CC BY
456Кулагина Е.В.
к.э.н., в.н.с. Института социально-экономических проблем народонаселения ФНИСЦ РАН
elkulagina@yandex.ru
НОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВ БЛАГОСОСТОЯНИЯ: ПОСЛЕДСТВИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЛЯ СОЦИАЛЬНО УЯЗВИМЫХ КАТЕГОРИЙ НАСЕЛЕНИЯ1
Ключевые слова: государства благосостояния; новая социальная политика; социально уязвимые категории населения; социальная политика в отношении инвалидов; социальное обеспечение; социальные гарантии в сфере занятости; неравенство.
Keywords: new welfare state, welfare-state retrenchment, social security, equality, social protection employment; vulnerable population; disability.
Введение
Социальная политика в России следует курсу реформ со скрытой повесткой дня, не допускающей возражений и критики. Принятая за основу идеология, исходящая из опыта государств всеобщего благосостояния - с развитыми институтами, демократией и конкурентными отношениями, ведет к сокращению государственного участия и повышению ответственности лиц трудоспособного возраста за собственное благополучие. Издержки трансформации в результате кризиса социальной сферы и отмены социальных гарантий несут граждане, наиболее страдающие от неравенства, такие как лица с инвалидностью. Несмотря на внимание к лицам с инвалидностью - особой категории, включенной в повестку дня в российских государственных программах, - их положение ухудшилось в связи с невозможностью обеспечивать их благополучие.
Принципы новой политики в международных документах ВОЗ2 и ООН3, а также в национальных антидискриминационных законах требуют «эффективного участия в жизни общества» и достижения «максимальной независимости». Между тем трудности в реализации принципов свободы выбора и защиты от дискриминации значительно снижают шансы для занятости и доступности социальной помощи. Причины возникших противоречий взаимосвязаны с подходами новой политики .
В развитых государствах благосостояния достижения в отношении социально уязвимых категорий населения, в том числе лиц с инвалидностью также остаются скромными. Гражданская активность снижена до уровня тридцатилетней давности5. Несмотря на содействие в трудоустройстве, лица с инвалидностью «наказываются», когда дело касается занятости6. Новая политика создает неблагоприятные условия (политические, социально-экономические) для смягчения дискриминации и несправедливости7. Встают структурные барьеры между рынком труда, государством всеобщего благосостояния и социальной моделью инвалидности8.
Проблемы с достижением независимости и самодостаточности лиц с инвалидностью в России, а также трудности, возникающие в странах с органичными условиями для реформирования, обусловливают актуальность исследования новой социальной политики в государствах всеобщего благосостояния социал-демократических, консервативно-
1 В публикации использованы материалы статьи: Кулагина Е.В. Новая политика государств благосостояния: контекст для анализа положения лиц с инвалидностью // Социологическая наука и социальная практика. 2020. - Т. 8, № 4. - С. 121-136. DOI: 10.19181/snsp.2020.8.4.7660
2 World Health Organization. International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF). W.H. A. Res. 54/21. 22.05.2001.
3 General Assembly of the United Nation. Convention on the Rights of Persons with Disabilities. G.A. Res. 61/106. 24.01.2007.
4 Кулагина Е.В. Социальная политика в отношении инвалидов в государствах благосостояния и России: переход к не мой жизни и инклюзии // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2017. - Вып. 10. - С. 1944-1971. DOI: 10.24891/ni.13.10.1944
5 См.: Oliver M. The social model of disability: thirty years on // Disability & Society. 2013. - Vol. 28, N 7. - P. 1024-1026. DOI: 10.1080/09687599.2013.818773; Mladenov T. Postsocialist disability matrix // Scandinavian Journal of Disability Research. 2017. - Vol. 19, N 2. - P. 104-117. DOI: 10.1080/15017419.2016.1202860.
6 Lo S.H., Ville Is. The «employability» of disabled people in France: A labile and speculative notion to be tested against the empirical data from the 2008 «Handicap-Santé» study // ALTER, European Journal of Disability Research. 2013. - Vol. 7, N 4. - P. 227-243. DOI: 10.1016/j.alter.2013.09.007.
