CC BY
31Уголовное право и криминология
НОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БОРЬБЕ С ДОГОВОРНЫМИ МАТЧАМИ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
АЛЕКСЕЕВ Сергей Викторович,
доктор юридических наук, профессор, Почётный работник высшего профессионального образования РФ, профессор Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), проректор Академического международного института,
председатель Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, президент Национального объединения спортивных юристов РФ. E-mail: sportpravo@gmail.com;
ПЕСКОВ Анатолий Николаевич,
кандидат юридических наук, преподаватель Российского международного олимпийского университета, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России,
член Совета Директоров Международной Ассоциации Спортивного Права (Афины, Греция), адвокат, полковник милиции в отставке. E-mail: apeskov@olympicuniversity.ru
Краткая аннотация: статья посвящена анализу практики применения нового законодательства о борьбе с манипулированием результатами спортивных соревнований в Российской Федерации. В статье анализируются статистические сведения судебной статистики, которые сопоставляются с имеющимися сведениями о распространённости договорных матчей. Авторы излагают свою концепцию причин низкой эффективности борьбы с манипулированием результатами спортивных соревнований. Вносят конкретные предложения по совершенствованию законодательных конструкцийи формированию новых правоприменительных механизмов в сфере борьбы с договорными матчами. В частности, предлагают дополнить действующее российское уголовное и административное законодательство новыми нормами, содержащимися в подписаннойв 2014 г. Российской Федерации Конвенции Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями.
This article analyzes the practice of applying new legislation to combat the manipulation of sports results in Russian Federation. The authors study judicial statistics and compare it with the available data on the prevalence of match-fixing. The authors also present their concept of the causes of low efficiency of the fight against manipulation of sports results, makes concrete proposals for improving legal structures and the formation of new enforcement mechanisms in the fight against match-fixing. In particular, they propose to supplement existing Russian criminal and administrative law the new rules in accordance with the Council of Europe Convention against manipulation of sports results, signed by the Russian Federation in 2014.
Ключевые слова: букмекерская контора; договорной матч; незаконная ставка; необычная ставка; подозрительная ставка; система раннего предупреждения договорных матчей; спортивный регламент; тотализатор; футбольный посредник.
A betting office; a match-fixing; an illegal bet; a suspicious bet; an unusual bet; EWS; sporting regulations; a tote; a football intermediary.
К началу нового тысячелетия в ведущих странах мира сложилось общее понимание роли и места спорта в жизни государства, общества и личности. Являясь неотъемлемой частью общественной жизни, спорт зачастую называют социально-экономическим феноменом ХХ и начала XXI вв., одним из важнейших элементов созданной человечеством системы ценностей современной нам культуры. Развитие физической культуры и спорта немыслимо без основополагающей роли права, которое является важнейшим инструментом регулирования отношений, складывающихся в данной сфере, оно форми-
рует и совершенствует эти отношения .
1 Алексеев С.В. Спортивное право России: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2005, 2007, 2012, 2013, 2014, 2016; Он же. Международное спортивное право: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008, 2013, 2014; Он же. Олимпийское право. Правовые основы олимпийского движения: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010, 2013, 2014; Он же. Спортивное право. Трудовые отношения в спорте: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013, 2014, 2015; Он же. Правовые основы профессиональной деятельности в спорте: Учебник для вузов. М.: Советский спорт, 2013; Он же. Спортивный менеджмент. Регулирование организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014, 2015; Он же. Спортивный маркетинг. Правовое регулирование: Учебник для
Одной из актуальных проблем современного спорта является проблема уголовных правонарушений в данной сфере, в частности, проблема коррупции.
Несколько веков назад английский философ и литератор Томас Гоббс произнес замечательную фразу о коррупции, назвав ее корнем зла, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам. Этот корень довольно глубоко проник и в сферу спорта высших достижений и профессионального спорта.
Специфическое направление коррупции в спортивной сфере, в частности в футболе - оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования (в том числе так называемые договорные матчи).
В последнее время на законодательном уровне государство в лице Минспорта России реализовало ряд серьёзных инициатив, направленных на борьбу с договорными матчами.
В федеральном законе о физической культуре и спорте появились правовые нормы, существенно расширяющие полномочия Минспорта России и спортивных федераций по борьбе с договорными матчами. В частности, введена новая статья «Предотвращение противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований и борьба с ним» (ст. 26.2, введена федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 198-ФЗ). В статье даётся понятие противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований, определяются меры по предотвращению такого влияния, устанавливается запрет на ставки в азартных играх в букмекерских конторах и тотализаторах для участников официальных спортивных соревнований.
Спортивные федерации теперь обязаны информировать о принятых мерах по выявленным фактам договорных матчей Минспорта РФ, региональные органы спорта и международную федерацию по соответствующему виду спорта. Минспорт РФ даже может приостановить или прекратить действие аккредитации общероссийской или региональной спортивной федерации, нарушающей законодательство по борьбе с договорными матчами.
Необходимо отметить ещё одну законодательную новацию. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 198-ФЗ существенно усилена уголовная от-
вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015; Он же. Футбольное право: Учебник для вузов / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.
ветственность за оказание противоправного влияния на результат влияния спортивного соревнования.
