CC BY
114
Навасардова Элина Сергеевна
доктор юридических наук, профессор
заведующий кафедрой экологического, земельного и трудового права Ставропольского государственного университета
(тел. 89652441007)_
Новеллы законодательства об обращении с отходами производства и потребления
Аннотация
Статья посвящена проблемам правового регулирования деятельности в области обращения с отходами производства и потребления. Автор анализирует изменения, внесенные в законодательство, выявляя возможные положительные и отрицательные последствия реализации законодательных новелл.
Аnnotation
The article is devoted to the problems of legal control in the range of production and consumption residue circulation. The author analyses the law revision and researches a potential positive and negative effects of legislative innovations.
Ключевые слова: отходы производства и потребления, правовое регулирование обращения с отходами, новеллы в законодательстве, закон.
Key words: production and consumption residue, the legal control of production and consumption residue circulation, legislative innovations, law.
А| ктуальность исследований в области обращения с отходами обосновывается несколькими обстоятельствами. Это, во-первых, усиление нагрузки на окружающую среду в результате увеличения массы отходов, привносимых в нее без соответствующих мероприятий по их утилизации или иных мер, минимизирующих вредное влияние отходов на окружающую среду и здоровье человека. Во-вторых, организационные, финансовые, технические трудности реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами. В-третьих, проводимая административная реформа, которая не только не устранила существующие, но и создала новые проблемы, связанные с разграничением полномочий в области обращения с отходами между федеральными и региональными органами исполнительной власти. В-четвертых, несовершенство ФЗ «Об отходах производства и потребления» как базового нормативного правового акта, регулирующего отношения в указанной сфере. Пороки правовой основы в сфере обращения с отходами порождало и отсутствие единообразия применения соответствующих норм в судебной и административной практике.
На устранение части указанных недостатков
законодательства и направлен ФЗ от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Прежде всего обратимся к понятию категории «отходы производства и потребления». Под ними ФЗ от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ в последующих редакциях «Об отходах производства и потребления» понимает остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. В понятийном аппарате закона выделялась также категория «опасные отходы», т.е. отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопаснос-тью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. Законодатель не определял, какие виды отходов следует относить к опасным, однако в подзаконных актах и, в частности, в Федеральном клас-
_SÛ
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
сификационном каталоге отходов, утвержденным приказом МПР РФ от 02.12.2002 № 786 в последующих редакциях все отходы отнесены к опасным и делятся по степени опасности для окружающей среды на 5 классов. Приведем примеры отнесения отходов к классам опасности. Так, отходы бумаги и картона от канцелярской деятельности и делопроизводства имеет V класс опасности; мусор от бытовых помещений организаций несортированный - IV класс опасности; в свою очередь отработанные автомобильные масла относятся к Ш классу опасности, а неповрежденные, с неслитым электролитом - ко II классу опасности, отработанные люминесцентные лампы к - I классу (такие лампы используются в большинстве организаций).
Выделяется также нулевой класс, к которому относятся отходы, степень опасности которых в силу сложности химического или биологического состава не определена (это, например, медицинские отходы, жидкие отходы очистных сооружений и некоторые другие). Для таких видов отходов специализированными аккредитованными лабораториями проводится процедура установления класса опасности.
Наряду с указанным Классификационным каталогом действует система Санитарных правил по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления. СП 2.1.7.138603, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 16.06.2003.
В прежней редакции ФЗ «Об отходах производства и потребления» деятельность, в процессе которой образовывались отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов именовалась обращением с отходами и в силу ст. 9 (в старой редакции) подлежала лицензированию.
Таким образом, исходя из того, что подавляющее большинство видов отходов относится к опасным, практически все юридические лица и граждане, осуществлявшие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обязаны были иметь лицензию на право обращения с отходами, поскольку, как справедливо отмечает Н. Ковалева, любые отходы можно признать опасными, так как подтвердить их потенциальную неопасность очень сложно1. Именно из такой позиции исходили органы, осуществляющие экологический контроль и судебная практика до 2005 г.
Так, ФАС Западно-Сибирского округа в моти-
вировочной части постановления от 14 октября 2002 г. (дело № Ф04/3869-431/А67-2002) по кассационной жалобе ОАО «Томскмясо», в которой оно просило отменить решение арбитражного суда, указывая, что его уставной деятельностью является производство мясных продуктов, в процессе производства которых никаких опасных отходов не образуется, другие же опасные отходы, находящиеся на территории предприятия, -отработанные люминесцентные лампы, аккумуляторы, электролиты и другие, по мнению заявителя, не являются продуктом деятельности предприятия, поэтому получение лицензии на обращение с этими отходами ему не требуется, отметил следующее. Материалами дела установлено и не оспаривается истцом, что в процессе его уставной деятельности образуются отходы разных классов опасности, исходя из чего деятельность истца по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию.
