CC BY
147
Новеллы законодательства о недвижимости
В.В. Кущенко
профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Федеральной налоговой службы России, кандидат юридических наук
Вопросы, возникающие в связи с правовым регулированием сделок с недвижимостью, в настоящее время весьма актуальны. С одной стороны, мы являемся свидетелями постоянного расширения рынка недвижимости, участниками которого являются как рядовые граждане, так и юридические лица. С другой стороны, мы наблюдаем неполное либо нечеткое законодательное регулирование сделок с недвижимостью. Зачастую недостатки законодательства восполняются судебной практикой и разъяснениями высших судебных инстанций. Немаловажным является и факт появления и распространения на рынке недвижимости различных видов мошенничества, особенно при продаже жилых помещений, что объясняется особой ценностью объектов недвижимого имущества.
Наибольшую тревогу у граждан и инвесторов вызывают вопросы закрепления права собственности на объекты недвижимости, защита этого права, а также гарантии государства, в конечном итоге обеспечивающие собственникам нерушимость этого абсолютного права.
Как реакция на увеличивающуюся частоту возникновения проблемных ситуаций на рынке недвижимости в последние годы стали появляться предложения по внесению изменений в существующее законодательство, среди которых встречались и довольно радикальные. При этом единого мнения по поводу необходимости таких изменений ни в среде ученых-теоретиков, ни в среде практикующих юристов не было.
Результаты экспертного опроса, проведенного среди ученых-правоведов Всерос-
сийской государственной налоговой академии, свидетельствуют о том, что при оценке эффективности норм российского законодательства более 70 процентов респондентов расценили его как недостаточно надежно защищающее права добросовестного приобретателя. Почти единодушным было мнение экспертов о необходимости внесения конкретных изменений в действующие нормы с целью формирования новых подходов к регулированию и защите прав на жилые и нежилые помещения и снижению рисков инвестиций в недвижимость. Таким образом, можно констатировать, что и профессиональные юридисты, и представители деловых кругов, и население ощущают необходимость внесения изменений в законодательство.
Закономерна реакция законодательного органа страны на этот импульс общества. После определенного периода обсуждения различных точек зрения в научной полемике и рабочих органах российского парламента, в конце 2004 года законодатель принял целую серию новых документов, в той или иной степени затрагивающих вопросы прав на недвижимость.
Анализу вступающих в силу в 2005 году изменений и посвящена настоящая статья. Прежде всего следует проанализировать кодифицированные акты.
Градостроительный кодекс Российской Федерации
30 декабря 2004 года вступил в силу новый Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс). Градострои-
тельный кодекс 1998 года, написанный после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации и представлявший собой вполне «рыночный», современный документ, тем не менее перестал удовлетворять требованиям реальной жизни городов и поселений. Теперь он действует лишь в части положений, касающихся государственной экспертизы и градостроительного кадастра и только до 1 июля 2006 года. Новый документ демонстрирует не только более высокий уровень юридической техники, но и изменившуюся идеологию законодателя к регулированию вопросов градостроительства.
Изменения прежде всего коснулись объема и структурного построения кодекса -объем увеличился более чем в полтора раза, а последовательность изложения нормативного материала стала более логичной. В соответствии с практическими технологиями проектирования и градостроительства обособлены главы о территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, собственно проектировании и строительстве, об информационном обеспечении градостроительной деятельности. В отдельную главу вынесены положения об особенностях этой деятельности в городах Москве и Санкт-Петербурге.
Существенно изменилась терминология Кодекса - изменены и дополнены основные понятия, используемые в документе, вновь сформулированы легальные определения таких понятий, как зоны (с особыми условиями использования территорий, функциональные, территориальные), объект капитального строительства, инженерные изыскания и другие понятия. Уточнены понятия «реконструкция» и «строительство», «красные линии», «градостроительный регламент». Это позволит устранить разночтения в документах при классификации и регулировании тех или иных процессов на практике.
Весьма важным для преодоления возможных коллизий с другими отраслевыми нормативными актами является положение нового Кодекса в части его соотношения с нормами законов об обеспечении безопас-
ности строительства, предупреждении чрезвычайных ситуаций. Установлено, что градостроительные нормы применяются только в том случае, если отношения не урегулированы законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, промышленной безопасности техническими регламентами. То есть последние имеют приоритет в регулировании. Напротив, земельное, лесное, водное законодательства, законодательство об охране окружающей среды и объектов культурного наследия, иное законодательство Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется лишь в случае, если эти отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. Иными словами, приоритетным здесь будет градостроительное регулирование.