В соответствии со ст. 184 УК РФ подкуп спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей спортивных команд, организаторов и участников официальных соревнований может обернуться наказанием до 4 лет лишения свободы. Если же в таком подкупе участвует организованная преступная группа, то наказание увеличивается до 7 лет лишения свободы. Но и сами спортсмены, тренеры, руководители спортивных команд, другие участники официальных спортивных соревнований, если берут деньги, ценные бумаги, иное имущество, либо пользуются услугами имущественного характера, либо извлекают иную выгоду в целях оказания противоправного влияния на результат спортивного мероприятия, также могут получить лишение свободы на срок до 4 лет. Для судьи же или организатора спортивного соревнования получение материальных благ с указанной целью может обернуться лишением свободы на срок до 7 лет.
Недавно в КоАП РФ появилась ст. 14.1.1-1. «Нарушение организаторами азартных игр в букмекерской конторе и тотализаторе требований к заключению пари на официальные спортивные соревнования и проведению других азартных игр» (введена федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 198-ФЗ). Теперь букмекер как юридическое лицо может быть наказан штрафом в размере до 700 тыс. руб., если даст выигрыш или примет ставку на спортивное соревнование без предъявления документа, удостоверяющего личность.
Ещё более суровое наказание ждёт букмекера (штраф до одного миллиона рублей), если он не сообщит общероссийской спортивной федерации по соответствующему виду спорта и налоговым органам о подлежащих выплате или уже выплаченных выигрышах «на официальное спортивное соревнование, завершившееся с наименее вероятным результатом или исходом». Такой же штраф предусмотрен за нарушение установленного порядка учёта участников азартных игр.
В соответствии со ст. 6.22 КоАП РФ могут быть наказаны и организаторы спортивных соревнований, не включившие в положения (регламенты) официальных спортивных соревнований требования о запрете на противоправное влияние на результат официального спортивного соревнования, а также о запрете участия спортивных судей, тренеров, руководителей спортивных команд, других участников
официального спортивного соревнования в азартных играх в букмекерских конторахи тотализаторах путём заключения пари на виды спортивных соревнований, в которых они принимают участие.
В случае невключения соответствующих запретительных норм организаторам спортивных соревнований грозят большие штрафные санкции: для физических лиц от 30 до 50 тыс. руб., должностных лиц - от 50 до 100 тыс. руб., юридических - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
Как мы видим, принято значительное число правовых актов, направленных на борьбу с договорными матчами. Однако возникает вопрос, а как на практике обеспечивается выполнение всех этих правовых норм? К сожалению, до настоящего времени не сообщалось не только окаких-либо решениях Министерства спорта РФ по договорным матчам, но и вообще о фактах выявления договорных матчей представителями спортивных федераций.
Не применяется новое законодательство и правоохранительными органами. Об этом свидетельствуют данные судебной статистики по итогам работы судов в 2014 г. (форма № 10-а Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации). В частности, согласно данным указанной судебной статистики за 2014 г. ни один человек не был осуждён по ст. 184 УК РФ «Оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса».1
В то же время некоторые специалисты и иностранные агентства заявляют, что до 40 процентов матчей на чемпионатах по футболу России являются договорными.2 По данным же международного спортивного агентства Sportradar чемпионат России по футболу входит в число самых коррумпированных европейских первенств. Россия в этом рейтинге занимает 6 место вслед за Албанией, Италией, Молдавией, Эстонией и Грецией. Только за последние три года специалисты этого агентства выявили в российском чемпионате по футболу 42 договорные игры.3
И это не только проблема российского фут-
1 Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России за 2014 г. «Отчёт о числе осуждённых по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации (форма № 10^» Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2883
2 Песков А. Практика борьбы с договорными матчами (криминологический анализ и правоприменительная практика) // Вестник РМОУ. 2012. № 3. С. 91.
3 Гладких В.И., Сухаренко А.Н. Договорные игры в контексте
отечественного и международного законодательства // Безопасность бизнеса. 2015. № 2.
бола. Договорные матчи начинают получать широкое распространение и в российском хоккее, баскетболе, теннисе, бейсболе, автогонках и многих других популярных видах спорта. Однако и здесь нет никаких сведений о результатах борьбы с договорными матчами. Такая же ситуация с административной практикой. В частности, по данным Судебного департамента Верховного Суда РФ в 2014 г. (форма 1-АП) по ст. 14.1.11. КоАП РФ «Нарушение организаторами азартных игр в букмекерской конторе и тотализаторе требований к заключению пари на официальные спортивные соревнования и проведению других азартных игр» вообще отсутствуют какие-либо статистические показатели.4
Нет никаких сведений и о применении судами ст. 6.22 КоАП РФ, предусматривающей ответственность организаторов спортивных соревнований, не включивших в спортивные положения (регламенты) соревнований правовые нормы, направленные на борьбу с противоправным влиянием на результаты спортивных соревнований. Из вышеизложенного понятно, что органы власти только продекларировали борьбу с договорными матчами. В результате, фактически все принятые в последнее время в этой связи новые нормативные акты «не работают». В чем причины такого положения? Сложилось впечатление, что некоторым чиновникам было гораздо важнее «отчитаться» о принимаемых мерах борьбы с договорными матчами, заявить о них публично международной и российской общественности, чем заняться решением этой проблемы на системном уровне, с привлечением учёных и специалистов, представителей различных министерств и ведомств, спортивных организаций.