В 2005 г. ФЗ от 02.07.2005 г. № 80-ФЗ меняется редакция п. 74 ст. 17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а в 2006 г. в развитие новой нормы Правительством РФ принимается постановление от 26.08.2006 № 524 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов», исключившего из видов лицензируемой деятельности стадию образования отходов. Однако соответствующие изменения в ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления» были внесены лишь в 2007 г. ФЗ от 08.11.2007 № 258-ФЗ, понятийный же аппарат сохранял прежнюю редакцию.
Несмотря на корректировку норм, ясность в применении процедуры лицензирования в сфере обращения с отходами достигнута не была. По-прежнему отсутствовала однозначность в уяснении того, что считать сбором отходов: накопление и хранение собственных отходов хозяйствующих субъектов или деятельность специализированных организаций, осуществляющих одновременно несколько стадий обращения с отходами, например, их сбор, транспортировку и размещение? Можно ли признать деятельностью по размещению отходов факт накопления и хранения отходов собственного производства?
Некоторые территориальные органы Ростехнад-зора полагали, что накопление отходов производства на территории хозяйствующего субъекта следует квалифицировать как размещение отходов. В качестве примера приведем постановле-
Ковалева Н. Лицензируемые отходы // ЭЖ-Юрист. 2008. № 7.
81
ние ФАС Поволжского округа от 11 июня 2008 г. № А12-16546/07 по заявлению ОАО «Урюпинс-кий элеватор», о признании незаконным бездействия Нижне-Волжского межрегионального управления Ростехнадзора, выразившегося в непринятии решения по утверждению ОАО лимитов на размещение отходов, обязании устранить нарушение прав юридического лица путем утверждения лимитов на размещение отходов для ОАО «Урюпинский элеватор». Решением Арбитражного суда Волгоградской области оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены. Не согласившись с принятым по делу постановлением апелляционной инстанции, Ростехнадзор обратился с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, полагая, что судом неправильно применены нормы материального права. По мнению заявителя жалобы, ОАО «Урюпинский элеватор», осуществляя деятельность по хранению и переработке зерновых культур, имеет опасные отходы в виде зерновой пыли и отходов от механической очистки зерна, которые хранятся до их вывоза на территории предприятия, что дает основание утверждать о размещении отходов самим предприятием, а, соответственно, необходимости наличия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Между тем довод заявителя жалобы о том, что ОАО хранит отходы до их вывоза, в связи с чем обязано иметь лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, судом отклоняется как несостоятельный, поскольку накопление и временное размещение отходов не является целенаправленной самостоятельной деятельностью общества.
Анализ новелл, внесенных в законодательство ФЗ от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ, позволяет говорить о либерализации требований в области обращения с отходами.
Прежде всего изменился понятийный аппарат ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Во-первых, введено новое определение понятия «обращение с отходами». В современной редакции отсутствует упоминание об образовании отходов как стадии обращения с ними. В то же время вводится понятие «накопление отходов», под которым подразумевается временное складирование отходов (на срок не более 6 месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодатель-
ства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Таким образом, разграничиваются понятия «хранение отходов», под которым ФЗ «Об отходах производства и потребления» изначально подразумевает содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, т.е. деятельность специализированных организаций в области обращения с отходами, и «накопление отходов» как стадия обращения с отходами, свойственная хозяйствующим субъектам, в результате деятельности которых эти отходы образуются.
Во-вторых, в понятийный аппарат вводится понятие «транспортирование отходов»,словосочетание ранее содержащееся в ФЗ «Об отходах производства и потребления», однако смысл которого не раскрывался. Под ним в настоящее время понимается перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах. Данное дополнение впредь позволит не признавать транспортированием отходов их перемещение по принадлежащей субъекту, в результате деятельности которого образуются отходы, территории.
Новеллой ФЗ «Об отходах производства и потребления» является дополнение главы 1 ст. 4, легализовавшей деление отходов на классы опасности. Однако важен не столько сам факт законодательного закрепления классов отходов, сколь последовавшие за ним изменения, внесенные в ряд других статей цитируемого закона, суть которых сводится к исключению из числа опасных, отходы, относимые к V классу.
Так, например, если ранее требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами, распространялись на все классы, то теперь такая подготовка необходима только для лиц, допущенных к обращению с отходами классов опасности (ст. 15 ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Соответствующие изменения коснулись транспортировки отходов (ст. 16 ФЗ «Об отходах производства и потребления»), а также необходимости подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образовывались отходы, отнесение отходов к конкретному классу опасности. (ст. 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
_82
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
Однако самые существенные изменения, характеризующие снижение административного пресса на хозяйствующих субъектов, связаны с новой редакцией ст. 18 цитируемого закона, регулирующей нормирование в области обращения с отходами. До принятия ФЗ от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» процедура нормирования заключалась в следующем. Все субъекты, в результате деятельности которых образовывались отходы, должны были самостоятельно или через специализированную организацию разрабатывать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (срок действия проекта - 5 лет). Затем, на основании проекта природопользова-тель получал документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в федеральном органе исполнительной власти (его территориальном подразделении), либо в уполномоченном органе субъекта РФ (в Ставропольском крае, например, это Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды), сроком на 1 год. Это разрешение и являлось основанием для размещения отходов, а также для расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Нынешняя редакция ст. 18 ФЗ «Об отходах производства и потребления» исключает из числа индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, обязанных разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а, следовательно, и получать соответствующее разрешение, субъектов малого и среднего бизнеса. Для последних устанавливается уведомительный порядок представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов. Исходя из критериев отнесения хозяйствующих организаций к субъектам малого и среднего предпринимательства, содержащихся в ФЗ от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ
«О развитии малого и среднего предпринимательства», новая процедура коснется значительного числа участников хозяйственной деятельности.