7 Parker H. S., Owen R., Gould R. Parity of participation in liberal welfare states: human rights, neoliberalism, disability and Employment // Disability & Society. 2012. - Vol. 27, N 6. - P. 823-836. DOI: 10.1080/09687599.2012.679022.
8 Lillest0 B., Sandvin J.T. Limits to vocational inclusion? Disability and the social democratic conception of labor // Scandinavian Journal of Disability Research. 2014. - Vol. 16, N 1. - P. 45-58. DOI: 10.1080/15017419.2012.735203.
корпоративистских и неолиберальных режимов и причин, влияющих на положение социально-уязвимых категорий населения. Предметом рассмотрения выбраны подходы социальной политики в вопросах гражданских прав, социального обеспечения, занятости и сокращения неравенства.
Экономика как предпосылка социальной справедливости. В государствах всеобщего благосостояния, на протяжении последних десятилетий широко известных как «осадные», создается новая форма общественного контракта. Ориентация на социальное благополучие уступила место конкурентным отношениям и рынку - предпочтительному способу организации взаимодействия и управления1. Подъем рыночной идеологии привел к снижению уверенности в способности государств эффективно распределять ресурсы. Важным обстоятельством послужили факторы давления на государственный бюджет и утяжеления налогов до «вызывающих стресс уровней»: постиндустриальный переход - технологические сдвиги в производстве и занятости; демографический переход - старение населения и снижение рождаемости; рост занятости женщин - риски прерывания доходов в связи с материнством, расширение услуг по уходу за детьми, престарелыми и инвалидами, выполнявшихся ранее в рамках домашних хозяйств; социальные риски - распространение разводов и внебрачных рождений, увеличение семей с одним родителем и одиноких пенсионеров. Нарастание бюджетного дефицита усиливалось под влиянием рецессий, глобализации, трансграничных потоков капитала, международной конкуренции и информатизации. В совокупности демографические, социально-экономические, а также политические причины вызвали признание «предела» государства благосостояния2.
Концепция кейнсианского государства всеобщего благосостояния, направленная на расширение социального страхования и услуг, подразумевала высокий уровень занятости для поддержания благополучия. Тип полной занятости, с безработицей ниже 3%, был условием социального контракта между институтами государства, рынка и демократии. Участие граждан в распределительном конфликте в значительной степени определялось спросом на рабочую силу, оплатой труда и уровнем безработицы. Длительная занятость в европейских странах - Дании, Франции, Германии, Нидерландах и Великобритании, с безработицей на уровне 2%, имела нежелательные последствия для деловых кругов: активное вовлечение рабочей силы в промышленный конфликт, а также падение доли прибыли и увеличение доли заработной платы во внутреннем продукте3. Политика борьбы с инфляцией во время ухудшения экономического климата в 1980-х гг., ослабление уверенности в перспективах роста экономики, усиление требований к конкурентоспособности открыли «окно возможностей» для роста безработицы, уровень которой в европейских странах превысил показатель США4.
Безработица в европейских странах, ослабившая участие граждан в распределительных конфликтах, сопровождалась снижением оплаты труда и сокращением пособий в основных программах социального страхования, в том числе выплат по безработице, по болезни и нетрудоспособности ввиду несчастных случаев на производстве5. Последствия экономических рецессий в США периода 1980-1990-х гг. и конца 2000-х гг.: потеря рабочих мест и угроза бюджетного кризиса, также вписались в контекст, когда «щедрое» социальное обеспечение стало представляться недоступной роскошью6. За период 1980-1990-х гг. расходы на социальную политику выросли на 13-15% в государствах благосостояния разных типов. Призывы к снижению расходов на социальное и пенсионное обеспечение, страхование по безработице и инвалидности, «ставших тяжким бюджетным бременем», оказали влияние на способы предоставления услуг, разделение труда между государственным и частным секторами7.