До настоящего времени не определён конкретный координатор этой работы в рамках страны, не создана в этой связи должная система взаимодействия правоохранительных органов и спортивных организаций, не разработаны конкретные правоприменительные механизмы, гарантирующие исполнение принятого законодательства.
Сами же законы в сфере борьбы с договорными матчами, как нам представляется, принимались поспешно, без должного учёта мнения экспертов и специалистов, и уже сейчас их правовая конструкция нуждается в совершенствовании.
Так, например, как уже указывалось, в соот-
4 «Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2014 г.» «Отчёт о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (форма № 1-АП)» http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2884
ветствии со ст. 14.1.1.-1 КоАПРФ организатор азартной игры в букмекерской конторе и тотализаторе обязан уведомлять соответствующую спортивную федерацию и налоговый орган о выигрышах на спортивное соревнование, «завершившее с наименее вероятным результатом или исходом».
Однако возникает вопрос, как быстро это должен делать организатор букмекерской конторы или тотализатора? Ответ содержится в п/п. 2 п. 1 ст. 6.1 федерального закона о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр. Такое уведомление должно быть направлено в соответствующий налоговый орган не позднее 30 дней со дня проведения соответствующего официального соревнования (федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ). В связи с этим появляется очередной вопрос, почему установлен такой длинный срок? За этот период времени можно скрыть все следы преступной деятельности, связанной с организацией договорных матчей. И что делает налоговый орган, получивший такую информацию?
Налоговый орган в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 12 декабря 2013 г. № 119н в течение пяти рабочих дней уведомляет соответствующую спортивную федерацию и на этом завершает свою контрольную миссию, т.е. перекладывает свою ответственность в лучших бюрократических традициях на общественную спортивную организацию. И такое решение Минфин РФ принимает несмотря на то, что в соответствии с п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ на должностных лиц налоговых органов возложено составление протоколов по данным правонарушениям.
Возникает и другой вопрос, почему законодатель не предусмотрел обязательное незамедлительное информирование о «сомнительных» матчах органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и физической культуры, и спорта, на которых действующим законодательством возложена борьба с договорными матчами? И вообще не понятно, как могут налоговые органы самостоятельно составлять протоколы по данным правонарушениям, не имея экспертного заключения спортивных специалистов о том, почему то или иное спортивное событие может не соответствовать ожидаемым моделям развития.
Например, чтобы дать заключение на сомнительные результаты спортивного соревнования, в частности, пояснить, почему «слабая» команда одержала победу над «сильной», надо хорошо знать историю выступлений этих команд, специфику их спортивных
достижений, иметь соответствующую видеозапись «сомнительной игры», оценить объективность спортивного судейства, действий игроков и. т.п. И сделать это квалифицированно и объективно могут только представители соответствующей спортивной федерации, судейского корпуса и Министерства спорта РФ.
И самое главное по фактам договорных матчей в соответствии с международными требованиями незамедлительно должны осуществляться оперативно-розыскные мероприятия для раскрытия этих преступлений «по горячим следам». В частности, оперативные работники правоохранительных органов в соответствии с законом об оперативно-розыскной деятельности своевременно должны осуществлять оперативное наблюдение за лицами, оказавшими противоправное влияние на результат спортивного соревнования, идентифицировать этих лиц, контролировать их почтовые отправления и иные сообщения. Они также могут прослушивать на основании судебных решений соответствующие телефонные переговоры, снимать информацию с технических каналов связи и осуществлять другие оперативно-розыскные мероприятия.
Не менее важно своевременное подключение к этой работе и следователей органов внутренних дел, в чью компетенцию входит расследование таких преступлений (п/п. 3 п. 2 ст. 151 УПК РФ), и, следовательно, формирование соответствующей доказательственной базы, позволяющей не только предъявить обвинение преступникам, но и выносить им обвинительные приговоры, и тем самым обеспечить принцип неотвратимости наказания. Поэтому считаем целесообразным в действующем законодательстве предусмотреть обязательное и незамедлительное (в течение суток) информирование должностными лицами букмекерских контор и тотализаторов органов исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта, а также внутренних дел о результатах спортивных соревнований «с наименее вероятным результатом или исходом»
Нуждается, на наш взгляд, в корректировке положения, определяющие порядок участия спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей спортивных команд в азартных играх. В частности, ст. 26.2. Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает такой запрет для спортсменов только на официальные спортивные соревнования по виду или видам спорта, по которым они участвуют в соответствующих соревнованиях, для спор-
тивных судей - по которым они обеспечивают соблюдение правил вида видов спорта и положений (регламентов) о соответствующих официальных спортивных соревнованиях, для тренеров - по которым они проводят тренировочные мероприятия и осуществляют руководство состязательной деятельностью спортсменов, для руководителей спортивных команд - по которым руководимые ими команды участвуют в соответствующих официальных спортивных соревнованиях. Аналогичные запреты установлены и для других участников спортивных соревнований.
