CC BY
47
Всё для бухгалтера
НОВЕЛЛЫ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Т. В. СААКЯН, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России
Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) ожидают большие системные поправки в части понятийного аппарата, исполнения бюджета, государственномуниципального финансового контроля, изменения организационно-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.
Новое в процессе организации исполнения бюджета
В настоящее время БК РФ устанавливает, что не использованные в отчетном финансовом году остатки межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (далее — целевые межбюд-жетные трансферты), подлежат учету в составе неналоговых доходов бюджета. Поправки в ст. 20 БК РФ предписывают относить остатки межбюджетных трансфертов, как и сами трансферты, являющиеся безвозмездными поступлениями, в группу безвозмездных поступлений. Это позволит отражать операции по учету и возврату остатков указанных целевых межбюджетных трансфертов в соответствии с их экономическим смыслом, и более достоверно определять показатели финансового состояния соответствующего бюджета.
Внесение следующей поправки обусловлено тем, что с установлением требований об учете всех доходов бюджетов бюджетной системы РФ на едином счете для их распределения между бюджетами (счет № 40101), открытом органу Федерального казначейства в Банке России, межбюджетные трансферты, являющиеся доходами соответствующих бюджетов, также поступают на указанный счет для последующего зачисления на счет соответствующего бюджета.
Так, при перечислении трансферта получатель средств федерального бюджета заполнил некорректно платежное поручение, которое не позволяет органам Федерального казначейства отнести их на тот или иной вид соответствующих доходов от целевых безвозмездных поступлений. Казначей вынужден в соответствии с действующим порядком отразить указанные суммы на код классификации доходов бюджетов «Невыясненные поступления» и перечислить их в федеральный бюджет.
В то же время при уточнении целевых межбюджетных трансфертов в установленном порядке на основании заявки администратора доходов бюджета, в случае недостаточности поступлений в бюджет за текущий операционный день сумма межбюджетного трансферта перечисляется в соответствующий бюджет только в размере учтенных поступлений за текущий операционный день, что приводит к возникновению задолженности между бюджетами в случае недостаточности средств, подлежащих перечислению в бюджет.
Такая ситуация возникает в связи с отсутствием права у органов Федерального казначейства для подкрепления средств с единых счетов бюджетов, необходимых для уточнения платежей, отнесенных к невыясненным поступлениям. Поправкой в несколько статей БК РФ (20, 166.1, 218) эта проблема устраняется. Благодаря этим поправкам, изменениям осуществлять организацию и исполнение своего бюджета муниципальным учреждениям будет легче.
В продолжение этой темы необходимо обратить внимание еще на две нормы проекта Федерального закона о федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. (Законопроект о федеральном бюджете).
Изменения в операциях с межбюджетными трансфертами
Начать стоит со ст. 24 Законопроекта о федеральном бюджете, определяющей особенности исполнения федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг., одним из последних пунктов которой субъектам РФ предписывается перечислить в первые десять рабочих дней в федеральный бюджет остатки целевых межбюджетных трансфертов, не использованных по состоянию на 01.01.2010 в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах.
Эта норма представляет особый интерес для финансового органа в период финансовой нестабильности.
Кроме того, ст. 12 Законопроекта о федеральном бюджете, определяющей нормы предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, устанавливаются следующее:
1) распределение трансфертов по бюджетам субъектов РФ утверждено только на2010г.;
2) в отличие от 2009г., который не устанавливал нормы о проведении обязательных операций с трансфертами на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства, сейчас в законопроекте такая норма появилась.
Словом, есть операции с межбюджетными трансфертами, которые предоставляются из федерального бюджета в рамках исполнения бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, должны осуществляться на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства.
По мнению автора статьи, норма, которая устанавливает обязательный порядок проведения операций на лицевых счетах в Казначействе России, необходима в первую очередь для того, чтобы получить оперативную информацию для главных распорядителей средств федерального бюджета. При этом не происходит «расходования целевого межбюджетного трансферта», расходы не связывают деньги, остаток на счете; они связывают информацию об их объемах. Когда представляются расходные расписания на распределенные объемы финансирования для осуществления целевых расходов, источником которых является межбюджетный трансферт, казначей не проверяет, соответствуют ли они остатку на счете.
Казначей может оценить объем финансирования только в момент выплаты. Если остатка на счете не хватит для проведения выплат, казначейство будет возвращать без исполнения платежные документы. Поэтому при организации бюджета
субъекта финансовый орган в 2010 г. должен установить такую финансовую политику, которая позволяла бы исполнять и расходные обязательства, для исполнения которых предоставлены трансферты, и другие расходы бюджета, исходя из кассового плана.
