CC BY
121
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 1 (14). С. 68-72. © В.А. Лазарева, 2008
УДК 343.1
НОВОЕ ПЛАТЬЕ ПРОКУРОРА (ФЗ-87 от 05.06.07)
В.А. ЛАЗАРЕВА
Анализируются полномочия прокурора на досудебных стадиях процесса. Рассматривая указанную проблему, автор сопоставляет правовое положение прокурора до и после вступления в силу Федерального закона № 87-ФЗ от 05.06.2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"».
8 сентября 2007 г. вступили в действие изменения, внесенные законодателем в нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, определяющие статус прокурора в уголовном процессе. Прокурор лишился значительной части привычных полномочий в досудебном производстве, осуществляемом в форме предварительного следствия, сохранив их, однако, в полном объёме лишь в отношении дознания.
Суть законодательных изменений состоит в пересмотре форм реализации прокурором его уголовно-процессуальной функции. Если раньше прокурор осуществлял не только надзор за следствием и дознанием, но и процессуальное руководство расследованием, то отныне руководство следователем -исключительная прерогатива руководителя соответствующего следственного органа. Именно он, а не прокурор, будет давать согласие следователю на принятие важнейших процессуальных решений, включая постановления об обращении в суд с ходатайством о применении ряда мер пресечения и производстве следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав граждан; отменять постановления следователя, давать ему обязательные для исполнения указания и т. д. Прокурор не вправе будет, как прежде, устранять нарушения закона путём отмены незаконных постановлений следователя, возбуждать уголовное дело и давать согласие следователю на его возбуждение, участвовать в производстве следствия и лично производить процессуальные действия, отстранять от расследования следовате-
ля, допустившего нарушение закона, и т. д. Столь существенное ограничение прав прокурора не может не порождать сомнений в том, не будет ли прокурор, как тот король, «голым», достаточно ли оставшихся у него полномочий для того, чтобы обеспечить эффективный надзор за предварительным следствием. Именно такая оценка высказана С.Ю. Лапиным (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ) в газетном интервью: значение роли прокурора в уголовном процессе радикально снижено, прокурор полностью выводится из стадии расследования и становится пассивным созерцателем происходящего: он может видеть всё движение по делу, но действенных полномочий у него больше нет [1].
Оценка этих изменений правового регулирования статуса прокурора не может быть однозначной. Вопрос о целесообразности соединения в руках прокурора полномочий по надзору за следствием и процессуальным руководством им давно являлся предметом острых дискуссий как в науке, так и на практике. Многие авторы обращали внимание на то, что расследование (руководство расследованием) и надзор за ним - несовместимы [2], процессуальное руководство препятствует осуществлению надзора [3]. В то же время многие, в том числе автор статьи, не без оснований указывали на связь процессуального руководства расследованием и прокурорского надзора [4]. Поскольку следователь и прокурор отнесены к стороне обвинения, руководство старшего младшим, поднадзорным ему, выглядело вполне логичным.
Однако закон ФЗ-87 от 05.06.07 и стремление понять логику законодателя заставляют вновь задуматься над этим вопросом, ответ на который, очевидно, не может быть дан без попытки понять, насколько соответствуют рассматриваемые нововведения концепции нового УПК, основанного на состязательности и равноправии сторон, отказавшегося от репрессивных целей, стоящих ранее перед уголовным судопроизводством.
Современный уголовно-процессуальный закон, в отличие от прежнего УПК, не ставит перед следователем, прокурором и судом ни общих целей, ни общих задач. Осознание того, что предусматриваемая ст. 2, 3 и 20 УПК РСФСР обязанность полного и всестороннего исследования обстоятельств дела в целях установления истины совпадает с обязанностью установления вины, привело реформаторов судебной системы к признанию необходимости размежевать процессуальные функции обвинения и правосудия. Общее для всего уголовного процесса как государственной деятельности назначение, соответствующее конституционным положениям о её смысле и содержании (ст. 2, 18 Конституции РФ), реализуется путём решения задач, стоящих перед каждым этапом уголовного судопроизводства.
