CC BY
62
ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ КОНТИНЕНТА
Надежда АРБАТОВА
НОВАЯ СТРАТЕГИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЕС
(российский взгляд на "документ Соланы")
Проект новой стратегии Европейского Союза в сфере безопасности, известный как "документ Соланы" и представленный на обсуждение на саммите ЕС в Греции в июне 2003 года, является в определенной мере поворотным моментом в истории общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ-СР8Р). Интеграционные процессы в области формирования общей внешней политики и политики безопасности, а также общей обороны как высшего уровня интеграции, несмотря на все решения Маастрихта и Амстердама, традиционно являлись и остаются по сей день самой сложной сферой жизнедеятельности ЕС главным образом по двум причинам. Во-первых, странам-членам ЕС всегда было особенно трудно жертвовать частью своего суверенитета именно в сфере внешней политики и безопасности. Во-вторых, существующие разногласия в ЕС по этим вопросам являются отражением дихотомии современной Европы, пытающейся примирить традиционный атлантизм с интересами ЕС в сфере безопасности. В большой степени эта дихотомия - результат глубокого внутреннего кризиса НАТО, вызванного фундаментальными изменениями в Европе после окончания биполярности, прежде всего необходимостью переосмыслить свою роль в Европе, определить новые цели и задачи. Принято считать, что окончание двустороннего противостояния затронуло главным образом страны и структуры "социалистической системы", в действительности же революционные изменения конца 80-х - начала 90-х годов повлияли на все институты, созданные во времена "холодной войны", особенно на те, которые были воплощением двухполюсного мира. Конец биполярности ослабил зависимость Европы от США в сфере безопасности и явился катализатором интеграционных процессов в ЕС.
На пути к общей стратегии безопасности ЕС
Каждый новый кризис в международных отношениях за последние 10-13 лет (конфликт в бывшей Югославии в 1991-1995 гг., косовский кризис 1999, "черный сентябрь" 2001 г., война в Ираке) являлся лишь подтверждением существующего разрыва между экономическим весом ЕС и его ограниченными возможностями противостоять новым угрозам, порождая евроскептицизм. Вместе с тем каждый новый кризис способствовал продвижению и развитию ОВПБ и попыткам придать ЕС военное измерение.
© Арбатова Надежда Константиновна - доктор политических наук, Заведующий сектором Центра европейских исследований ИМЭМО РАН.
Так, под воздействием югославского конфликта, обнажившего беспомощность Европы эффективно действовать там, где напрямую затронуты интересы европейской безопасности,
было создано в 1993 году ядро европейской армии - Еврофор - на базе франко-германской бригады, к которой позже присоединились Бельгия, Люксембург и Испания.
После военной операции НАТО в Косово на саммите ЕС в Кельне (июнь 1999 г.) была принята стратегия, обеспечивающая выполнение Европейским Союзом так называемых "Петербергских задач"1: миротворчества, урегулирования конфликтов и гуманитарных операций. Цель ЕС, сформулированная в Кельне, - способность членов Европейского Союза (как входящих в НАТО, так и не входящих в этот альянс) осуществлять эти функции самостоятельно. Кельнскому саммиту предшествовала Тулузская декларация Франции и Германии, принятая на франко-германском саммите 29 мая 1999 года. В ней была зафиксирована решимость двух стран использовать весь свой потенциал для обретения Европой необходимых самостоятельных возможностей и средств для разрешении кризисов и конфликтов. Первый шаг предусматривал создание сил быстрого реагирования на базе Еврофор.
Процессы расширения и углубления европейской интеграции приобрели особое звучание вслед за террористическими актами в США, которые высветили важность обеспечения как внешней, так и внутренней безопасности Европейского Союза. Как отмечалось в брошюре "Европа после 11 сентября", изданной лондонским Центром европейских реформ, "в настоящее время в ходе развернувшейся антитеррористической кампании заботливо вынашиваемая Евросоюзом ОВПБ и находящаяся в самом своем начальном состоянии Европейская политика обороны и безопасности (ЕПОБ - Б8БР) проходят испытание на прочность. Пока остается неясным, как события 11 сентября повлияют на позицию Европейского Союза, организацию, находящуюся в состоянии постоянных изменений" .