Если в кодексе 1998 года были поименованы объекты градостроительной деятельности (территории и объекты недвижимости), то новый Кодекс указывает субъектов градостроительных отношений - физические и юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Это позволит конкретизировать права и обязанности сторон градостроительных правоотношений.
Основное содержание нового Кодекса -весьма детальная регламентация порядка разработки и утверждения документов территориального планирования (схем, генеральных планов), правил землепользования и застройки, установление градостроительного регламента и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Предусмотрен порядок предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Отдельная глава посвящена планировке территории, видам документации, проектам межевания и т. д. Подробно урегулированы вопросы инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, экспертизы проектной документации, выдачи разрешений на строительство, собственно строительства и реконструкции, строительного контроля и надзора.
Ключевыми документами для обеспечения законности градостроительных мероприятий являются разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Формы этих разрешений устанавливаются Правительством Российской Федерации. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. Кодекс содержит перечень требуемых документов, необходимых для получения этих разрешений. Следует обратить внимание, что перечень прилагаемых документов для разрешения на строительство является закрытым, то есть не допускается требовать иные документы, нежели включенные в перечень. Список же прилагаемых к разрешению на ввод объектов в эксплуатацию документов предполагает возможность установления Правительством Российской Федерации обязанности представлять иные документы в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет, то есть может не являться исчерпывающим списком. Орган, выдавший разрешение на строительство, может принять решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию с указанием причин принятого решения. Такое решение может быть оспорено в судебном порядке. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию имеет правоустанавливающее значение для дальнейшей судьбы объекта недвижимости, поскольку является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства.
Кодексом вводится информационная система обеспечения градостроительной деятельности. Ее целью является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной
хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливается Правительством Российской Федерации.
В Кодексе особое внимание уделено участию общественности в принятии градостроительных решений. Так, проекты схем территориального планирования Российской Федерации подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации не менее чем за три месяца до их утверждения и могут размещаться на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети «Интернет». Опубликованию также подлежат проекты положений о территориальном планировании. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по этим проектам. Не только проекты, но и утвержденные схемы территориального планирования Российской Федерации подлежат опубликованию в таком же порядке. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения этих схем, вправе оспорить схемы территориального планирования Российской Федерации в судебном порядке или представить предложения о внесении изменений в такие схемы. Аналогичный порядок установлен для утверждения схем субъектов Российской Федерации и генеральных планов городских округов или поселений.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства в обязательном порядке с участием жителей поселений, городских округов проводятся публичные слушания по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, вопросам межевания террито-
рий. Порядок организации и проведения таких слушаний определяется уставом муниципального образования с учетом положений Кодекса. При проведении публичных слушаний всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные органы местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания для включения их в протокол публичных слушаний. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки должна составлять не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. Заключения о результатах публичных слушаний подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения или городского округа в сети «Интернет».
С принятием нового Кодекса повышена ответственность участников градостроительных отношений. Кодекс содержит положения не только о дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, которую виновные лица несут в соответствии с законодательством Российской Федерации, особое внимание уделено имущественной и гражданско-правовой ответственности. Так, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов, документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме. В случае положительного заключения государственной экспертизы в отношении проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, государство -
Российская Федерация - несет субсидиарную ответственность за причинение вреда. Возмещение вреда в результате получения ошибочных или недостоверных результатов инженерных изысканий, осуществляется в полном объеме лицом, выполняющим инженерные изыскания. Возмещение вреда в результате несоответствия проектной документации требованиям нормативов, материалам инженерных изысканий осуществляется в полном объеме лицом, осуществляющим подготовку проектной документации. Возмещение вреда в результате несоответствия построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов, проектной документации осуществляется в полном объеме лицом, осуществляющим строительство. В случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут соответственно Российская Федерация и субъект Российской Федерации. При осуществлении градостроительной деятельности или эксплуатации объектов капитального строительства в случае причинения вреда жизни, здоровью или имуществу физических лиц вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут принять решения о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда. Однако такая компенсация не освобождает лицо, виновное в причинении вреда, от ответственности, предусмотренной Кодексом и другими федеральными законами.
Впервые Кодекс регламентирует процедуру расследования случаев причинения вреда, сроков его проведения, оформления результатов и выводов проведенных расследований.
Таковы основные новеллы, внесенные Градостроительным кодексом Российской Федерации в существующее законодательство.
