CC BY
10Закон и право. 2023. № 11. С. 132-135. Law and legislation. 2023;(1 1):132-135.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-11-132-135 NIION: 1997-0063-11/23-649
EDN: https://elibrary.ru/KXBKGA MOSURED: 77/27-001-2023-11-849
Новеллы в системе правовых актов федеральных органов
исполнительной власти
Виктория Петровна Уманская
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия, umanskaia@mail.ru
Аннотация. В статье содержится исследование изменений, произошедших в системе правовых актов федеральных органов исполнительной власти в ходе формирования единой публичной власти. Анализ действующего правового регулирования позволил раскрыть виды правовых актов и выявить новые взаимосвязи между правовыми актами. Организация единой системы публичной власти привела к функциональным изменениям полномочий органов исполнительной власти, что отразилось на системе их правовых актов.
Ключевые слова: правовое регулирование, правовой акт, правотворческая деятельность, органы исполнительной власти, система, свойства.
Для цитирования: Уманская В.П. Новеллы в системе правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Закон и право. 2023. № 11. С. 132—135. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-11-132-135 ББЫ: https://elibrary.ru/KXBKGA
Original article
Novelties in the system of legal acts of federal executive authorities
Victoria P. Umanskaya
National Research University Higher School of Economics, Moscow, Russia, umanskaia@mai.ru
Abstract. The article contains a study of the changes that have occurred in the system of legal acts of federal executive authorities during the formation of a unified public authority. The analysis of the current legal regulation allowed to reveal the types of legal acts and to identify new relationships between legal acts. The organization of a unified system of public power led to functional changes in the powers of executive authorities, which affected the system of their legal acts.
Keywords: legal regulation, legal act, law-making activities, executive power, a system, properties.
For citation: Umanskaya V.P. Novelties in the system of legal acts of federal executive authorities // Law and legislation. 2023;( 11): 132—135. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-11-132-135 EDN: https://elibrary.ru/KXBKGA
Правовые акты органов исполнительной власти составляют самую сложную и многообразную часть законодательства. Из-за своей отраслевой и функциональной направленности эти правовые акты наиболее многочисленны. Однако они представляют собой не разрозненный набор актов, а взаимосвязанную целостную систему.
© Уманская В.П. М., 2023.
Под системой (от греч. — целое, составленное из частей) принято понимать соединение элементов, находящихся в отношениях и связях между собой, которые образуют определенную целостность, единство.
Важным свойством любой системы является ее иерархичность, многоуровневость. Поэтому представляется более корректным рассматривать систему правовых актов как совокупность
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2023
правовых актов, взаимосвязанных между собой юридической силой.
В науке, к сожалению, до сих пор не сложилось единого подхода к определению понятия юридической силы правовых актов и способов ее выражения или измерения.
Ю.А. Тихомиров и И. В. Котелевская предлагают определять юридическую силу правовых актов в зависимости от места органов государственной власти, принимающих правовые акты, в общей иерархической системе органов [5, с. 16].
Профессор Ю.Н. Старилов пишет, что под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции [3].
В определенной степени представляется оправданной возможность устанавливать юридическую силу исходя из правовых актов, послуживших основанием для издания акта. Довольно часто встречаются определенные формулировки, устанавливающие иерархические свойства различных видов актов и их местоположение в правовой системе страны» [1, с. 92].
С учетом представленных позиций при рассмотрении системы правовых актов целесообразно основываться как на иерархии органов исполнительной власти, так и на нормативном закреплении места правового акта по отношению к другим правовым актам.
В результате конституционной реформы Закон о поправке в Конституцию РФ существенным образом затронул полномочия Президента РФ, его правовой статус и соотношение с исполнительной властью.
В соответствии с п. «б» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ.
В пункте «б1» ст. 83 Конституции РФ нашел отражение действующий правовой порядок, в соответствии с которым Президент РФ утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти1, вносит в нее изменения.
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2 «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/
Статья 90 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Используя способ нормативного закрепления определенных формулировок, устанавливающих иерархические свойства различных видов актов, можно прийти к выводу, что правовые акты Президента РФ обладают меньшей юридической силой по сравнению с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).
Следует обратить внимание на то, что ст. 90 Конституции РФ в качестве правовых актов Президента РФ называет только два вида. Однако во взаимосвязи п. «б» ст. 83 Конституции РФ и ст. 110 Конституции, определяя, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации, статьи 113 и 115 Конституции РФ устанавливают новый для конституционно-правового регулирования вид правового акта Президента РФ — поручения.
Правительство Российской Федерации издает свои правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ.
На практике встречаются и другие виды актов, природа которых с правовой точки зрения до конца не определена. К таковым можно отнести послания Президента РФ Федеральному Собранию, указания, письма, телеграммы, обращения и др.
Анализ правовых актов Президента РФ свидетельствует, что по содержанию можно выделить три вида стратегических актов: «концепции»2, «доктрины»3, «стратегии». Большинство из них
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 03.10.1994 № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // http://www.consultant.ru/
2 Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов» (утв. Президентом РФ 03.04.2012) // http://www.consultant.ru/ Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009) // http:// www.consultant.ru/
3 Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президен-
том РФ 25.12.2014 № Пр-2976) // http://www.consultant.ru/
LAW & LEGISLATION • 11-2023
утверждено правовыми актами Президента РФ. Вместе с тем отдельные концепции, доктрины, стратегии «утверждаются Президентом РФ», а не конкретным указом или распоряжением Президента РФ. Таким образом, их можно рассматривать в качестве самостоятельных видов правовых актов.