Это означает, что законодатель ввёл ограниченный запрет на игорную деятельность для участников официальных спортивных соревнований, только на так называемые «профильные» виды их спортивной деятельности. И фактически это означает, что представители профессионального спортамогут, как обычные граждане, делать любые ставки в букмекерских конторах и тотализаторах на любые другие спортивные соревнования, вступать в любые контакты с третьими лицами (в том числе через Интернет), представляющими их интересы в игорном бизнесе. И последнее обстоятельство, на наш взгляд, позволяет некоторым представителям профессионального спор-талегко обходить установленные ограничения и активно участвовать в организации договорных матчей.
По нашему мнению, такая правовая ситуация осложняет раскрытие преступлений, связанных с организацией договорных матчей. Как представляется, оперативным работникам будет достаточно сложно установить факты противоправного влияния на результаты спортивных соревнований представителями профессионального спорта, постоянно делающими ставки, и, в частности, разобраться, где их действия связаны с «профильными» видами спорта, а где нет; а также выяснить факты организации ими договорных матчей через посредников, в том числе посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Поэтому считаем необходимым установить полный запрет на участие в игорном бизнесе для всех представителей профессионального спорта, вне зависимости от того, являются ли они участниками «профильных» или каких-либо других спортивных соревнований. Это не только облегчит задачу по выявлению фактов противоправного влияния на результаты спортивных мероприятий, но, и, по нашему мнению, будет способствовать общему оздоровлению социально-психологического
климата в российском профессиональном спорте, в частности, искоренению лудомании и криминальных проявлений среди представителей профессионального спорта на почве игорного бизнеса. К сожалению, таких проявлений в мировом и российском профессиональном спорте предостаточно и с ними необходимо вести систематическую и полноценную борьбу.1
В этой связи следует, по нашему мнению, устранить примечание № 2 к ст. 6.22 КоАП РФ, позволяющее устанавливать в положениях (регламентах) спортивного соревнования требование о запрете участия в азартных играх только по так называемым «профильным» видам спорта.
Кроме того, как представляется, должно быть исключено примечание № 1 к этой статье, позволяющее наказывать организаторов спортивных соревнований за невнесение требований о борьбе с договорными матчами в положения (регламенты) спортивных соревнований только в случаях, когда выявлен факт противоправного влияния на результат спортивного соревнования.
Парадоксально, но фактически законодатель предусмотрел административное наказание за неправильное составление регламента спортивного соревнования только в случае совершения уголовного преступления - выявления факта противоправного влияния на результат спортивного соревнования. Поскольку, как мы выяснили, такие факты в российском профессиональном спорте практически не выявляются, данная статья КоАП по вполне понятным причинам «не работает».
По нашему мнению, сам по себе факт невнесения требований законодательства о борьбе с договорными матчами в положения (регламенты) спортивных соревнований должен являться основанием применения административных санкций. И ответственность должна быть установлена для организаторов официальных спортивных соревнований не только за не соблюдение формальных «бумажных» требований, но и за не проведение соответствующей разъяснительной и профилактической работы с участниками этих соревнований, отсутствие должного мониторинга за их действиями в период спортивной игры, матча, турнира и т.п.
Необходимо, по нашему мнению, также более чётко определить и роль полиции в борьбе с до-
1 Пешин Н.Л., Песков А.Н. Спорт и азартные игры (о некоторых проблемах государственного и правового регулирования) // Спорт: экономика, право, управление. 2015. № 4.
говорными матчами. Как уже указывалось, в компетенцию оперативно-розыскных аппаратов полиции и органов следствия МВД входит выявление и расследование преступлений, связанных с организацией договорных матчей.
Однако действующее законодательство, на наш взгляд, ограничивает активность органов полиции в этой сфере. Так, в ст. 26.2 закона о физической культуре и спорте в Российской Федерации (п/п. 7 п. 7) на общероссийские, региональные, местные спортивные федерации возложена обязанность оказывать содействие в борьбе с договорными матчами правоохранительным органам, «если спортивные федерации проинформировали указанные органы о выявлении фактов противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований».
Из смысла этой нормы вытекает, что если спортивные федерации не проинформировали правоохранительные органы об указанных фактах, то они могут и не оказывать содействие правоохранительным органам в выявлении «договорных» матчей.
Как представляется, такое положение про-тиворечитдругому действующему российскому законодательству. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 10 Закона «О полиции» все государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на неё обязанностей вне зависимости от того, обращались ли они в полицию или не обращались.
Поэтому п/п. 7 п. 7 ст. 26.2 федерального закона о физической культуре и спорте в Российской Федерации, на наш взгляд, следует изложить в следующей редакции: «оказывать содействие правоохранительным органам по всем выявленным фактам противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований».
Как представляется, такая редакция данной статьи позволит снять существующие противоречия в действующем законодательстве и искусственные правовые барьеры взаимодействия между органами полиции и спортивными федерациями.
Интересно, что, если в одних случаях в действующем законодательстве роль полиции в борьбе с правонарушениями в сфере спорта не определена достаточно чётко, то в других случаях, по нашему мнению, на неё необоснованно возлагаются несвойственные функции по контролю за проведением спортивных соревнований.