Жилищный кодекс Российской Федерации
Другим кодифицированным актом, значение которого трудно переоценить в регулировании прав на жилые помещения, является Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ). Утвержденный Верховным Советом РСФСР в 1983 году Жилищный кодекс РСФСР безнадежно устарел, и многочисленные поправки не могли сделать его более адекватным современным отношениям, складывающимся на рынке жилья.
С 1 марта 2005 года введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации. В его содержании законодатель попытался урегулировать все насущные вопросы регулирования правоотношений в жилищной сфере.
В качестве основных начал сформулированы следующие принципы:
• необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности;
• неприкосновенность жилища и недопустимость произвольного лишения жилища;
• необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, жилищных прав;
• признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений прав на владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями;
• необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и
исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Установлена неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения. Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан, иначе как в предусмотренных ЖК РФ целях или на основании судебного решения.
Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ или другими федеральными законами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании ЖК РФ.
В отношении действия жилищного законодательства во времени принято, что акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации.
Новеллой является применение жилищного законодательства по аналогии. В случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется
жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). В случае невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.
Подобно общей части гражданского законодательства ЖК РФ сформулировал основания возникновения жилищных прав и обязанностей. Перечень этих оснований является закрытым, хотя и подлежит расширительному толкованию в силу первой части статьи 10 ЖК РФ.
Широкие возможности предоставлены для защиты жилищных прав. Они могут осуществляться как путем признания жилищного права, восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, так и путем признания судом недействующим нормативного правого акта государственного органа или неприменения судом нормативного правового акта государственного органа, противоречащего ЖК РФ. Кроме того, защита может осуществляться иными способами, предусмотренными ЖК РФ и другими федеральными законами.
ЖК РФ четко разделил компетенцию органов власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Установлено, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни отнесенных ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из указанных городов, определяются законами этих субъектов Российской Федерации. Иные вопросы, отнесенные ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В ЖК РФ сформулировано легальное определение жилого помещения, состав его общей площади, виды помещений и преде-
лы использования жилья. Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также не противоречит требованиям, которым должно отвечать жилое помещение. Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается.
Право собственности и иные вещные права на жилые помещения подлежат государственной регистрации. Это положение ЖК РФ закономерно коррелирует с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
По-новому определяется понятие жилищного фонда и его разновидности. В зависимости от целей использования вводятся незнакомые ранее категории жилищного фонда социального использования, специализированного жилищного фонда, жилищного фонда коммерческого использования.
Объемная глава посвящена условиям и порядку перевода жилого помещения в нежилое, и наоборот. При этом предусмотрены защитные ограничения для беспрепятственного использования жилья гражданами и сформулированы причины отказа в разрешении на такой перевод. Например, перевод квартиры в многоквартирном доме в нежилое помещение допускается только в случаях, если такая квартира расположена на первом этаже указанного дома или выше первого этажа, но помещения, расположенные непосредственно под квартирой, переводимой в нежилое помещение, не являются жилыми.
Возможность обжалования в суд отказов в разрешении на перевод помещения в нежилую категорию ЖК РФ не предусмотрена. Приведен закрытый список документов, которые необходимо представить в орган, осуществляющий перевод помещений.
Впервые в жилищном законодательстве урегулированы в последнее время ставшие весьма распространенными отношения по
переустройству и перепланировке жилых помещений. Для преодоления конфликтных ситуаций и случаев неопределенности, возникающих на практике, сформулированы определения «переустройство» и «перепланировка». Особое внимание уделено основаниям проведения переустройства и перепланировки жилого помещения. Здесь требуется согласование органа местного самоуправления, согласие в письменной форме всех членов семьи нанимателя, в необходимых случаях - заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры. При наличии оснований допускается отказ в согласовании переустройства, который может быть обжалован заявителем в судебном порядке.
Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и перепланировано, обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок. Если соответствующее жилое помещение не будет приведено в прежнее состояние, суд по иску муниципального органа принимает решение в отношении собственника о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от его продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние.
ЖК РФ устанавливает права и обязанности собственника жилого помещения, а также граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении. К членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с ним в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов его семьи. Дееспособные члены семьи собственника жилого помещения несут солидарную с собственником ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением,
если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи.