С одной стороны, угроза терроризма высветила важность проблем безопасности и обороны, впервые ярко продемонстрировав их приоритетность относительно других сфер жизнедеятельности ЕС. С другой стороны, непосредственное воздействие сентябрьских событий на европейскую интеграцию могло быть не таким уж однозначным и привести к некоторому замедлению этого процесса, поскольку вопросы "жизни и смерти", к каковым относится защита граждан от угрозы терроризма, усиливают роль государства, предоставляя ему больше автономии и прав на национальном уровне.
После событий 11 сентября стало очевидно, что страны ЕС нуждаются в боеспособных вооруженных силах, а также в том, что и Евросоюз должен быть готов в случае необходимости развернуть свои войска для обороны. Стало также ясно, что для антитеррористической борьбы, требующей самых различных средств и специалистов-профессионалов, включая и хорошо подготовленных разведчиков, армия нуждается и в хорошем вооружении, и в военном снаряжении. Однако Европа пока не готова к реальному противодействию "супертерроризму". "Петербергские миссии" ЕС остаются лишь формально привязаными к борьбе с терроризмом, не осуществлено никакой глубокой проработки того, что должна включать в себя эта борьба и чем необходимо дополнить задачи, сформулированные в Петерсберге .
Серьезной проблемой остается финансирование программы по строительству европейской обороны, которая потребует увеличения расходов на оборонный бюджет. К моменту террористических актов 11 сентября довольно долго продолжавшийся процесс уменьшения объема оборонных бюджетов стран ЕС в конце концов привел к их снижению до самого
1 "Петербергские задачи, или миссии" - акции гуманитарного и спасательного характера, операции по поддержанию мира и управлению кризисами, включая принуждение к миру. Названы по резиденции Петерсберг под Бонном, где проходили соответствующие переговоры Западноевропейского Союза (ЗЕС).
2 Europe after Sept.11th., London Centre for European Reform, 2001. Р. 61.
нижнего предела. Кроме того, увеличение оборонных бюджетов должно быть дополнено эффективной военной реформой для создания военного потенциала Европейского Союза. Некоторые страны ЕС уже начали такую реформу в своих вооруженных силах. Однако остается неясным, будут ли новые члены ЕС, переживающие серьезные экономические и финансовые трудности, готовы к увеличению финансового бремени и эффективной военной реформе.
В ходе формирования антитеррористической коалиции внутри ЕС возросла напряженность между крупными и малыми странами, между государствами-членами и наднациональными институтами, а также между теми правительствами, которые занимают более выраженную проатлантическую ориентацию, и теми, у которых она не столь велика1.
Новый международный кризис, вызванный военной акцией США в Ираке, привел к росту антиамериканизма в общественном мнении Европы, обострил противоречия в евро-атлантических отношениях и вновь поставил вопрос о необходимости выработки общей европейской стратегии безопасности. Несомненно, "документ Соланы" - новый шаг в этом направлении. "Как союз 25 стран с населением около 450 млн человек, производящих четверть мирового ВВП, - говорится в нем, - Европейский Союз, нравится это кому-то или нет, должен быть готов разделить ответственность за глобальную безопасность"2.
Новыеугрозы, новые цели и старые проблемы
Для того, чтобы быть жизнеспособной, любая общая стратегия безопасности должна строиться на общем правовом фундаменте, на согласовании определения новых угроз, главных принципов и союзников, необходимых для отражения этих угроз. В проекте стратегии безопасности, представленном Ксавьером Соланой в июне 2003 года, признается, что традиционное восприятие безопасности, которое осталось нам в наследство от "холодной войны", безусловно, утратило свое значение. Угрозой для европейской безопасности сейчас является не противостояние военных блоков и стран, не вероятность войны между ними, не гонка вооружений, а новые внешние опасности. В первую очередь, это угрозы международного терроризма и распространения оружия массового уничтожения, нежизнеспособных государств и организованной преступности. Борьба с этими угрозами провозглашена одной из стратегических целей Европейского Союза.