Так, например, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ на работников органов внутренних дел (полиции) возложена обязанность составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.22 КоАП РФ «Нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях».
Дела же по этим правонарушениям рассматривают суды (п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Однако по данным административным делам протоколы, как мы уже выяснили, полицейские не составляют. Да и не понятно, какие подразделения полиции должны заниматься этой работой, в частности, ходить на спортивные соревнования и проверять положения (регламенты) о таких соревнованиях. Не определены эти лица и в действующем Приказе МВД РФ от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию».
Да и, наверное, было бы неправильно и забавно, если бы участковый инспектор и сержант полиции патрульно-постовой службы, ничего не понимающий в профессиональном спорте, приезжал бы к организатору спортивных соревнований и проверял бы исполнением последним требований закона о физической культуре и спорте в части борьбы с договорными матчами.
Как нам представляется, такими надзорными функциями должны обладать чиновники Министерства спорта РФ. Они должны быть уполномочены проверять выполнение спортивными федерациями и организациями не только законодательство, направленное на борьбу с договорными матчами, но и иное законодательство в сфере физической культуры и спорта (соблюдение антидопинговых, трудовых и иных норм).
Возможно, по примеру других министерств и ведомств, целесообразно наделить чиновников Министерства спортаРФ и его органов на местах правом составлять протоколы по административным правонарушениям в сфере спорта, а в некоторых случаях самостоятельно рассматривать дела по отдельным видам этих правонарушений, принимать административные санкции в отношении собственников спортивных объектов, должностных лиц спортивных федераций и клубов, спортсменов, тренеров и других участников спортивных соревнований, допускающих нарушения действующего законодательства.
По нашему мнению, в гл. 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» необходимо добавить новую ст. 23.85 «Органы, уполномоченные осуществлять государственный надзор и контроль, рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере физической культуры и спорта». В этой связи, как представляется, соответствующие изменения должны быть внесены и в ст. 28.3 КоАП РФ «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях».
Как представляется, это не только бы усилило роль Министерства спорта в борьбе с договорными матчами, но и в целом повысило бы роль этого ведомства в контроле за деятельностью спортивных федераций и клубов, позволило бы спортивным чиновникам более активно противодействовать всем многочисленным явлениям, подрывающим единство спорта.
Целесообразно также усилить правовой и финансовый контроль за лицами, которые могут быть участниками всевозможных сделок, связанных с манипулированием результатами спортивных соревнований. В частности, полагаем возможным на-законодательном уровне определить орган финансового контроля, который бы мог организовать системное наблюдение за всеми крупными перемещениями денег в сфере профессионального спорта и в случае необходимости приостанавливать все сомнительные сделки такого рода, налаживать в этой связи необходимое взаимодействие с международными зарубежными спортивными и правоохранительными организациями (например, с группой ФИФА «FortheGoodoftheGame", службами безопасности ФИФА и УЕФА, Интерполом, Европолом).
Опыт же по созданию таких специальных органов, надзирающих за финансовой деятельностью спортивных организаций, имеется. Во Франции эту задачу, например, выполняет Национальный комитет по контролю и управлению за деятельностью профессиональных и любительских клубов (DNCG), в Италии - комиссия по надзору (COVISOC), Голландии - национальное подразделение специалистов по профессиональному спорту и т.п.1
1 Песков А.Н. Отмывание «грязных» денег и криминальная благотворительность в сфере профессионального спорта // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 13(250). С. 50.
Особый контроль, по нашему мнению, должен быть установлен за деятельностью футбольных посредников как потенциальных участников преступных схем, связанных с отмыванием денег. Как нам представляется, им следует запретить открывать счета в офшорных зонах. Все же финансовые операции указанных лиц должны подлежать обязательному финансовому контролю со стороны специального финансового органа государства. Кроме того, по нашему мнению, обо всех финансовых операциях футбольных посредников следует информировать компетентные органы зарубежных государств.
Наши читатели, наверное, знают, что совсем недавно существовал институт футбольных агентов в мировом и российском футболе. С 1 апреля 2015 г. этот институт былликвидирован по инициативе ФИФА, так как с этим институтом в мире было связано множество скандалов, главным образом криминального свойства.
В РФС, например, у нас недавно было зарегистрировано 95 футбольных агентов (среди них были лица со средним образованием и криминальным прошлым) с официальным годовым заработком в более 100 млн. евро (более одного миллиона евро на одного футбольного агента в год).
Каким же образом футбольные агенты зарабатывали деньги? За свою работу агент получал вознаграждение до 10% от так называемого «валового» дохода футболистов и клубов (т.е. до вычета налогов), а также 10% комиссионных от трансферных выплат, 30% в качестве вознаграждения от положительной разницы трансферных контрактов (если игрок был продан по большой цене, чем приобретён). И никто не мог дать информацию о реальных заработках футбольных агентов, формирующихся за счёт всевозможных «откатных» и компенсационных схем при трансферных сделках, а также в связи с организацией «договорных» матчей.