Нехарактерным для духа прежнего законодательства стало положение нового Жилищного кодекса Российской Федерации о том, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения, право пользования принадлежащим ему жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения по общему правилу не сохраняется. Это, на первый взгляд не очень гуманное положение, позволит на практике развязать множество затянувшихся конфликтных ситуаций, когда бывшие супруги вынуждены проживать совместно. С другой стороны, если один из супругов - собственник квартиры - решает ее продать, то другой супруг, даже ели он является инвалидом, лишается любых прав на эту квартиру. Правда, ЖК РФ предусмотрел возможность смягчения положения бывшего члена семьи собственника. Если у него отсутствуют основания для приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также, если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок на основании решения суда. При этом суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию.
Следует отметить, что действие приведенного положения не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации этого жилого помещения указанные лица имели равные права пользования помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором (Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ).
Аналогичное положение действует в отношении несовершеннолетних граждан. Раньше при отчуждении квартиры родителями, у которых имеются малолетние дети, обязательно требовалось разрешение органов опеки и попечительства. По новому кодексу разрешение на обмен квартиры необходимо будет получать только тем нанимателям социального жилья, в семьях которых проживают несовершеннолетние или недееспосб-ные граждане. Во всех остальных случаях собственники вправе самостоятельно принять любое решение. Таким образом, законодатель взывает к сознательности граждан. А все ли обладают этим качеством?
ЖК РФ предусматривает возможность изъятия у собственника жилого помещения путем его выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения. Предусмотрены детальная процедура принятия такого решения органом власти, сроки его реализации, информирование собственника жилья, порядок разрешения спорных ситуаций.
ЖК РФ содержит положения о завещательном отказе. Если таковым гражданину предоставлено право пользования жилым помещением на указанный в соответствующем завещании срок, то он пользуется этим жилым помещением наравне с его собственником и несет солидарную с собственником такого жилого помещения ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования им. В ЖК РФ также упомянуто пользование жилым помещением на основании договора пожизненного содержания с иждивением.
Новым Жилищным кодексом Российской Федерации не исключаются случаи выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением.
Наиболее распространенным видом жилых помещений являются многоквартирные дома. Обширная глава кодекса посвящена регулированию различных вопросов в этой
сфере: права на общее имущество в доме, земельный участок под домом и его обременения, определение долей в праве общей собственности, особенности общей собственности в коммунальных квартирах.
Отдельные статьи посвящены управлению в многоквартирных домах. Модель такого управления приближается к корпоративным стандартам. Общее собрание собственников является органом управления. Определены компетенция собрания, порядки его проведения, принятия решений, оформления протокола.
Новеллой жилищного законодательства является предоставление жилого помещения по договору социального найма. По договору социального найма жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда может предоставляться малоимущим гражданам, признанным по достаточным основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Согласно ЖК РФ малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.
Подробно расшифровывается понятие и назначение специализированного жилищного фонда. К нему отнесены служебные помещения, общежития, помещения маневренного фонда, помещения в домах социального обслуживания населения, для переселенцев и беженцев.
Отдельным разделом урегулированы правоотношения в жилищных и жилищно-
строительных кооперативах. Определен их статус как потребительских кооперативов и указано, что действие ЖК РФ не распространяется на иные специализированные потребительские кооперативы, создаваемые в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с иными федеральными законами о таких кооперативах.
Следует иметь в виду, что в марте 2005 года вступает в силу закон об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости (от
30.12.2004 № 214-ФЗ), в апреле 2005 года вводится в действие закон о жилищных накопительных кооперативах (от 30.12.2004 № 215-ФЗ). До 1 марта 2005 года продолжали действовать законодательство о товариществах собственников жилья (ТСЖ) (от
15.06.1996 № 72-ФЗ), которые являются некоммерческими организациями, создаваемыми для совместного управления комплексом недвижимости, иное законодательство о кондоминиумах (например закон города Москвы от 16.04.1997 № 8-28 «О правах товарищества собственников жилья по управлению и использованию объектов нежилого фонда в кондоминиуме»). С 1 марта вопросы ТСЖ вошли в предмет регулирования нового Жилищного кодекса Российской Федерации.
Гражданским законодательством регулируются вопросы собственности на жилье, приватизированное гражданами. Так называемые кооперативные квартиры (в составе ранее созданных ЖСК) переходят в собственность граждан не в порядке приватизации, а на основании полной уплаты паевого взноса за квартиру (согласно пункту 4 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации член жилищного, жилищно-строительного, дачного, гаражного или иного потребительского кооператива, другие лица, имеющие право на паенакоп-ления, полностью внесшие свой паевой взнос за квартиру, дачу, гараж, иное помещение, предоставленное этим лицам кооперативом, приобретают право собственности на указанное имущество).
