправомерных средствах пресечения серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права.

В связи с этим невозможно обойти молчанием удивительное сходство терминов, употребленных Комиссией международного права, и формулировки статьи 31 Второго Протокола. Так что мы, вероятно, не слишком отдалимся от истины, утверждая, что составители этого положения хотели подчеркнуть императивный характер и значение erga omnes некоторых обязанностей, что, по нашему мнению, представляет собой важное нововведение.

Вместо заключения

Поскольку Второй Протокол вступил в силу совсем недавно, нам кажется преждевременным подводить какие бы то ни было итоги. Сделать это можно будет впоследствии только на основе обобщения опыта его имплементации. Сейчас же мы можем лишь констатировать глубоко

90 Что исключает применение силы.

66

Новые перспективы для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта

новаторский характер этого документа, вступление в силу которого знаменует важный этап в развитии международно-правового режима защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. Как любое человеческое творение, Второй Протокол не лишен пробелов. Так, в нем нет ни одного положения об отличительном знаке91 и не предусмотрено никакого механизма инспекций, который был бы очень полезен для конкретизации режима усиленной защиты. Наконец, в заключительных положениях ничего не сказано об оговорках, а это значит, что они допускаются (если только они не оказываются несовместимыми с предметом и целью Протокола), что не может считаться идеальным92.

Несмотря на это Второй Протокол отражает возросшее значение, придаваемое международным сообществом культурным ценностям, и показывает, что их защита становится все более важной целью для современного международного права. Отметим в связи с этим, что разработка правовых рамок представляет собой важнейший, но все же не достаточный элемент для создания эффективного режима защиты. Для этого потребуется, чтобы соответствующие нормы получили всеобщее признание и воплощались в жизнь государствами-участниками. Если мы хотим, чтобы они достигли своей цели и не существовали бы только на бумаге, необходимо будет их энергично пропагандировать. Только защитив эти ценности, люди смогут сохранить ценности гуманистические93.

91 Massimo Carcione, «II. simboLo di protezione del. patrimonio cuLturaLe: una Lacuna deL protocoLo deL 1999», dans Uno scudo blu per la salvaguardia del patrimonio mondiale, op. cit. (примечание 18), pp. 121-130.

92 См. статью 19 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

93 Stefan GLaser, «La protection internationaLe des vaLeurs humaines», Revue generale de droit international public, VoL. 60, 1957, pp. 211-241.