Многие футбольные агенты, по сути, являлись представителями организованных преступных сообществ, «решальщиками» всевозможных криминальных ситуаций, в том числе связанных с договорными матчами. И самое удивительное в том, что наиболее крупные денежные вознаграждения (до 2,7 млн. евро) за счёт государственных корпораций и бюджетов различных уровней по официальным данным Росфинмониторинга получали именно футбольные агенты, уличённые в связях с организован-
1
ной преступностью.
Что же мы видим в настоящее время? Некоторые силы вновь пытаются легализовать институт так называемых «спортивных агентов». Вносятся законодательные предложения об отнесении их к субъектам профессионального спорта. Общероссийским спортивным федерациям, профессиональным спортивным лигам предлагается вновь осуществлять аккредитацию спортивных агентов. При этом нас пытаются убедить, что спортивные агенты больше не смогут воспользоваться бюджетными средствами и деньгами государственных корпораций, поскольку будет введён правовой запрет на использование имиуказанных средств.
Однако кто столь наивен и может гарантировать выполнение этих норм в нашем профессиональном спорте, существующем в настоящее время только благодаря этим бюджетным ассигнованиям и финансовым средствам государственных корпораций? И кто может гарантировать, что спортивные агенты, как и раньше, не будут центровыми фигурантами договорных матчей и прочих криминальных схем?
Можно даже с уверенностью прогнозировать, что эти новые «законодательные новации», легализующие институт спортивных агентов, приведут к очередному всплеску хищений и злоупотреблений в сфере профессионального спорта, в том числе связанных с противоправным влиянием на футбольные состязания. Вряд ли такие «законодательные новации» целесообразны и по другим соображениям. Россия готовится провести Чемпионата мира по футболу 2018. И было бы не правильным не учитывать мнение ФИФА, ликвидировавшего в этом году институт футбольных агентов, и создавшего новый институт посредников, преднамеренно отдалив последних от спортивного права и системы лицензирования футбольными спортивными ассоциациями различных стран.
Кстати, в РФС теперь вместо футбольных агентов существуют посредники (Регламент РФС по работе с посредникамиутверждён постановлением Исполкома РФС постановления от 30 марта 2015 г. № 164/4), которые не подлежат более лицензированию со стороны РФС. И было бы не разумным возвращаться к старой системе функционирования футбольных агентов вопреки мнению ФИФА.
Между тем, действующее законодательство в сфере профессионального спорта нуждается в су-
1 Песков А.Н. Организованная преступность и российский футбол // Право и государство: теория и практика. 2015. № 9(129). С. 99-102.
щественной корректировке незамедлительно и по другой причине, в связи с принятием Российской Фе-дерациейновых международных обязательств по борьбе с договорными матчами.
В сентябре 2014 г. на проходившей в Швейцарии 13 конференции министров спорта стран-членов Совета Европы Россия подписала Конвенцию Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями.2 Инициатором Конвенции выступил ряд стран-членов Совета Европы (Швейцария, Азербайджан, Болгария, Дания, Финляндия, Грузия, Германия, Греция, Литва, Черногория, Нидерланды и Сербия).
Настоящая Конвенция сегодня открыта для подписания государствами-членами Совета Европы, другими государствами-участниками Европейской культурной конвенции, государствами, не являющимися членами Совета Европы. Фактически любое государство может стать участником этой Конвенции, если будет приглашено Комитетом Министров Совета Европы. В Конвенции отмечается, что манипулирование спортивными соревнованиями может затронуть любую страну и любой вид спорта, что это явление представляет глобальную угрозу добросовестному поведению в спорте, особенно в связи с тем, что его распространению способствует транснациональная организованная преступность.
Результаты в спортивном соревновании по своей природе непредсказуемы, поскольку спорт основан на принципах честного и равного соревнования, и поэтому, как отмечается в Конвенции, необходимо эффективно противодействовать практике и поведению, противоречащим этическим нормам в спорте. И бороться с этим явлением, исходя из принципа автономии спорта, должны, прежде всего, спортивные организации и в случае необходимости органы государственной власти, чтобы обеспечить «добросовестное поведение в спорте».
Российская Федерация ещё не ратифицировала данную Конвенцию. Однако, как представляется, уже сейчас необходимо думать о том большом объёме нормотворческой работы в сфере борьбы с договорными матчами, который предстоит выполнить после ратификации этой Конвенции Российской Федерации.
По нашему мнению, российское законода-
2 Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. № 929 «О предоставлении Президенту Российской Федерации предложения о подписании Конвенции Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями».
тельство, в частности, федеральный закон о физической культуре и спорте, а также соответствующие нормы в уголовном и административном кодексах должны пополниться такими определяемыми Конвенцией понятиями, как «манипулирование спортивными соревнованиями», «незаконной», «необычной», «подозрительной ставки» на спортивное соревнование.
В частности, в Конвенции под манипулированием спортивным соревнованием понимается «преднамеренные договорённости, действие или бездействие, направленные на изменение ненадлежащим образом результата или хода спортивного соревнования для полного или частичного устранения присущей указанному спортивному соревнованию непредсказуемости в целях обеспечения неправомерного преимущества для себя или других лиц» (ст. 3 Конвенции «Определения»).