Наверное, было бы трудно найти хотя бы одного члена так называемого цивилизованного международного сообщества, который не разделял бы эти взгляды. Именно эти соображения лежат в основе сотрудничества различных стран в антиталибской международной коалиции в Афганистане. Тем не менее международный кризис вокруг Ирака продемонстрировал, что формирование широкой антитеррористической коалиции далеко от завершения, что новые нетрадиционные угрозы рассматриваются в рамках традиционных международных отношений, претерпевших лишь незначительные поверхностные изменения. Несомненно, представляется важным согласовать само определение новых угроз, но также не менее важно достичь согласия по конкретным аспектам этих угроз и их интерпретации.
Взять, например, проблему распространения оружия массового уничтожения. В проекте стратегии безопасности Соланы говорится: "Распространение оружия массового уничтожения - самая серьезная угроза миру и безопасности наций. Распространение ракетных технологий добавляет новый элемент нестабильности и все возрастающего риска для Евро-
1 Россия и основные институты безопасности в Европе: вступая в ХХ1 век. Моск. Центр Карнеги. М. S&P, 2000, с. 87.
2 European Security Strategy (ESS).
пы. Один из самых пугающих сценариев состоит в том, что группа террористов приобретет оружие массового уничтожения. Чем шире распространение, тем больше риск". Из этого следует, что распространение ОМУ само по себе представляет угрозу безопасности, тем более если оно будет связано с терроризмом.
Но можно выделить по крайней мере три группы стран, которые очень по-разному соотносятся с проблемами распространения ОМУ и терроризма, а также имеют различные отношения с государствами-союзниками по антитеррористической коалиции в Афганистане. Первая группа стран - Израиль (стратегический союзник США) и Индия (союзник России и стратегический партнер ЕС). С одной стороны, эти страны несут ответственность за распространение ядерного оружия. С другой же стороны, они - стабильные демократические государства, страдающие от терроризма и являющиеся членами антитеррористической международной коалиции по борьбе с этим страшным злом. Во вторую группу входят Северная Корея, Иран и Пакистан, которые ответственны и за распространение ОМУ, и за связи с международным терроризмом, но которые поддерживаются отдельными членами международного сообщества из геополитических и других соображений, имеющих для этих государств большее значение, чем провозглашаемая борьба с международным терроризмом и распространением ОМУ. Третья группа стран включает Ливию, Сирию, Алжир (имеющих сильный антизападный уклон) и Саудовскую Аравию (регионального партнера США), которые связаны с международным терроризмом, но не имеют перспектив создания ОМУ в обозримом будущем. Как это ни парадоксально звучит, Ирак не вписывался ни в одну их этих групп, но это тем не менее не означает, что режим Саддама Хусейна не мог бы создать в будущем угрозу международной безопасности.
В связи с этим встают закономерные вопросы, на которые новый документ ЕС не дает никакого ответа. Как строить политику в отношении государств из этих трех групп? Каковы критерии, определяющие международных "парий" и средства борьбы с нарушителями международных норм и в то же время исключающие двойные стандарты? Приведенный выше пример показывает глубину проблем, которые должны быть согласованы и приведены к единому знаменателю не только в расширенном ЕС, но и между ЕС и его стратегическими союзниками. Ведь, как правильно отмечается в "документе Соланы", "ни одна из стран не может решить сегодняшние сложные проблемы самостоятельно". Иными словами, чтобы быть успешной, стратегия безопасности ЕС должна стать частью более широкой, глобальной стратегии безопасности, поддерживаемой стратегическими партнерами Европейского Союза, которые проявят политическую волю и готовность отказаться от двойных стандартов, пересмотреть свои геополитические интересы во имя борьбы с новыми угрозами и действовать в команде, то есть на основе многосторонности.
Две другие стратегические цели, поставленные в проекте Соланы, - стабильность плюс хорошее управление в странах, являющихся так называемым ближним зарубежьем ЕС, и международный порядок, основанный на эффективном многостороннем сотрудничестве, -также не могут быть достигнуты ЕС в одиночку, без партнеров и союзников. "Среди последних, - отмечается в проекте стратегии, - незаменимыми остаются трансатлантические отношения. Действуя вместе, Европейский Союз и Соединенные Штаты могут стать внушительной силой в борьбе за лучший мир". Однако, как ни привлекателен этот тезис, он останется лишь звонкой фразой, если трансатлантические отношения не будут перестроены и приспособлены к задачам сегодняшнего дня.