Задачи досудебного производства обусловлены функциональным назначением лиц, осуществляющих предварительное расследование. Субъекты предварительного расследования, т. е. дознаватель и следователь, отнесены законодателем к участникам со стороны обвинения. Тем самым не только поставлена точка в многочисленных и весьма острых дискуссиях о том, каковы функции следователя, но и появилась возможность открыто признать, что предварительное расследование есть форма осуществления уголовного преследования, оно направлено на раскрытие преступления, выявление и изобличение виновного в его совершении лица.
Такое понимание сущности предварительного расследования прежде затруднялось стремлением обосновать полноту, объективность и всесторонность исследования обстоятельств совершенного преступления в
качестве принципа уголовного процесса, а значит, и общего принципа деятельности следователя, органа дознания, прокурора и суда. Следствием этого, скорее идеологического, чем научного, заблуждения явилось утвердившееся в теории мнение о том, что следователь осуществляет беспристрастное, т. е. объективное, исследование обстоятельств преступления, а прокурор - столь же беспристрастный надзор за исполнением законов. Такое представление стирало не только всякие различия между участниками процесса, но и не позволяло правильно понять соотношение предварительного расследования и судебного разбирательства. Если следователь под надзором и руководством прокурора также полно, объективно и всесторонне исследует обстоятельства преступления, как и суд, то его выводы, основанные на результатах расследования, не менее объективны и достоверны, чем выводы суда. Судебное разбирательство при таком подходе не могло не превратиться в формальный ритуал, создающий лишь видимость рассмотрения дела, весь смысл которого сводился к назначению наказания. Между тем характер полномочий следователя не оставляет сомнений: его задача - раскрыть преступление и изобличить виновного, а такая деятельность во все времена называлась уголовным преследованием. Осуществляя именно эту функцию, следователь решает основную задачу досудебного производства, чем и способствует реализации назначения уголовного процесса в целом.
Уголовное преследование имеет сложную структуру. Оно начинается в момент возбуждения уголовного дела и осуществляется на всех стадиях уголовного процесса. Однако в отличие от судебных стадий, где различные государственные органы (суд и прокурор) выполняют различные процессуальные функции (правосудия и обвинения), предварительное расследование и уголовное преследование находятся в одних руках: предварительное расследование направлено на обнаружение и изобличение лица, совершившего преступление.
Прокурор уполномочен осуществлять в ходе уголовного судопроизводства уголовное
преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания. В ходе судебного разбирательства прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Прокурорский надзор за предварительным расследованием и поддержание обвинения в судебном разбирательстве хотя и представляют собой два самостоятельных вида деятельности, но взаимосвязаны как части целого. Предварительное расследование не имеет самостоятельного значения, весь его смысл в том, чтобы собрать доказательства, дающие возможность изобличить перед судом совершившее преступление лицо. Осуществляя надзор за этой деятельностью органа расследования, прокурор обеспечивает себе возможность продолжить уголовное преследование в суде, т. е. доказать суду обоснованность предъявленного обвинения.
Надзор за предварительным расследованием и поддержание государственного обвинения в суде - формы осуществляемого прокурором уголовного преследования. В свою очередь, уголовное преследование является для прокурора той формой, в которой он осуществляет свой надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Обеспечивая законность в стране, Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры обязаны принять все меры к тому, чтобы своевременно выявлялись и раскрывались совершенные преступления, восстанавливались права потерпевших и не нарушались права подозреваемых и обвиняемых.
Потребность в эффективном надзоре за расследованием в условиях состязательности уголовного судопроизводства возрастает. Для освобожденного от обвинительной деятельности независимого суда доказательства, представленные прокурором с уголовным делом, не имеют и не могут иметь предустановленной силы (ст.17 УПК). Эти доказательства собраны не беспристрастным, как считалось ранее, следователем, а стороной обвинения, как правило, не только в отсутствие, но и втайне от стороны защиты. Оценка этих доказательств со стороны следователя
носит не только предварительный, но и односторонний, т. е. субъективный, характер. Объективная и беспристрастная оценка доказательств судом возможна только при условии их непосредственного исследования с участием второй стороны, имеющей право заявить суду о недопустимости обвинительных доказательств и представить суду свои доводы и аргументы.
Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов стороны защиты в полной мере лежит на обвинителе. В судебном разбирательстве сторону обвинения представляет государственный обвинитель, но доказать суду виновность обвиняемого в совершении преступления он может только в том случае, если прокурор, осуществлявший надзор за предварительным расследованием, обеспечил его законность, а принимая решение о направлении уголовного дела в суд, убедился в полноте расследования, в достаточности собранных доказательств. Прокурорский надзор за предварительным расследованием, таким образом, есть важнейшее условие эффективности государственного обвинения в суде.
Судебная практика, к сожалению, свидетельствует о наличии серьезных проблем в обеспечении преемственности между прокурорским надзором за расследованием и государственным обвинением. Государственный обвинитель зачастую не в состоянии поддерживать обвинение в том объёме, в котором оно предъявлено подсудимому, но являющийся частью централизованной системы, основанной на безусловном подчинении нижестоящего вышестоящему, он не вправе самостоятельно решить вопрос об отказе от обвинения, изменении его объёма и/или юридической квалификации. Честная позиция государственного обвинителя вступает в конфликт с позицией прокурора, утвердившего обвинительное заключение, а тот, в свою очередь, связан материалами следствия, поскольку, руководя им, активно участвовал в нем, т. е. давал своё согласие на возбуждение уголовного дела, санкционировал обращение следователя в суд за разрешением применить в качестве меры пресечения заключение под стражу, произвести обыск в жилище подозреваемого, обвиняемого, про-
слушать его телефонные переговоры и т. д. Прокурор давал указания о направлении расследования, об объёме и квалификации обвинения, о прекращении дела или направлении его в суд. То есть он руководил расследованием, а потому и должен был нести ответственность как за его законность, так и за обоснованность предъявленного обвинения. Утверждая обвинительное заключение и поддерживая обвинение в суде, прокурор давал оценку не только работе следователя, но и собственной деятельности в досудебном производстве и деятельности своих коллег. Естественно, в такой ситуации он не может быть в полной мере объективен.
Именно эту проблему, как представляется, и пытается сегодня решить законодатель. Мотивы, которыми он руководствуется, понятны и представляются оправданными. Освобождая прокурора от непосредственного участия в предварительном следствии путём руководства им, закон обеспечивает объективность, а следовательно, и эффективность прокурорского надзора. Следствие обретает большую самостоятельность, становится более автономным, поскольку все основные решения принимаются с согласия руководителя следственного органа. В связи с этим и вся полнота ответственности за результаты своей деятельности ложится именно на следственный орган. В таком разделении полномочий и ответственности можно усмотреть как положительные, так и отрицательные моменты. Поэтому и в науке на этот счет нет и, наверное, не может быть однозначного мнения. Однако, уважая закон (dura lex, sed lex), сегодня следует не анализировать плюсы и минусы обсуждаемых в науке концепций, а создавать новый алгоритм деятельности органов прокуратуры, чтобы они не утратили, а укрепили свои позиции в уголовном процессе и тем самым усилили своё влияние на законность предварительного следствия.
Работа прокурора в новых условиях в первую очередь требует осознания им этой своей независимости от предварительного следствия. Сбросивший путы процессуального руководства действиями и решениями следователя и процессуальной ответственно-
сти за них, прокурор вправе, обязан и главное в состоянии делать то, что ему предписывает закон - следить за строгим соблюдением уголовно-процессуального закона, не оставляя ни одного (ни малейшего) нарушения без реагирования. Полномочия, предоставленные законом прокурору, для этого более чем достаточны, если правильно ими воспользоваться.