Незаконная ставка на спортивное соревнование определяется «как любая деятельность по размещению ставок на спортивные соревнования, вид или оператор, которой не разрешён в пределах юрисдикции, под которой находится потребитель». Под необычной ставкой же понимается ставка «не соответствующая обычным или ожидаемым моделям» спортивного соревнования или рынка букмекерских услуг. Под подозрительной ставкой - «которая на основании достоверных и согласующихся между собой фактов представляется связанной с манипулированием спортивными соревнованиями».
По нашему мнению, эти понятия целесообразно учестьв новой редакции ст. 171.2 УК РФ «Незаконные организация и проведение азартных игр» и ст. 14.1.1-1 «Нарушение организаторами азартных игр в букмекерской конторе и тотализаторе требований к заключению пари на официальные спортивные соревнования и проведению других азартных игр». В частности, понятие «незаконной ставки» может быть использовано в новой конструкции ст. 171.2 УК РФ, «подозрительной» и «необычной» ставки - ст. 14.1.1.1 КоАП РФ при определении степени административной ответственности организатора букмекерской конторы или тотализатора.
Кроме того, в соответствии с Конвенциейс-ледует предусмотреть мерыпо полному или частичному прекращению финансовой поддержки любых спортивных организаций, которые не применяют эффективно правила по борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями (ст. 8 «Меры, касаю-
щиеся финансирования спортивных организаций»).
В соответствии со ст. 9 Конвенции «Меры, касающиеся государственного органа по регулированию рынка букмекерских услуг или другого ответственного органа или органов» каждой стороне следует определить государственные орган или органы, которые должны осуществлять регулирование ставок на спортивные соревнования.
По замыслу авторов Конвенции эти государственные структуры должны при необходимости ограничивать приём сомнительныхставок, управлять рисками, связанными с манипулированием результатами спортивными соревнованиями, отслеживать незаконные финансовые потоки и т.п. В частности, под ограничения и дополнительные меры контроля должны попадать лица, причастные к спортивной деятельности, владеющие инсайдерской информацией в сфере спорта, а также операторы букмекерских услуг, которые могут находиться под контролем организаторов или сторон спортивных соревнований. Вся же незаконная букмекерская деятельность в сфере спорта должна немедленно блокироваться и в то же время повышаться информированность потребителей о рисках, связанных с этой деятельностью (ст. 10 Конвенции «Операторы букмекерских услуг в сфере спорта» и ст. 11 «Борьба с незаконной букмекерской деятельностью в сфере спорта»).
Понятно, выполняться все эти сложные, ответственные и многопрофильные задачи должны различными ведомствами и организациями, координируемыми из одного центра. Однако, как уже отмечалось, в Российской Федерации до настоящего времени единого федерального координационного органа в сфере борьбы с манипулированием результатами спортивных мероприятий нет.
Между тем, в соответствии со ст. 13 Конвенции в Российской Федерации должна быть создана так называемая «национальная платформа» с тем, чтобы координировать деятельность по борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями на национальном и международном уровнях. В частности, чтобы получать, систематизировать и анализировать информацию о необычных и подозрительных ставках на спортивные соревнования, передавать в этой связи в заинтересованные органы и организации информацию о возможных нарушениях законов или спортивных регламентов.
Как правило, договорные матчи представляют собой умышленные мошеннические операции с
целью получения материальной и иной выгоды, попадающие по юрисдикцию правоохранительных органов различных стран. Поэтому, наверное, борьба с этим явлением должна координироваться правоохранительной системой.
Как нам представляется, в Российской Федерации это должен быть независимый и самостоятельный орган, возможно в составе Министерства внутренних дел РФ, так как в нашей стране манипулирование спортивными соревнованиями рассматривается как тяжкое преступление со всеми вытекающими последствиями. И это ведомство, на наш взгляд, способнопо примеру полицейских органов других стран серьёзно заняться проблемой борьбы с договорными матчами.
К сожалению, в МВД РФ в настоящее время нет полноценного оперативно-розыскного подразделения, способного вести борьбу с договорными матчами и другими правонарушениями в сфере профессионального спорта. Существующее же Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятиях сосредоточено, главным образом, на решении масштабных задач обеспечения общественного порядка, связанных с проведением международных спортивных мероприятий высокого уровня.
Необходимость появления такого подразделения накануне Чемпионата мира по футболу в 2018 г., на наш взгляд, очевидна. Тем более что предстоит в соответствии с Конвенцией осуществить многие мероприятия в сфере уголовной юрисдикции. В частности, выполнить международные обязательства по предупреждению отмывания преступных доходов от договорных матчей и разобраться в этой связи с ведением учётов и отчётностью операторов букмекерских услуг в сфере спорта. Продумать систему мер по обеспечению сохранности электронных доказательств, защите свидетелей, конфискации доходов, полученных в результате противоправного влияния на результаты спортивных соревнований. И самое главное предстоит наладить должное международное сотрудничество со всеми заинтересованными странами в соответствии с требованиями ст. 26 Конвенции «Меры, направленные на обеспечение международного сотрудничества по уголовным делам».
И это особенно важно в связи с тем, что ст. 26 (п. 4) рассматривает Конвенцию по борьбе с манипулированием результатами спортивных соревнований законным основанием для выдачи и взаимной
правовой помощи по уголовным делам даже в тех случаях, когда страны не подписали между собой общий договор о взаимной правой помощи.