Трудности в решении национальных проблем: интенсивное налогово-бюджетное давление, замедление темпов развития экономики, рост безработицы и бедности обусловили сближение в подходах к трансформации социальной политики8. В начале 1990-х гг. международные организации выступили с критикой государственного сектора, поддержав стратегию рационального использования бюджетных средств, приватизацию государственных услуг (коммунальной сферы, дорожного строительства, учреждений пенитенциарной системы, образования и здравоохранения) и дерегулирование рынков в целях поощрения конкуренции. Государственное управление обвинялось в монополизме, негибкости, высоких издержках, неспособности учитывать интересы граждан и минимизировать риски бедности, безработицы и неравенства. Маркирующими признаками несправедливости стали утрата демократии, иждивенческие настроения населения - зависимости от социальной помощи и отсутствие стимулов к труду («ловушки» благосостояния)9.
«Новая» политика основана на принципах ограничения государственного вмешательства: сохранения минимальных гарантий, важности личной инициативы и социальных инвестиций, рациональности конкурентных отноше-
1 Rose N. The death of the social? Re-figuring the territory of Government // Economy and society. 1996. - Vol. 25, N 3. - P. 327356. DOI: 10.1080/03085149600000018.
2 См.: Pierson P. The New Politics of the Welfare State. World Politics. 1996. - Vol. 48, N 2. - P. 143-179; Social Justice: Strategies for National Renewal / Commission on Social Justice. - London: Vintage. 1994.
3 Korpi W. Welfare-State Regress in Western Europe: Politics, Institutions, Globalization, and Europeanization // Annual Review of Sociology. 2003. - Vol. 29. - P. 589-609. DOI: 10.1146/annurev.soc.29.010202.095943
4 Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политической свободы. - М.: РОССПЭН, 2002.
5 Korpi W. Op. cit.
6 Pierson P. Post - Industrial Pressures on the Mature Welfare States // The New Politics of the Welfare State. 2001. - Vol. 1. -P. 80-105. DOI: 10.1093/0198297564.001.0001.
7
Korpi W. Op. cit.
8 Гидденс Э. Неспокойный и могущественный континент: что ждет Европу в будущем? - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2015.
9 См.: New Public Management: Current Trends and Future Prospects. - London; New York: Routledge, 2002; Managing across Levels of Government. - Paris: OECD, 1997.
ний в социальной сфере и перспектив длительной жесткой экономии1. Бюджетные расходы и бюджетная сфера подверглись контролю со стороны Нового государственного менеджмента (New Public Management). Ориентация на результат, эффективность, оптимизацию, конкуренцию, инициативу заняла центральное место в управлении с целью повышения производительности труда и снижения издержек. Государственное управление переформатируется посредством административной реформы: дерегулирования, приватизации и децентрализации - передачи ответственности и обязанностей частному сектору, а также на низшие уровни власти посредством расширения полномочий, но не обязательно финансовой независимости, и деконцентрации - к автономным учреждениям, местным сообществам, «ближе к жителям»2. Структурный плюрализм, включающий возрождение традиционных ценностей (таких как самоограничение, уважение к достижениям), укрепление «неполитических» принципов общественного устройства и рычагов социального контроля, лег в основу отказа от «культуры зависимости» и повышения индивидуальной ответствен-
3
ности .
Усиленное развитие гражданского общества определено необходимым условием противодействия государственной бюрократии и распределительной политики, ведущей к утрате мотивации, ограничению мобильности труда и капитала4. Гражданам вменяется быть активными, добиваться прав, соревноваться за доступ к ресурсам (новые принципы прав). Возрождается управление через общество посредством закрепления индивидуальных обязательств на микроуровне, что противопоставляется централизации (неэффективному регулированию)5. Представительство общественных организаций и практика выдвижения ими требований вытесняют экспертную оценку, оказывают воздействие на формы социального регулирования и контроля. Открывается множество возможностей для манипулирования, определения прав граждан в процессе диалога и конкурса заявителей, а не твердыми принципами. «Социальная сцена все более напоминает рынок», гражданское общество - совокупность «групп по интересам» и лоббистских групп. Роль государства сводится преимущественно к обеспечению конкурентоспособности и рентабельному инвестированию доступа к социальным бенефициям6.