Общая стратегия безопасности и трансатлантические отношения
Несмотря на широко распространенное мнение о том, что кризис вокруг Ирака явился ударом по общей внешней политике и политике безопасности ЕС, представляется, что это
было не столько провалом ОВПБ, сколько провалом традиционного атлантизма. Кризис был создан политикой Вашингтона и явился своего рода лакмусовой бумажкой для безусловной лояльности европейских союзников США. Именно по этой причине Иракский кризис стал не столько провалом европейского единства, сколько провалом политики администрации президента Буша.
Военная интервенция США в Ираке имеет несколько важных последствий для международных отношений в евроатлантическом регионе. Во-первых, в отличие от международного кризиса вокруг Косово, Иракский кризис стер старую разделительную линию между Востоком и Западом. С этой точки зрения он может расцениваться как окончательное завершение "холодной войны". Во-вторых, он покончил с традиционными комплексами Германии, прежде всего с ее "эмоциональной зависимостью от США"1. В-третьих, этот кризис показал, что Европа не удовлетворена традиционным атлантизмом, предполагающим ее неукоснительное равнение на США. Даже в тех странах, руководство которых поддержало Вашингтон из боязни утраты "особых отношений" с США, подавляющее большинство общественного мнения было против военной акции в Ираке.
Все это означает только одно - евроатлантическое партнерство должно быть переосмыслено и приспособлено к новым реальностям. В этом выводе нет ничего пугающего для тех, кто обеспокоен возможностью "расцепления" традиционной евро-американской связки. Как раз наоборот, сама эта проблема возникла потому, что слишком долго евроатлантиче-ские отношения оставались своего рода священной коровой и не подвергались переосмыслению, хотя было ясно, что в постбиполярном мире нет места для явлений, порожденных "холодной войной". Представляется, что перестройка евроатлантических отношений отвечает интересам самих США, если они хотят сохранить свои связи с Европой в целом. В свое время оппоненты президента Клинтона обвиняли его в том, что он "потерял Россию". Если президент Буш хочет избежать в будущем обвинений в том, что он "потерял Европу", ему следует признать, что европейские союзники не могут быть лишь инструментом для обслуживания американских интересов, что необходим "новый атлантизм", отражающий постбиполярные реальности, в том числе возросшую независимость Европы. По всей видимости, осознание руководством США необходимости этого будет зависеть от того, переживет ли концепция "нового американского века" столкновения с реальностью, включая постконфликтное урегулирование в Ираке.
ОВПБ и Россия
В "документе Соланы" Россия упоминается лишь однажды и мимоходом в одном ряду с другими партнерами: "Европейский Союз имеет отношения со странами во всем мире, но в ближайшие годы мы будем делать акцент на развитие стратегического партнерства с Россией, Японией, Китаем, Канадой и Индией. Эти партнеры играют возрастающе важную роль в своих регионах и за их пределами. Ни одни из этих партнерских отношений не будут являться исключительными".
Вместе с тем, если судить о стратегических целях новой концепции безопасности - стабильность в прилегающих к ЕС регионах, международный порядок, основанный на эффективной многосторонности, и борьба с новыми угрозами, - из всех перечисленных партнеров только Россия имеет непреходящее значение для ЕС в достижении всех трех целей.
Во-первых, будет невозможно поддерживать стабильность и процветание в Европе, если ее восток будет оставаться нестабильным и политически, и экономически. В странах ЕС и на Западе в целом существуют опасения относительно будущего демократии в России. Действительно, процессы, развивающиеся здесь сегодня неоднозначны, и внутриполитический курс российского руководства разительно отличается от его внешней политики, направлен-
1 Henry Kissinger. Diplomacy. Simon & Shuster, N.Y., 1994. Р. 821.
ной на сотрудничество со всем цивилизованным международным сообществом, в первую очередь с Европой и США. Что же касается внутренней политики, то постельцинская стратегия Кремля покоится на "трех китах" - контролируемой демократии, либеральных экономических реформах и хороших отношениях с Западом, что в условиях нынешней России представляется невозможным. Внедрение контролируемой демократии требует антидемократических средств и исполнителей, которым по определению чужды демократические принципы и ценности.