Как нам представляется, в рамках рассматриваемой международной Конвенции предстоит осуществить целый комплекс мероприятий по усилению борьбы с противоправным влиянием на результаты спортивных мероприятий. Прежде всего, сдвинуть с «мёртвой точки» практику применения уголовного и административного законодательства по борьбе с договорными матчами. Внедрить по опыту Кореи программы вознаграждения и амнистирования спортсменов, тренеров, судей, других участников спортивных соревнований, информирующих спортивные федерации и правоохранительные органы о «договорных» матчах и фактах коррупции при проведении спортивных соревнований. Создать собственные системы раннего выявления «договорных» матчей для-мониторинга спортивных ставок и несправедливых выигрышей в спорте в режиме "online". Войти в уже действующие международные системы раннего выявления договорных матчей, в частности, организованную ФИФА систему «EarlyWarningSystem» (EWS).
Как нам представляется, РФС при поступлении сигналов о возможном проведении договорного матчаследует в соответствии с международной практикой проводить расследования «договорных» матчей в сотрудничестве с органами МВД РФ, организовывать в этой связи видео и фотосъёмку игры, опросы участников официальных спортивных соревнований. Также целесообразно незамедлительно в этой связи осуществлять профилактические мероприятия, во время спортивного соревнования информировать игроков и судей о происходящих махинациях со ставками и предупреждать их о необходимости соблюдения принципов «FairPlay».
Мы также полагаем возможным повыситьу-ровень сотрудничества РФС и правоохранительных органов России с органами Интерпола и Европола, по примеру европейских стран создать во всех футбольных клубах Премьер-Лиги собственную сеть офицеров по борьбе с коррупцией. Возложить на указанных лиц задачи борьбе с организованной преступностью и договорными матчами в сфере спорта, взаимодействие в этой связи с органами внутренних дел и следствия, а также профилактическую работу среди футболистов, тренеров и судей.
Следует, по нашему мнению, в масштабах страны также разработать систему мер контроля за
деятельностью букмекерских контор и тотализаторов по реагированию на незаконные, необычные и подозрительные ставки. И этой работой должен заняться государственный орган, призванный в соответствии с Конвенцией стать «национальной платформой» по борьбе с манипулированием результатами спортивных соревнований.
Ещё одна важная проблема заслуживает внимания - это финансирование букмекерскими конторами и тотализаторами спортивных мероприятий и строительства спортивных сооружений. Как известно, букмекерские конторы и тотализаторы существуют главным образом за счёт ставок на спортивные соревнования, и фактически паразитируют на труде профессиональных спортсменов.
Не случайно в 2011 г. Европарламент признал за спортивными организациями право собственности на соревнования и обязал букмекерские
конторы и тотализаторы возвращать часть получен-
1
ных доходов спортивным организациям.
Представляется, что эта идея весьма привлекательна и для российского спорта, в частности, для покрытия расходов, связанных с проведением Чемпионата мира по футболу в 2018 г. в Российской Федерации. Неплохо бы было использовать эти средства и для финансирования социальной поддержки спортсменов2. При этом надо иметь в виду, что в отличие от других стран, в Российской Федерации размеры налоговых поступлений от деятельности букмекерских контор и тотализаторов в федеральный и региональные бюджеты крайне низкие.
Это связано как с неэффективным правовым регулирование этой проблемы, в частности, небольшим размером налоговых ставок, так и не поступлением налоговых средств от иностранных операторов букмекерских услуг, реализующих свои услуги для российских клиентов в Интернете3.
Как видно из вышеизложенного, в преддверии Чемпионата мира по футболу 2018 г. предстоит сделать ещё многое по совершенствованию российского законодательства, регулирующего борьбу с договорными матчами и игорным бизнесом в нашей стране.
Кроме того, как нам представляется, необходима политическая воля руководства страны, направленная на оздоровление обстановки в профессиональном спорте в целом, борьбу с излишней коммерциализацией спорта, искоренение в нём духа нажива и делячества, воспитание спортсменов в духе положений Олимпийской Хартии и правил Справедливой игры. Борьба с договорными матчами должна не только декларироваться государством, но и вестись реальнои на системной основе. Российская Федерация должны выполнить в полном объёме все международные обязательства по борьбе с манипулированием результатами спортивных соревнований.
Целесообразно шире использовать зарубежный опыт по противодействию манипулированию результатами спортивных соревнований, укреплять в этой связи взаимодействие с ФИФА, УЕФА, другими международными и национальными спортивными организациями, Интерполом и Европолом, правоохранительными структурами других странами.
1 Песков А. Практика борьбы с договорными матчами (криминологический анализ и правоприменительная практика) // Вестник РМОУ. 2012. № 3(4). С. 90-101.
2 Алексеев С.В. Спортивный маркетинг в Российской Федерации:
становление, современное состояние и перспективы развития // Спорт: экономика, право, управление. 2014. № 1.
3 Песков А.Н. Проблемы налогообложения азартных игр в сфере спорта // Право и государство: теория и практика. 2015. № 11(131).