Предпочтение экономики как предпосылки социальной справедливости, так называемый «демонтаж» государства благосостояния, внесло изменения в политику сокращения нищеты и неравенства7. Согласованность населения, взаимные обязательства между гражданином и обществом перестали быть условием экономической безопасности. Универсальные права на получение социальной помощи, отожествляемые с гражданством, отвергнуты новой парадигмой, кардинально изменившей правила предоставления пособий и правомочности их получения8. Программы социального обеспечения, связанные с доходами, признаны неустойчивыми и неэффективными из-за дефицита бюджета и возражений налогоплательщиков. Социальная политика ориентирована на выгоды для бедных и утрату связи с коллективной ответственностью. Введен «адресный» подход на основе нуждаемости (means-tested benefit program), принятия ситуации от случая к случаю, а не по единым правилам. Фиксированные ставки выплат (flat-rate), ориентированные на бедных, обусловили более низкий уровень пособий в отличие от коэффициентов замещения на основе оплаты труда, позволяющих поддерживать нормальный или привычный образ жизни9.
Получатели социальных благ должны быть убедительными, обращаясь за помощью. Возрождается практика стигматизации, произвола и дискретности, имевшая место в программах помощи бедному населению до введения норм права, которые гарантировали равные условия10. Избирательный выбор льготников сопровождается трансформацией целевых групп социальной политики. Население, испытывающее лишения, больше не признается однородным, с общим корнем социально-экономических и культурных проблем. Вводится практика классификации на категории с отдельными формами вмешательства. Подгруппы с упором на индивидуализм и мобилизацию разделяются на инвалидов, ВИЧ-инфицированных, одинокие домохозяйства с детьми, наркоманов, женщин, переживших насилие, алкоголиков, национальные и сексуальные меньшинства, мигрантов и др.11. В то время как права бедных слоев населения ослабевают, в деле признания прав новых групп наблюдается прогресс. Между тем позитивные сдвиги происходят медленно, причины неблагополучия остаются нетронутыми12.
Свобода выбора, расширение возможностей в образовании, автономия личности, инициативность в сочетании с требованиями обязательного участия в оплачиваемой занятости, лидерства, предпринимательства (новые принципы обязанностей) стали ключевыми факторами для повышения вклада граждан в собственное благополучие. Индивидуальный успех и достижения оцениваются выше, чем мораль, равенство и солидарность. Перспективы, обусловленные
1 См.: Pierson P. Op. cit.; Гидденс Э. Указ. соч.
2 OECD Op. cit.
3 См.: Дарендорф Р. Указ. соч.; Коэн Дж., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. - М.: Весь Мир, 2003.
4 См.: Дарендорф Р. Указ. соч.; Коэн Дж., Арато Э. Указ. соч.
5 Commission on Social Justice. Op. cit.
6 Rose N. Op. cit.
7 См.: Pierson P. Op. cit.; Korpi W., Palme J. The paradox of redistribution and strategies of equality: Welfare state institutions, inequality, and poverty in the Western countries // American Sociological Review. 1998. - Vol. 63. - P. 661-687. DOI: 10.2307/2657333.
8 См.: Ferge Z. The Changed Welfare Paradigm: The Individualization of the Social. Social Policy and Administration. 1997. -Vol. 31, N 1. - P. 20-44. DOI: 10.1111/1467-9515.00035; Dwyer P.J. Creeping Conditionality in the UK: From Welfare Rights to Conditional Entitlements? // The Canadian Journal of Sociology. 2004. - Vol. 29, N 2. - P. 265-287. DOI: 10.2307/3654696.
9 Cox R.H. The Consequences of Welfare Reform: How Conceptions of Social Rights are Changing // Journal of Social Policy. 1998. -Vol. 27, N 1. - P. 1-16. DOI: 10.1017/S0047279497005163.
1101 Ibid.
11 Rose N. Op. cit.
12 Ferge Z. Op. cit.
ролью человеческого фактора, исходят из логики бесконечно адаптируемого населения при значительном игнорировании институционального и социально-экономического контекста1. Разумное государство осуществляет переход от «пассивных» к «активным» мерам, поощряет закрепление ответственности и самодостаточности, а не раздает пособия, помогающие бедным оставаться бедными2. Социальное обеспечение лиц трудоспособного возраста переориентировано на занятость, на способность «быть энергичным должным образом». Пособия по безработице выплачиваются с меньшей продолжительностью. Ответственное поведение поддерживается как стимулами - медицинская страховка, ваучеры на социальное обслуживание, реабилитация, денежные выплаты, кредиты, так и взысканиями - штрафы для лиц, не выполняющих обязательств по поиску работы, санкции на жилье, на пособия3.