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введение в действие Жилищного кодекса Рос-
сийской Федерации» жилищный или жилищно-строительный кооператив, все члены которого полностью внесли паевые взносы за предоставленные этим кооперативом жилые помещения, до 1 января 2007 года подлежит преобразованию в товарищество собственников жилья или ликвидации. По истечении этого срока непреобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц.
Таким образом, мы видим, что, несмотря на обновление кодифицированного законодательства, правовое регулирование жилищных правоотношений продолжает оставаться весьма разрозненным и в будущем на практике не исключаются коллизии между приведенными законодательными актами.
Несомненно, гражданам наиболее актуальным покажется раздел ЖК РФ о плате за жилое помещение и коммунальные услуги. Для нанимателя жилого помещения плата за жилое помещение и коммунальные услуги будет включать плату за наем, содержание и ремонт жилого помещения, коммунальные услуги. Для собственника помещения в многоквартирном доме плата будет включать оплату содержания и ремонта жилого помещения и коммунальных услуг.
Плата за коммунальные услуги включает плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).
ЖК РФ регламентирует сроки уплаты (как диспозитивную норму), методы определения и субъектов установления размеров платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Размер оплаты коммунальных услуг рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации) в порядке, установленном федеральным законом.
Указанная норма кореллирует с принятым 30 декабря 2004 года и вступающим в силу с 1 января 2006 года Федеральным законом № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Этот закон предусматривает полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса путем установления тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности коммунальных организаций. В законе прямо предусматривается ситуация, когда для потребителей услуг тарифы могут оказаться недоступными. На фоне ожидаемого ухудшения ситуации с коммунальными платежами для населения положения ЖК РФ о том, что малоимущим гражданам могут предоставляться субсидии и компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выглядят как утешительная мера.
По итогам анализа нового документа можно сделать вывод о том, что в целом произошли весьма существенные, зачастую принципиальные изменения законодательства. С одной стороны, происходит укрепление прав пользователей жилья. С другой стороны, государство стремится минимизировать свое прямое участие в решении жилищной проблемы. Что касается людей, которые ожидали получения жилья до принятия Жилищного кодекса, они по-прежнему остаются в очереди. Однако с марта 2005 года ставить на очередь будут только малоимущих граждан. Сокращен перечень категорий первоочередников - теперь только дети-сироты после выхода из детского дома и тяжело больные открытым туберкулезом и психическими заболеваниями могут рассчитывать на первоочередное получение жилья. Все остальные категории граждан, включая инвалидов войны и вдов погибших военнослужащих, такой возможности лишаются.
Причины такого подхода законодателя очевидны - того скудного финансового потока, который идет на бесплатное жилищное строительство, на всех очередников не хватает. Ожидается, что при новом подходе финансовые ресурсы удастся сконцентри-
ровать на тех слоях населения, которые более всего в этом нуждаются. Любое решение или программа властей какого-либо уровня об обеспечении бесплатным жильем должно быть отражено в соответствующем бюджете. Определять же «порог бедности» по доходам, количество квадратных метров жилой площади при постановке на учет будут регионы. Но на федеральном уровне для законодателей нет ориентиров, ниже которых опускаться нельзя. При постановке на учет возникает соблазн понизить планку до минимума, чтобы сократить очередь претендентов на бесплатное жилье в силу отсутствия в бюджете средств на эти цели. В результате реализация права на жилище будет зависеть от региона проживания. А это может стать нарушением статьи 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой граждане одной страны имеют одинаковые права независимо от места жительства.
Во время чтений проекта нового Жилищного кодекса было подано рекордное количество поправок - около двух тысяч. Из них были приняты около 700. Тем не менее кодекс нуждается в доработке. В его тексте содержится много отсылок к документам, либо в которые необходимо вносить изменения, либо которые пока не существуют. В связи с проведением реформы местного самоуправления многие вопросы должны регламентироваться законами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления. Эти документы еще только предстоит принять. Таким образом, полноценной реализации всех механизмов, заложенных в новом кодексе, придется ожидать еще довольно долго.
Права добросовестного приобретателя и лица, считающего себя собственником
При разрешении спора о праве на недвижимое имущество всегда возникает вопрос, кому оставлять недвижимость: собственнику - добросовестному приобретателю или бывшему собственнику, права которого нарушены. В большинстве зарубежных систем регистрации в интересах
оборота недвижимости закреплена позиция, согласно которой недвижимость остается у собственника - добросовестного приобретателя. При этом реализуются механизмы финансовой компенсации бывшему собственнику в том случае, если он исчерпал все законные средства получения компенсации с виновных лиц в течение определенного времени.