Словом, нужен гибкий инструмент, который позволит при исполнении бюджета так строить бюджетную политику, чтобы не допустить кредиторской задолженности по переданным источникам, и использовать свободный остаток на счете, то есть управлять ликвидностью счета бюджета.
Еще раз об остатках
Поправки в ст. 95 и 96 БК РФ, определяющие перечень источников финансирования соответственно бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, устанавливают нормы, расширяющие возможности финансовых органов.
Для обеспечения сбалансированности бюджетов и оперативности принятия соответствующих решений предлагается установить право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации) принимать решение об использовании остатков средств бюджета на обеспечение сбалансированности и погашение долговых обязательств бюджета без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Предоставление иных межбюджетных трансфертов федеральному бюджету
Поправки в ст. 138.1 и 21 БК РФ устанавливают право предоставлять иные межбюджетные трансферты федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ.
Вводимая норма предусматривает в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты в целях финансового обеспечения расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий субъектов РФ, преданных для осуществления органами государственной власти РФ в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, заключаемыми в порядке, установленном Правительством РФ.
Это изменение решает проблему финансового обеспечения переданных федеральным органам исполнительной власти полномочий органов
власти субъектов РФ, например переданным учреждениям МЧС России, полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы МЧС России, организации осуществления намежмуни-ципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасения людей на водных объектах.
Указанные учреждения с 01.01.2009 не могут являться участниками бюджетного процесса субъектов РФ, поскольку средства на осуществление переданных полномочий направляются на их лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства учитываются как средства от приносящей доход деятельности, что не соответствует принципу самостоятельности бюджетов, установ-ленномуст. 31 БК РФ.
Поправки в бюджетную классификацию
Несколько поправок в БК РФ посвящены бюджетной классификации.
Первая поправка по бюджетной классификации касается операций по исполнению бюджета и по доходам, и по расходам, и по источникам финансирования дефицита бюджета. В соответствии с БК РФ перечни главных администраторов доходов, главных распорядителей средств бюджета, главных источников финансирования дефицита, то есть перечни главных участников бюджетного процесса, а также закрепляемые за ними коды бюджетной классификации утверждаются законом (решением) о бюджете. В связи с этим любое изменение в составе участников и в закрепляемых за ними кодах (например, при изменении в течение года полномочий) требует внесения изменений в акт о соответствующем бюджете.
На протяжении многих лет федеральные законы о федеральном бюджете содержат норму, позволяющую уточнять указанные показатели Минфином России, предоставляя ему право при определении принципов назначения, структуры кодов и присвоении кодов бюджетной классификации вносить соответствующие изменения в перечень главных участников бюджетного процесса, а также в состав закрепленных за ними кодов классификации. Поэтому при изменении полномочий
или перечня администрируемых поступлений в федеральный бюджет, достаточно отразить данные изменения в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных приказом Минфина России от 25.12.2008 № 145н, без внесения изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете. Эта норма касалась только федерального уровня, так как вводится Федеральным законом о федеральном бюджете.
Теперь законопроектом устанавливается важная поправка, значительно упрощающая деятельность по администрированию поступлений в бюджет. Изменения в ст. 20 и 23 БК РФ позволят утверждать перечни главных администраторов доходов, источников и закрепленные за ними коды нормативным актом соответствующего финансового органа. Словом, не только Минфину России, но и соответствующим финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований разрешается своими приказами уточнять указанную информацию.
Более значительные поправки предлагаются в отношении главных распорядителей бюджетных средств. Согласно п. 2 ст. 21 БК РФ перечень главных распорядителей средств бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
Ведомственную структуру расходов федерального бюджета, согласно законопроекту, предлагается утверждать решением Правительства РФ при утверждении сводной бюджетной росписи. Субъектам РФ и муниципальным образованиям дано право выбора. Они могут оставить, как было прежде, и утверждать законом (решением) о бюджете либо актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации в части местного бюджета устанавливать ведомственную структуру расходов и, соответственно, перечень главных распорядителей бюджетных средств актом меньшей силы, чем закон (решение) о бюджете.
Платить — не платить?
Уплата налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах на доходы от использования государственного (муниципального) имущества и на доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, требование об уплате которых установлено ст. 41 БК РФ, представляет особый интерес.
В процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного
и муниципального долга БК РФ на основании первой статьи призван регулировать бюджетные правоотношения. Вопросы уплаты налогов должны устанавливаться законодательством РФ о налогах и сборах, и положения ст. 41 БК РФ (в части уплаты налогов) не являются предметом регулирования бюджетного законодательства.