Пенсионное обеспечение и страхование занятости становятся в большей мере рыночно согласованными, частными. Спрос на частное страхование (у представителей среднего класса) подстегивается низкими коэффициентами перекрытия доходов в адресных и базовых (по фиксированным ставкам) программах социальной защиты. За период 1990-2013 гг. в странах ОЭСР государственные расходы на выплату пенсий выросли в среднем на 21,8%, частные расходы - на 5,5%. В странах с универсальными социальными программами наметилась тенденция в сторону роста частного страхования. В Германии за указанный период государственные пенсионные расходы сократились на 6,5%, частные - увеличились на 17,6%. Во Франции рост расходов на частное страхование превысил государственные показатели в три раза, в Швеции - в шесть раз. В неолиберальных странах наблюдалась, скорее, противоположная тенденция4.
Размеры выплат из частных пенсионных систем растут медленнее государственных пенсий по старости и пособий по случаю потери кормильца. Система государственных пособий для лиц с разным уровнем дохода, в том числе с высоким заработком, действует эффективнее в вопросе сокращения бедности, способствует социально-экономическому оздоровлению всего общества, а не только неблагополучных слоев населения. Частное страхование и адресные программы социальной защиты для низкодоходных групп работников ведут к усилению неравенства, уровень которого в неолиберальных странах, ориентированных на адресность, выше, чем в социал-демократических и консерватив-но-корпоративистских странах с широкой базой для объединения рисков и ресурсов, а также для формирования коалиций с представителями среднего класса5.
Дерегулирование рынка труда. За последние десятилетия государства всеобщего благосостояния с высокими бюджетными расходами на социальную политику претерпели изменения в сфере производственных отношений, рынков труда и социальной защиты. Вследствие структурных сдвигов в занятости за период с 1995 по 2015 г. численность работников в производственном секторе сократилась на 20%, в сфере услуг выросла на 27%6. Более половины рабочих мест создано на вторичном рынке труда в форме нестандартной занятости, согласно интересам работодателей, реагирующих на условия неопределенности, и государства, оказавшего поддержку гибким видам занятости с меньшей социальной защищенностью. Скорее постепенный, чем революционный характер перемен, произошедших в том числе под давлением кризиса 2008-2009 гг., вызвал глубокий совокупный эффект. Социальные институты и программы были «переделаны» под прикрытием формальной институциональной стабильности. В странах континентальной Европы возникли новые формы трудовых отношений - менее жесткие, чем в неолиберальной модели, но и менее эгалитарные,
7
чем прежде .
За период с 2004 по 2017 г. государственные расходы на поддержку рынка труда в среднем по странам ОЭСР снизились с 1,4 до 1,2% ВВП. Главным образом за счет сокращения «пассивных» мер (пособий по безработице и программ раннего выхода на пенсию) - с 0,87 до 0,68% ВВП. Тенденция ярко обозначилась в социал-демократических и в консервативно-корпоративистских странах с высоким уровнем поддержки экономически активного населения8.
Около трети рабочих мест в странах ОЭСР в 2013 г. относились к нестандартным, распределяясь примерно равномерно между временными работниками, постоянными работниками с частичной занятостью и самостоятельно занятыми. «Нестандартные» занятые чаще трудятся в небольших фирмах, недостаточно образованы, работают неполный рабочий день и находятся в худшем положении с точки зрения оплаты, условий и характера труда, гарантий занятости и пенсионного обеспечения. Низкоквалифицированные временные рабочие сталкиваются со штрафными санкциями, замедлением роста заработков, нестабильностью и увольнениями9. В странах ОСЭР половина «нестандартных» занятых не имеют прав на социальную защиту, а также доступа к профессиональной подготовке, консультациям и другим программам в период безработицы10.
Реформы социального обеспечения, ужесточившие разграничения между социальным страхованием на основе взносов, а также социальной помощью и трудовыми пособиями лицам, исключенным из «нормального» рынка труда,
1 Rose N. Op. cit.
2 Гидденс Э. Указ. соч.