В последние годы появлялись довольно радикальные предложения1 об изменении статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что в случае возмездного приобретения недвижимого имущества добросовестным приобретателем виндикация не допускается, а возмещение бывшему собственнику ущерба, причиненного действиями третьих лиц, производится в соответствии с системой государственного гарантирования. По замыслу авторов, такие изменения должны быть направлены на уточнение презумпции добросовестности действий приобретателя недвижимого имущества, которые были основаны на данных Единого государственного реестра прав (ЕГРП). Однако в этом случае приобретатель такого имущества будет защищен от его виндикации независимо от того, каким путем это имущество выбыло из владения собственника, то есть и во всех тех случаях, когда это произошло в результате преступления. Кроме того, в России вопрос о степени достоверности записей в ЕГРП является дискуссионным.
Тем не менее законодатель, стремясь преодолеть стойкую тенденцию увеличения проблемных ситуаций на рынке вторичного жилья, отчасти воплотил эти идеи, приняв Федеральный закон от 30.12.2004 № 217-ФЗ «О внесении изменений в статью 223 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Этот закон вступил в силу с 1 января 2005 года.
Согласно этому закону пункт 2 статьи 223 части первой Гражданского кодекса Рос-
сийской Федерации «Момент возникновения права собственности у приобретателя по договору» дополнен нормой, в соответствии с которой недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю на праве собственности с момента государственной регистрации отчуждения имущества, за исключением предусмотренных статьей 302 этого кодекса случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя. Таким образом, право на виндикационную защиту бывшего владельца сохранено, но статус собственника добросовестного приобретателя упрочивается записью в реестре прав.
Такое изменение основ законодательства о собственности выглядело бы полумерой, если бы в этом же законе законодатель не предусмотрел возможность компенсации. Глава V Федерального закона от
21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнена статьей, которая устанавливает основания выплаты Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение. Так, собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации. Размер компенсации не может превышать одного миллиона рублей. Указанные положения применяются в случае, если государственная регистрация права собственности добросовестного приобретателя на жилое помещение была проведена после 1 января 2005 года. Порядок выплаты должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Таким образом, осталось выработать конкретный механизм реализации этой нормы закона на практике.
По-видимому, введением компенсационной меры решить все проблемы не удастся,
1 Доклад Института экономики города «Анализ состояния системы гарантирования имущественных прав в Российской Федерации и разработка предложений по ее совершенствованию». Использованы материалы «Интернет».
поскольку реальная стоимость квартир зачастую выше указанного в законе предела. В связи с этим видится целесообразным развитие системы титульного страхования - страхования риска утраты права собственности на недвижимое имущество.
Причиной утраты титула собственника, кроме правопритязаний третьих лиц, также могут быть ошибочные действия государственных регистрирующих органов. Для предотвращения ущерба при утрате права собственности из-за ошибок регистраторов внесены изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 196-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Так, если в ранее действовавшей редакции указанного Федерального закона содержались отсылочные формулировки об ответственности «...в соответствии с законодательством Российской Федерации», то теперь закон дополнен положением, согласно которому вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения государственными органами возложенных на них обязанностей, в том числе в результате внесения в ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.
Незавершенные строительные объекты
В числе ограниченных вещных прав иногда называлось право застройки. В настоящее время в России такое понятие, как самостоятельное право застройки отсутствует. Вместе с тем институт застройки был широко известен в римском и русском дореволюционном праве, а также в Гражданском кодексе РСФСР от 1922 года. Этот институт существовал до 1949 года. Предметом русского права застройки являлся чужой земельный участок, предоставляемый под застройку.
До последнего времени Гражданским кодексом Российской Федерации незавершенные строительные объекты не были от-
несены к недвижимым вещам. В то же время действовало требование о регистрации прав на такие объекты в случаях совершения сделок с ними. Регистрация сделок с незавершенными строительными объектами осуществлялась в силу закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании документов, подтверждающих факт создания объекта, а также на основании права пользования земельным участком для создания такого объекта недвижимости.