Вместе с тем последовательная интеграция России в евро-атлантическое партнерство, а не избирательное, поверхностное сотрудничество, является важнейшим внешним фактором демократизации России и стабильности в Европе. Быть партнером - значит вести себя в соответствии с определенными нормами и, следуя этим правилам у себя дома, влиять на поведение других. Ждать, когда Россия станет процветающим демократическим государством и лишь тогда открыть ей свои объятья - очередная утопия Запада.
Полноценное партнерство с Россией взамен избирательного сотрудничества не ставит столь болезненного для ЕС вопроса о членстве России в Союзе. Очевидно, что вопрос этот не стоит в повестке дня ни России, ни ЕС, поскольку ни та, ни другая сторона не готовы к этому. Россия не отвечает Копенгагенским критериям. ЕС сосредоточен на расширении и углублении европейской интеграции. Более того, ставить вопрос о членстве России в ЕС контрпродуктивно, поскольку сегодня это выглядит пугающе для брюссельской и для московской бюрократии. Как отмечал еще в 1994 году Отто Фон Ламбсдорф, председатель Либерального Интернационала, "Даже ниже уровня членства (в ЕС) может быть достигнут очень высокий уровень интеграции"1. Решения последнего Санкт-Петербургского саммита "Россия - ЕС" - свидетельство решимости переместить сотрудничество России и ЕС на новый уровень - интеграции России в "европейские пространства" в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, правосудия.
Если эти решения будут претворены в жизнь, а не останутся лишь благим пожеланием, цель расширения зоны стабильности и процветания, поставленная во главу угла в новой стратегии безопасности ЕС, будет достигнута, поскольку интеграция России в "общеевропейские пространства" будет иметь крайне положительное воздействие на европейскую часть СНГ. Как отмечал немецкий исследователь Хайнц Тиммерманн, "Долгосрочная стратегия совместного с Россией сближения независимой Белоруссии с Европой... партнерство России с Западом может в свою очередь способствовать модернизации и переменам в Белоруссии и таким образом открыть перед российско-белорусским союзом новые общеевропейские перспективы" .
Во-вторых, и Россия, и ЕС заинтересованы в развитии согласованного сотрудничества международного сообщества на основе общепризнанных норм международного права и выступают против односторонности в решении важнейших проблем в международных отношениях. Позиции России и большинства стран ЕС совпадают и в подходе к инструментам воздействия на страны, подозреваемые в поддержке терроризма, отдавая приоритет согласованным действиям международного сообщества, основанным на полной и объективной информации о фактах пособничества терроризму. Так же, как и ЕС, Россия рассматривает Устав ООН в качестве основы для многосторонних действий международного сообщества в отражении новых угроз.
1 No Great Europe Without Russia- No Great Russia Without Europe»,Report of the Commission for the Greater Europe 1994, Gummerus Printing 1995, Finland. Р. 19.
2 Хайнц Тиммерманн. Отношения Белоруссии и России в общеевропейском контексте. Комитет "Россия в объединенной Европе" М., 2003. С. 77.
Иракский кризис подтвердил опасения относительно того, что США не извлекли должного урока из событий 11 сентября. Американское руководство не осознало, что уязвимость США - это обратная сторона американских претензий на безраздельное лидерство в современном мире. "После окончания "холодной войны", в которой Америка одержала, по ее убеждению, полную безоговорочную победу, - пишет известный политолог А.К. Пушков, -США перестало устраивать и сосуществование с режимами, которые не вписываются в структуру американских представлений и в структуру американских интересов"1. Сейчас Россию и Европу в политическом отношении сближает, как никогда, тревога, связанная с тем, что политика США по отношению к "супертерроризму" может вылиться в нечто совершенно иное и привести к обратному результату. Иракский кризис дал ответы на вопросы, которые волновали и Россию и страны ЕС после завершения антиталибской операции в Афганистане. Как США будут реализовывать свое бесспорное лидерство в международных делах и соотносить свои геополитические интересы с интересами союзников по антитеррористической коалиции? Как американское руководство поведет себя в случае новых международных кризисов и не спровоцирует ли оно само новые кризисы, поддавшись соблазну покончить навсегда с непопулярными режимами в так называемых странах-изгоях? Надежды на то, что США отказались от односторонних действий в международной политике, не оправдались. Изменилась лишь форма, но не суть американской политики, которую можно определить как избирательное сотрудничество.