3 Dwyer P., Scullion L., Jones K., McNeill J., Stewart A. B. R. Work, welfare, and wellbeing: The impacts of welfare conditionally on people with mental health impairments in the UK // Social Policy & Administration. 2020. - Vol. 54, N 2. - P. 311-326. DOI: 10.1111/spol.12560.
4 Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators / OECD Publishing. - Paris: OECD. 2017. DOI: 10.1787/b6d3dcfc-en.
5 Korpi W., Palme J. Op. cit.
6 OECD Employment Outlook 2019: The Future of Work / OECD Publishing. - Paris: OECD, 2019. DOI: 10.1787/9ee00155-en.
7 Palier B., Thelen K. Institutionalizing Dualism: Complementarities and Change in France and Germany // Politics & Society. 2010. -Vol. 38, N 1. - P. 119-148. DOI: 10.1177/0032329209357888.
8 Public expenditure as a percentage of GDP. - https://stats.oecd.org/viewhtml.aspx?datasetcode=LMPEXP&lang=en
9 In It Together: Why Less Inequality Benefits All / OECD Publishing. - Paris, 2015 DOI:10.1787/9789264235120-en.
10 OECD (2019). Op. cit.
оказали влияние на развитие вторичного типа социальной защиты1. Несправедливое отношение к гражданам в зависимости от статуса занятости, а также увеличение числа рабочих мест, где работники частично или полностью освобождены от взносов, подрывает финансовую устойчивость системы социальной защиты. Правовые гарантии и положения, разработанные для традиционных форм занятости, не могут в той же степени быть применимы к лицам с нестандартными контрактами, которые в два раза реже заключают коллективные соглашения и вступают в профсоюзы. Встают вопросы о перспективах политики «активных» мер, ориентированной на занятость (повышение шансов на трудоустройство и ослабление любых препятствий к работе). Актуальна проблема адаптации социальных программ к потребностям «нестандартных» работников2.
Защита традиционных форм занятости также не свободна от проблем в связи с кризисом профсоюзного движения и снижением уровня охвата коллективными соглашениями - с 45 до 32% в странах ОЭСР на протяжении последних десятилетий (1985-2016 гг.), что ослабило переговорную силу работников с работодателями. Плотность профсоюзов и заработная плата сильнее снизились в неолиберальных странах - США, Великобритании и Канаде3. В кон-сервативно-корпоративистских странах субъекты основных промышленных секторов, которые устанавливают ориентиры в вопросах оплаты труда и социальной защиты согласно установившемуся порядку, утратили руководящие функции в обеспечении благ всем занятым. Внутренние причины усугубляются влиянием глобальной экономики: традиционные способы ведения борьбы оказываются бессильными перед транснациональными компаниями. Социальные контракты делегируют все больше полномочий на уровень фирм и работодателей. Работники, договариваясь о заработной плате и условиях труда индивидуально, сталкиваются с дисбалансом власти4.
Расширение возможностей для занятости и изменение основ социальной защиты оказали значительное перераспределительное воздействие. Наблюдаются снижение доли работников среднего звена и одновременное увеличение долей занятых с низкой и с высокой квалификацией5. Все большее число людей оказываются в трудном положении, характеризующемся низкой оплатой труда и минимальными социальными пособиями, все менее доступными и продолжительными. Риск низкооплачиваемой и неполной занятости концентрируется среди определенных групп работников (согласно полу, возрасту, социально-экономическим признакам), в значительной степени определяется локальным контекстом6. В домохозяйствах, зависящих от доходов в нестандартной занятости, существенно выше уровень бедности (в среднем 22%). Процесс созидательного разрушения в странах ОЭСР ведет к сегментации и поляризации рынка труда, увеличению численности работающих бедных и усилению неравенства7.
Рост экономической незащищенности проявляется главным образом в нижней части социальной лестницы, где население ограничено в свободе выбора и характеризуется скорее рамками социальной изоляции, а не социальным капиталом. Такое перераспределение нашло отражение в росте неравенства по доходам. В 2013 г. в странах ОЭСР 10% самого богатого населения зарабатывали в 9,6 раза больше, чем 10% самого бедного. В 1980-х гг. это соотношение составляло семь к одному, в 2000-х гг. - девять к одному. За период с 2007 по 2017 гг. рост индекса Джини произошел как в социал-демократических, так и в консервативно-корпоративистских странах: в Швеции - с 25,9 до 28,1, в Германии - с 28,5 до 29,4. В неолиберальных странах индекс Джини снизился, за исключением США, где он вырос с 37,4 до 39,08.