Несомненно, правотворческая деятельность Президента РФ, ее порядок и виды управленческих актов, а также процедуры их подготовки и издания нуждаются в дальнейшем правовом регулировании.
В иерархии правовых актов нижестоящими по отношению к правовым актам Президента РФ являются правовые акты Правительства РФ. Это определено формулировкой ст. 115 Конституции Российской Федерации.
Формирование единой системы публичной власти также привнесло определенные изменения в правотворческую деятельность Правительства Российской Федерации. Формально виды правовых актов Правительства Российской Федерации, определенные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ (далее — ФКЗ о Правительстве РФ), остались неизменными. Это — постановления и распоряжения.
Вместе с тем изменения коснулись полномочий по изданию правовых актов Правительства Российской Федерации. Речь идет об уточненных предметах ведения Правительства Российской Федерации, установленных в статьях 13—26 в ФКЗ о Правительстве РФ.
Системные связи между правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти обеспечиваются определенными механизмами их издания. В частности, Регламентом Правительства РФ4 установлена необходимость согласования проектов актов Правительства до их внесения в Правительство с руководителями (их заместителями) федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, к сфере деятельности которых в основном относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах.
Сквозную вертикаль, обеспечивающую правовое единство актов федеральных органов ис-
4 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/
полнительной власти, обеспечили изменения5, внесенные в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Постановление № 1009). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются при наличии в федеральных конституционных законах, федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации полномочий на издание того или иного нормативного правового акта или группы актов.
Если ранее нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издавались на основе вышестоящих правовых актов, то сейчас они могут издаваться только при наличии соответствующего полномочия. Правовое положение о том, что акты могут издаваться по инициативе федеральных органов исполнительной власти, утратило силу.
В целях обеспечения контроля за реализацией указанного правового положения в процедуру государственной регистрации нормативных правовых актов включена проверка наличия компетенции на издание нормативного правового акта. Таким образом, полномочия Министерства юстиции Российской Федерации по контролю и координации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти были расширены.
Новая редакция п. 2 Постановления Правительства № 1009 устанавливает, что нормативные правовые акты издаются не только в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Такая формулировка делает перечень видов нормативных правовых актов открытым и определяет, что могут быть иные виды нормативных правовых актов.
Фактически данные изменения закрепляют уже давно сложившуюся практику правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство природных ресурсов и экологии РФ вправе издавать приказы, постановления, правила, инст-
5 Постановление Правительства РФ от 14.02.2023 № 218
«О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2023
рукции, положения, а также акты рекомендательного характера (указания и др.) и технические акты6.
Министерство внутренних дел Российской Федерации вправе издавать правовые акты в виде
приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов7.
Министр обороны России издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты8.
Таким образом, виды нормативных правовых актов, которые издают федеральные органы исполнительной власти, на практике обладают большим разнообразием. В связи с этим для формирования единой системы правовых актов необходимо установить исчерпывающий перечень видов правовых актов (как нормативных, так и не нормативных), которые вправе издавать федеральные органы исполнительной власти и которые они действительно издают на практике.
Изменения, произошедшие при формировании единой системы публичной власти, перераспределение и возникновение новых полномочий, появление новых управленческих связей оказало влияние на систему правовых актов органов исполнительной власти. Представляется, что разрабатываемая в настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации государственная программа по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней могла бы способствовать повышению качества правового регулирования.
Список источников
1. Иванов С.А. Формальное закрепление юридической силы нормативных актов // Гос-во и право. 2007.№ 2.
2. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 6-е изд., пересмотр. М.: НИЦ ИНФРА-М, 2019. 640 с. ISBN 978-5-91768-983-8
3. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы, реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5.
4. Старилов Ю.Н. К дискуссии о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2017. № 2.
5. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. пособие. М. Юрид. колледж МГУ, 1995.
References
1. Ivanov S.A. Formal consolidation of the legal force of normative acts // State and Law. 2007. № 2.
2. Rossinsky B. V., Starilov Yu.N. Administrative law: Textbook for universities. 6th ed., revised by. M.: SIC INFRA-M, 2019. 640 p. ISBN 978-5-91768-983-8
3. Starilov Yu.N. Administrative law: essence, problems, reforms and a new system // Pravovedenie. 2000. № 5.
4. Starilov Yu.N. To the discussion on the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation // Vestnik VSU. Ser.: Pravo. 2017. № 2.
5. Tikhomirov Yu.A., Kotelevskaya I. V. Legal acts: Textbook-practice manual. M. Yurid. college of Moscow State University, 1995.
Информация об авторе
Уманская В. П. — доктор юридических наук, доцент, профессор департамента публичного права
Статья поступила в редакцию 14.07.2023; одобрена после рецензирования 08.10.2023; принята к публикации 14.10.2023.
Information about the author
Umanskaya V.P. — doctor of law, associate professor, professor of the department of public law
The article was submitted 14.07.2023; approved after reviewing 08.10.2023; accepted for publication 14.10.2023.
6 Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 24.06.2003 № 545 «О совершенствовании законопроектной и нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» // http:// www.consultant.ru/
7 Приказ МВД РФ от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // http:// www.consultant.ru/
8 Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/
LAW & LEGISLATION • 11-2023