Сегодня, когда американцы испытывают трудности в Ираке и проявляют заинтересованность в международном сотрудничестве, и Россия и ЕС должны ясно продемонстрировать США, что, получившее ныне новый стимул, это сотрудничество должно распространяться и на другие проблемы. Международное сообщество не может быть всего лишь инструментом обслуживания интересов США, поскольку у других стран и их групп тоже есть собственные приоритеты и интересы. Выработка совместных подходов России, Европы и США к важнейшим вопросам международных отношений, в первую очередь противодействию новым угрозам, должна стать необходимым условием взаимодействия, исключающим односторонние акции США, которые будут привносить раскол в ряды союзников, ослаблять институт ООН. Сфера взаимодействия с США должна быть распространена на те международные договоры, от поддержки и участия в которых Соединенные Штаты старательно уклоняются2. Только Россия и ЕС способны совместными усилиями вернуть политику США в русло многостороннего сотрудничества.
В-третьих, в Афганистане Россия проявила себя как один из ключевых участников антитеррористической операции. Позитивная реакция Москвы на военное присутствие США в Средней Азии стала решающим фактором в поддержке с воздуха сил Северного альянса, в сотрудничестве узбеков и таджиков, что в конечном счете привело к перелому в военных действиях к середине ноября 2001 года в пользу антитеррористической коалиции. Россия обменивалась с США разведывательной информацией и предоставила воздушный коридор для переброски грузов и спасательных операций.
Несомненно, отношение России к формированию военного измерения ЕС должно и будет определяться тем, как этот процесс станет соотноситься с местом и ролью России в объединяющейся Европе. Подключение России в каких-то формах к ОВПБ ЕС позволило бы лучше согласовывать позиции по важнейшим проблемам европейской и международной безопасности на всех уровнях, включая Совет Безопасности ООН, что представляется крайне важным для сдерживания и обуздания односторонних силовых действий США. Кроме
1 Алексей Пушков. Иракский водораздел./НГ Дипкурьер,18 ноября 2002 г., с. 9.
2 Россия и Европейский Союз: как углубить стратегическое партнерство? Доклад Комитета "Россия в объединенной Европе", Москва, 2002.
того, интересам России и интересам ЕС отвечало бы развитие сотрудничества в сфере безопасности и обороны (участие в Петерсбергских миссиях, военно-техническое сотрудничество). Параллельно Россия могла бы расширять свое взаимодействие в военно-политической области с ЕС в целом и со странами ЕС на двусторонней основе, в частности, в сфере стратегической мобильности, космических систем управления и информационного обеспечения, совместных сил быстрого реагирования для миротворческих и антитеррористических операций.
Нельзя не согласиться с мнением А.Г. Арбатова, что "без России невозможна полномасштабная военная интеграция Евросоюза и его выход на уровень самостоятельных военных сверхдержав XXI века. Без ЕС Россия в долгосрочном плане не сможет решить задачу одновременного коренного улучшения материального обеспечения своих военнослужащих, перехода от призыва на контракт и всеобъемлющего технического переоснащения вооруженных сил, сохранения ведущих отраслей ОПК - для долгосрочной защиты безопасности
и территориальной целостности страны на юге и востоке" 1.
* * *
Являясь важным шагом вперед на пути строительства единой политики безопасности, новая стратегия Европейского Союза обозначает лишь общие ориентиры, но, как известно, "дьявол любого соглашения в деталях". Для того чтобы новая стратегия стала жизнеспособной и эффективной, руководству ЕС потребуется не только политическая воля, но и новое политическое мышление, свободное от стереотипов и фобий времен "холодной войны".
1 Алексей Арбатов. Россия и Евросоюз - военное измерение отношений. //Независимая газета, 7.04. 2003.