В целях преодоления этой коллизии Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» к недвижимым вещам среди прочих отнесены и незавершенные строительные объекты. В логической связи с этим находятся положения уже упоминавшегося закона № 196-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно этим изменениям основаниями для регистрации права собственности на незавершенный строительный объект являются документы, подтверждающие право собственности (пользования) на земельный участок, разрешение на строительство, проектно-сметная документация и документы, содержащие описание незавершенного строительного объекта.
Механизмы внесения записей в Единый государственный реестр прав
К новеллам законодательства о регистрации можно также отнести положения закона от 29.12.2004 № 196-ФЗ, которые касаются процедуры и порядка внесения правоустанавливающих записей в реестр. Так, теперь обременения прав на недвижимое имущество, возникшие на основании акта государственной власти, подлежат регистрации. В графе «особые отметки» должны быть отмечены сведения о проживании членов семьи собственника жилого помещения, находящихся под опекой, уточнен круг лиц, которым могут предоставляться сведения о содержании правоустанавливающих
документов, установлено право на предоставление регистрирующими органами статистической информации без идентифицирующих сведений. Жестко формализован процесс внесения записей - теперь время представления документов и выдачи расписки фиксируется с точностью до минуты.
Весьма своевременным дополнением к порядку регистрации прав стали положения о регистрации сделок в случае общей собственности на объекты недвижимости. Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», в соответствии с которым могут создаваться закрытые инвестиционные фонды недвижимости, установил новые виды правоотношений на рынке недвижимости. Однако неурегулированность многих формальных вопросов регистрации прав на имущество, находящееся в общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев, препятствовала реализации весьма привлекательных для инвесторов потенциальных возможностей этого закона. Теперь конкретно установлено, что заявление на государственную регистрацию прав фонда на объект недвижимости предоставляется его управляющей компанией, определен закрытый перечень необходимых документов. Сейчас в ЕГРП указывается, что собственниками объекта недвижимости являются владельцы инвестиционных паев фонда без указания их имен (наименований) и размеров принадлежащих им долей.
Кроме указанных изменений в законодательстве о регистрации прав на недвижимость, можно отметить подзаконные акты, детализирующие механизмы регистрации. К ним можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от
14.12.2004 № 773 «Об утверждении правил осуществления платы за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме». Плата физических лиц не должна превышать 100 рублей, юридических - 300 рублей. Будет способствовать упорядочению записей и приказ Министерства юстиции Российской Федерации от
08.12.2004 № 192 «Об утверждении
инструкции о порядке присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер».
Ипотека
Новеллы законодательства о недвижимости также коснулись института ипотеки. Наиболее актуальным изменением стала отмена обязательной нотариальной формы договора недвижимости (Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 213-ФЗ). Благодаря этому нововведению стороны сделки могут сэкономить на государственной пошлине за нотариальное удостоверение договора, которая составляет до 0,3 процента от суммы договора.
Этим же законом в Гражданский кодекс Российской Федерации внесено принципиальное изменение о том, что при ипотеке земельного участка право залога распространяется на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения залогодателя, если в договоре не предусмотрено иное условие. В прежней редакции при ипотеке земли право залога не распространялось на здание, расположенное на этом участке. Добавим, что эта норма является диспозитивной, то есть в договоре ипотеки стороны могут предусмотреть иное.
При наличии в договоре должного условия в случае обращения взыскания на заложенный земельный участок залогодатель сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той его частью, которая необходима для использования здания или сооружения в соответствии с его назначением. Условия пользования этой частью участка определяются соглашением залогодателя с залогодержателем, а в случае спора - судом.
Федеральным законом от 30.12.2004 № 216-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» внесены весьма существенные изменения. Установлено, что ипотека распрост-
раняется на все неотделимые улучшения предмета ипотеки, если иное не предусмотрено договором или указанным Федеральным законом. Исключено требование о нотариальном удостоверении договора ипотеки. Статья, регулирующая страхование заложенного имущества, дополнена нормами о страховании ответственности заемщика перед кредитором за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства по возврату кредита. Указанный Федеральный закон дополнен статьей «Ипотека земельного участка, приобретенного с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа» и статьей «Ипотека земельного участка, на котором находятся здания или сооружения, приобретенные или построенные с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа». Последние изменения, безусловно, способствуют более надежной защите интересов банков, предоставляющих кредиты под залог недвижимости.
Федеральным законом от 29.12.2004 № 193-ФЗ внесены существенные изменения и дополнения в Федеральный закон от
11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах». Этим законом введено понятие жилищной облигации с ипотечным покрытием как облигации с ипотечным покрытием, в состав которого входят только права требования, обеспеченные залогом жилых помещений. За исключением облигаций указанного типа, в состав ипотечного покрытия облигаций с ипотечным покрытием могут входить требования, обеспеченные залогом недвижимого имущества, строительство которого не завершено.