В то же время не все изменения, внесенные в ФЗ «Об отходах производства и потребления», в силу различных причин можно одобрить. Кроме того, несмотря существенное обновление Закона, ряд крайне важных общественных отношений, так и остался неурегулированным.
По-прежнему не получили легального толкования такие понятия как «захламление земельных участков», «переработка отходов», «уничтожение отходов», «утилизация отходов», «свалка отходов», «отходы производства», «отходы потребления». Смысл большинства указанных понятий раскрывается в законах субъектов РФ1.
Значительно сужен круг отношений, регулируемых ФЗ «Об отходах производства и потребления», за счет исключения из сферы его действия деятельности по обращению с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений.
В настоящее время деятельность по обращению с биологическими отходами регулируется Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов от 4.12.1995 г. (в ред. Приказа Минсельхоза РФ от 16.08.2007 № 400, с изм., внесенными Определением Верховного Суда РФ от 13.06.2006 № КАС06-193)2 и принятых в его развитие иных нормативных правовых актов3, а с отходами лечебно-профилактических учреждений - Правилами сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений. (Санитарные правила и нормы 2.1.7.728-99, утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.01.1999 № 2, т.е. подзаконными нормативными правовыми актами. И важно не только то, что указанные отношения перешли на более низкий по юридической силе уровень регулирования, но и то, что ряд организационно-правовых норм, содержащихся в ФЗ «Об отходах производства и потребления», теперь не будет распространяться на отношения в сфере обращения с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений.
1 См., например, Закон г. Москвы от 30.11.2005 N 68 (ред. от 21.11.2007) «Об отходах производства и потребления в городе Москве». «Ведомости Московской городской Думы», 22.01.2008, № 12, ст. 251; Закон Краснодарского края от 13.03.2000 № 245-КЗ (ред. от 10.10.2006) «Об отходах производства и потребления». «Кубанские новости», № 161, 20.10.2006.
2 «Российская газета», № 213, 26.09.2007.
3 См., например, Приказ Минсельхоза РФ от 06.05.2008 № 238 «Об утверждении инструкции по проведению государственного контроля и надзора в области ветеринарно-санитарной экспертизы некачественной и опасной продукции животного происхождения, ее использования или уничтожения». «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 30, 28.07.2008.
83
ям, 57% функционируют без согласований и иных нормативно-разрешительных документов и лишь 10 (или 3,3%) имеют статус полигонов с наличием лицензии и ресурсом эксплуатации. Если представить ситуацию в абсолютных величинах, то на территории края размещается 503 свалки и полигона, 465 или 92% из которых - несанкционированные. Общая же площадь земель, занятая свалками достигла в крае 1,2 тыс. га. Заметим, что в эту статистику не включены места временного хранения отходов на производственных территориях. Естественно, что к 1 января 2010 г. исходя из нынешней финансовой ситуации количество объектов размещения отходов, которые можно включить в реестр, если он в обозначенный срок будет создан, вряд ли существенно увеличится. Следовательно, с 1 января 2010 г. размещение подавляющего объема отходов должно признаваться незаконным, а субъекты, осуществляющие эту деятельность, должны привлекаться к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами». Представляется, что во избежание тупиковой ситуации, каждый субъект РФ в качестве временной меры должен разработать схему размещения отходов производства и потребления по муниципальным районам и городским округам, включив в нее существующие объекты (к сожалению, не все из них можно назвать объектами размещения отходов), в наибольшей степени отвечающие санитарным и экологическим требованиям.
1 Именно такая терминология употребляется в докладе.
_84
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
Серьезным изменениям подверглась ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления», устанавливающая требования к объектам размещения отходов. Так, в частности, статья дополнена новым пунктом, в соответствии с которым с 1 января 2010 г. запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Под объектами размещения отходов в соответствии со ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое). При этом само размещение отходов трактуется как хранение и захоронение отходов. Более подробную классификацию объектов размещения отходов содержат Санитарно - эпидемиологические правила и нормативы САНПИН 2.1.7.1322-03, включающие гигиенические и технические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления от 30 апреля 2003 г. № 801.
Как показывает практика, государственный реестр размещения отходов на сегодняшний день только формируется, однако, если он и будет создан до конца 2009 г., то внести в него будет можно лишь мизерную часть объектов размещения отходов. Приведем пример по Ставропольскому краю. Из доклада Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды «О состоянии окружающей среды в Ставропольском крае в 2007 г. и мерах по улучшению экологической ситуации» 75% свалок на территории края не отвечает санитарным и иным требовани-