Без одобрения прокурором предварительное следствие бессмысленно, следователь не может завершить расследование и направить дело в суд, минуя неизбежный этап утверждения обвинительного заключения. Утверждая обвинительное заключение, прокурор принимает решение о возможности продолжить уголовное преследование в суде. Но, приняв такое решение, он берет на себя и всю полноту ответственности за доказывание обвинения в суде. Пока это решение не принято, прокурор вправе требовать от следователя устранения допущенных им нарушений процессуального законодательства, а также приведения сформулированного им обвинения в соответствие с собранными доказательствами, т. е. спросить со следователя со всей строгостью закона. Ведь именно он, прокурор, утверждая обвинительное заключение, изменяет статус сформулированного следователем обвинения, делая его государственным. Поэтому ни одно уголовное дело с нарушениями требований Уголовно-процессуального кодекса не должно быть направлено прокурором в суд.
В этой связи невозможно не обратить внимание на то, что вместе с водой законодатель, не заметив этого, выплеснул и ребёнка. Прокурор лишен права составить новое обвинительное заключение, прекратить уголовное преследование полностью или в определенной части, изменить объём обвинения и квалификацию действий обвиняемых, т. е. права совершения действий, составляющих суть его надзорной функции. Как только дело уходит в суд, прокурор вправе изменить и объём обвинения, и его правовую квалификацию, он вправе отказаться от обвинения полностью или частично, ибо именно он представляет государственное обвинение и распоряжается им. Лишение прокурора этих полномочий на
этапе утверждения обвинительного заключения нелогично и неоправданно. Государственное обвинение не может быть поставлено в зависимость от согласия или несогласия с прокурором следователя или его руководителя, т. е. руководителя следственного органа, -это не их прерогатива.
Не вполне согласуются с новыми представлениями о роли прокурора в досудебном производстве и сохраняющиеся в неизменном виде его полномочия в судебных заседаниях по рассмотрению жалоб на действия и решения следователя, причиняющие или способные причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, в порядке ст. 125 УПК РФ, а также ходатайств следователя о разрешении на совершение процессуальных действий, ограничивающих конституционные права личности, включая применение мер пресечения. Нет никакой логики в том, что прокурор, не дающий отныне согласия на возбуждение следователем ходатайства о применении меры пресечения, в частности заключения под стражу, обосновывает это ходатайство перед судом (ч. 6 ст. 108). Такая формулировка искажает смысл участия в судебном заседании прокурора, осуществляющего только надзор за расследованием и не руководящего им. Роль прокурора в таком судебном заседании иная: являясь органом надзора, прокурор вправе и обязан дать суду своё заключение о законности и обоснованности возбужденного следователем ходатайства. Формулировка ст. 125 УПК - прокурор высказывает своё мнение по рассматриваемой судом жалобе - более соответствует новой роли прокурора в досудебном производстве.
Таким образом, изменения в процессуальном статусе прокурора, направленные на размежевание следствия и надзора за его законностью, в целом могут быть приняты. Приведёт ли повышение самостоятельности следствия, с одной стороны, и усиление надзора за его законностью - с другой, к улучшению качества досудебного производства, а значит, судопроизводства в целом, покажет только практика. Поняв и приняв свою новую роль в досудебном производстве, органы прокуратуры должны стремиться сохранить и поднять свой авторитет, добиться повышения уровня законности предварительного следствия. В то же время законодателю следует принять незамедлительные меры к приведению отмеченных норм в соответствие с создаваемым им новым образом прокурора.
1. См.: Дельта-информ: Газета Самарского регионального центра общероссийской сети распространения правовой информации «Консультант Плюс». - 2007. - № 14 (144). -Август. - С. 5.
2. См.: Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М., 1999. - С. 65; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. - М.: Проспект, 2001. - С. 28.
3. См., например: Клочков В.В. Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества // Материалы Всерос. науч.-практ. конф., проведенной в прокуратуре Союза ССР 1-2 декабря 1989 г. - М., 1990. -С. 109-111.
4. См., например: Савицкий В.М. Очерк теории
прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. - М.: Наука, 1975. - С. 45, 193 и др.; Цапаева Т.Ю. Участие прокурора в доказывании на предварительном следствии. -Самара: Изд-во Самарский университет,
2004. - С. 37.