Известно, что обязанность налогоплательщика — бюджетного учреждения по уплате налога должна быть исполнена непосредственно бюджетным учреждением в рамках денежного обязательства в порядке, установленном для исполнения бюджетного обязательства получателя средств бюджета, следовательно, это не вопрос доходов бюджета, а вопрос бюджетных расходов. Поэтому предложено исключить из ст. 41 БК РФ эти положения. Автор статьи подчеркивает, из данной поправки не следует, что платить налоги на доходы от сдачи в аренду имущества и на доходы от платных услуг не требуется.
Подобные вопросы являются предметом рассмотрения другого законопроекта, который вносит изменения не только в БК РФ, но и в Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Налоговый кодекс РФ (НК РФ), Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ) «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от21.07.2005 № 94-ФЗ и другие федеральные законы.
О штрафах и иных суммах принудительного взыскания
Намечены поправки в ст. 46 БК РФ, которая устанавливает такие виды доходов, как штрафы и иные суммы принудительного взыскания. Этой статьей установлено, что зачисление сумм денежных взысканий (штрафов), исчисляемых исходя из сумм налогов (сборов), предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, устанавливается по нормативам, установленным применительно к соответствующим налогам и сборам. Указанная норма позволила при определении порядка применения бюджетной классификации установить учет названных взысканий (штрафов) по соответствующему подвиду кода вида налогового дохода, что обеспечило полноту бюджетного учета по соответствующим источникам налоговых доходов бюджетов.
Помимо налоговых доходов, есть много неналоговых доходов, которые установлены другими законами — Земельным, Водным, Лесным кодексами и т. д. В отношении неналоговых доходов аналогичная норма о связи доходов, полученных в
результате применения мер гражданско-правовой ответственности, с самим неналоговым источником дохода, не установлена.
Поэтому суммы неустоек (штрафов), являющихся мерами гражданско-правовой ответственности за неисполнение обязательства, учитываются по самостоятельным кодам классификации доходов бюджетов РФ, не имеющих взаимосвязи с кодами учета источников неналоговых доходов (нарушенных обязательств).
Такое положение препятствует обеспечению прозрачности бюджетных правоотношений, а в части распределяемых доходов — к возникновению дополнительных издержек по администрированию, как для плательщика, так и для администратора, поскольку коды классификации доходов для учета поступлений от применения мер гражданско-правовой ответственности не относятся к распределяемым кодам.
Автор статьи напоминает, что в ст. 46 БК РФ установлено: штрафы за нарушения бюджетного законодательства субъектов, а также штрафы, установленные законом субъектов, поступают в соответствующий бюджет — субъекта или местный бюджет. Есть ли у субъекта РФ право устанавливать штрафы, которых нет, например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ)? Такого права у него нет. Но субъект РФ имеет право установить состав правонарушений, санкции за нарушения которых устанавливается в КоАП РФ.
Поправка в ст. 46 БК РФ обусловлена именно этими причинами. Кроме того, суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства РФ (в части бюджетов субъектов РФ), а также денежных взысканий (штрафов), налагаемых за правонарушения, установленные законодательством субъектов РФ, подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ по месту наложения штрафа по нормативу 100 %.
Изменения механизма исполнения судебных решений
Глава 24.1 БК РФ устанавливает порядок исполнения требований по взысканию средств бюджета на основании исполнительных листов. Согласно ст. 242.2, касающейся исполнения взыскания со счета бюджета за счет казны соответствующего публично-правового образования.
Отраженный в гл. 24.1 БК РФ механизм исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ по денежным обязательствам бюджетных учреждений, как показала практика, оказался
эффективнее механизма исполнения судебных актов по искам к РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
При исполнении исполнительных документов за счет казны выявлены недостатки, которые обусловлены следующими факторами:
• отсутствие механизма принуждения должника к исполнению исполнительного документа (приостановление операций на лицевом счете должника) и как следствие несоблюдение установленного срока исполнения исполнительного документа;
• незаинтересованность государственных органов и органов местного самоуправления, представлявших интересы в суде в соответствии со ст. 158 БК РФ в уменьшении взыскиваемых денежных сумм за счет казны РФ, казны субъекта РФ, казны муниципального образования, в результате чего увеличиваются расходы соответствующих бюджетов на исполнение судебных актов.
Эти обстоятельства влекут нарушения законных прав и интересов взыскателей, которые в свою очередь обращаются в органы Прокуратуры РФ и Европейский Суд по правам человека, что влечет негативные последствия для государства.
Намечено изменить механизм исполнения судебных решений по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и внести изменения в БК РФ и ГК РФ, возложив ответственность по представлению интересов в судебных органах и последующему исполнению судебных актов на главных распорядителей средств соответствующего бюджета в порядке ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от31.07.1998 № 145-ФЗ (вред. Федеральногозако-на от 18.07.2009 № 181-ФЗ).
2. Кодексе РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ).
3. Приказ Минфина России от 25.12.2008 №145н.