Также внесены изменения и дополнения в ряд статей главы II «Эмиссия и обращение облигаций с ипотечным покрытием» указанного Федерального закона. Увеличены требования к ипотечному агенту, в учредительных документах которого должно указываться общее количество выпусков облигаций с ипотечным покрытием, для эмиссии которых он создается. Изменение общего количества выпусков облигаций с ипотечным покрытием, для эмиссии которых создается ипотечный агент, не допускается.
После исполнения обязательств по облигациям с ипотечным покрытием всех выпусков, ипотечный агент подлежит ликвидации. Фиксируется размер процента по облигациям с ипотечным покрытием, который должен быть определен решением о выпуске этих облигаций. Кроме того, ипотечное покрытие может быть заложено в обеспечение исполнения обязательств по облигациям двух и более выпусков. В случае эмиссии облигаций с одним ипотечным покрытием двух и более выпусков их эмитент вправе установить очередность исполнения обязательств по облигациям различных выпусков.
Теперь Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг регулируют (помимо Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг») эмиссию облигаций с ипотечным покрытием. Условия эмиссии облигаций с ипотечным покрытием могут содержать ограничение общего количества выпусков таких облигаций, исполнение по которым обеспечивается этим ипотечным покрытием. Нарушение эмитентом облигаций с ипотечным покрытием указанного ограничения является основанием для отказа в государственной регистрации выпусков облигаций с этим ипотечным покрытием. Глава II рассматриваемого Федерального закона дополнена статьями 16.1 «Реализация ипотечного покрытия облигаций в случае несостоятельности (банкротства) организации-эмитента облигаций с ипотечным покрытием» и 16.2 «Продажа ипотечного покрытия в случае несостоятельности (банкротства) организации-эмитента облигаций с ипотечным покрытием». Закреплено положение о праве кредитных организаций на выдачу ипотечных сертификатов участия. Помимо этого, внесены изменения, касающиеся отчетности, представляемой в государственные органы по рынку ценных бумаг, а также полномочий указанных органов.
Федеральный закон от 29.12.2004 № 192-ФЗ вносит изменения в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием закона «Об ипотечных ценных бумагах». Изменения и дополнения ус-
танавливают особенности порядка удовлетворения прав требований владельцев облигаций с ипотечным покрытием при банкротстве кредитной организации-эмитента этих облигаций.
Внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В случаях, установленных федеральным законом, составляющее ипотечное покрытие имущество должника, осуществлявшего в соответствии с Федеральным законом от
11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, исключается из конкурсной массы должника, а требования кредиторов - владельцев облигаций с ипотечным покрытием удовлетворяются в порядке, установленном Федеральным законом «Об ипотечных ценных бумагах». Установлен порядок открытия конкурсным управляющим счетов в случае, если должник осуществлял эмиссию облигаций с ипотечным покрытием.
Внесены изменения в Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности». В частности, установлено, что основанием для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является неисполнение кредитной организацией, являющейся управляющим ипотечным покрытием, требований Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах» и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, а также не-устранение нарушений в установленные сроки, если в течение одного года к кредитной организации применялись меры, предусмотренные Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Пункт 2 статьи 102 части I Гражданского кодекса Российской Федерации «Ограничения на выпуск ценных бумаг и выплату ди-
видендов акционерного общества» дополнен нормой, в соответствии с которой ограничения, установленные этой статьей, не распространяются на выпуск облигаций с ипотечным покрытием.
Соответствующие дополнения внесены в федеральные законы от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и от
08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».
И, наконец, следует упомянуть об изменениях процессуального законодательства. Федеральным законом от 29.12.2004 № 194-ФЗ внесены изменения в статью 446 «Имущество, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам» Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Определено, что взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на отдельное имущество, принадлежащее граждани-ну-должнику на праве собственности, в частности:
• жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, проживающих совместно, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением случаев, если указанное имущество является предметом ипотеки, и в соответствии с законодательством об ипотеке на него может быть обращено взыскание;
• земельные участки, на которых расположены указанные жилые помещения (их части), а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, за исключением случаев, если указанное имущество является предметом ипотеки, и в соответствии с законодательством об ипотеке на него может быть обращено взыскание.
Таковы основные изменения, внесенные в законодательство о недвижимости, вступающие в силу в 2005 году.