Граждане, страдающие от неравенства, считают себя уязвимыми и менее защищенными. Согласно обследованию ОЭСР «Риски, которые имеют значение» (Risks that Matter survey) за 2018 г., многие опрошенные указывают на неадекватность, а также труднодоступность государственных услуг и социальных пособий. Более половины уверены в несправедливости пособий по сравнению с выплаченными налогами. 78% опрошенных хотели бы, чтобы правительство расширило социальные и экономические гарантии, в первую очередь в области пенсионного и медицинского обеспечения9. Лица, страдающие от растущего неравенства, не склонны доверять правительству и сомневаются в способности оказывать на него влияние. Снижение уровня гражданской активности среди этих групп населения уменьшает избирательное давление на правительства с целью перераспределения ресурсов10.
Факторы устойчивости государств благосостояния. Процесс трансформации, близкий к полному пересмотру социальной политики, не обернулся радикальной перестройкой. Факторами устойчивости современных обществ, их способности к сохранению социальной защищенности являются институты и демократия, стремление к разумному равновесию между экономической рациональностью и административным воздействием. Государства всеобщего благосостояния имеют целью развитие и упрочение социальной сплоченности. При всем несовершенстве демократии они остаются гражданскими обществами. Доверие к институтам и социальный диалог способствуют успешной социальной политике11. Сторонники сокращения социального обеспечения должны отстаивать убеждения, что цена реформ
1 Palier B., Thelen K. Op. cit.
2 OECD (2019). Op. cit.
3 Ibid.
4 Palier B., Thelen K. Op. cit.
5 OECD (2015). Op. cit.
6 Job Creation and Local Economic Development 2018: Preparing for the Future of Work / OECD Publishing. - Paris: OECD, 2018. DOI: 10.1787/9789264305342-en.
7 OECD (2019). Op. cit.
8 OECD Income Distribution Database (IDD): Gini, poverty, income. - http://www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm
9 OECD (2019). Op. cit.
10 Social Resilience in the Neoliberal Era. - Cambridge: Cambridge University Press, 2013.
11 См.: Коэн Дж., Арато Э. Указ. соч.; Гидденс Э. Указ. соч.
приемлема. В случае необходимости социальные расходы могут быть увеличены1. Ключевыми задачами социальной политики являются снижение уровней бедности и неравенства, повышение роли человеческого фактора, активное гражданское общество, гибкий рынок труда и создание лучших рабочих мест для всех2.
Институциональные условия государственных программ страхования, взаимосвязанные с занятостью, обусловливают перспективы распоряжения бюджетными средствами. В неолиберальных странах с фиксированной ставкой социальных пособий, выплачиваемых преимущественно работникам физического труда, сопротивление сокращению государственных программ ослаблено. В социал-демократических и консервативно-корпоративистских странах, где государственные социальные программы распространяются на средний класс, попытки снижения расходов сталкиваются с организованным сопротивлением со стороны работодателей и профсоюзов3. Удовлетворение их требований согласуется с системой социальной солидарности и решением проблемы неравенства. Уровни социальной защиты и совокупное благосостояние поддерживаются эффективнее, когда развитию конкуренции способствует увеличение и перераспределение бюджета, в том числе расширение доступа к здравоохранению и образованию, независимо от
4
уровня доходов граждан .
В период с 1990 по 2016 г. государственные расходы на социальную политику в странах ОЭСР продолжали увеличиваться. Повышение расходов в среднем по социал-демократическим странам составило 9%, общий уровень достиг четверти ВВП. В консервативно-корпоративистских странах рост составил 20% ВВП, общий уровень превысил четверть ВВП. В неолиберальных странах при среднем росте на 20% уровень расходов поднялся до 18,4% ВВП5. В 2017 г. в общем объеме социального бюджета государственные расходы по безработице составили в среднем по странам ОЭСР 0, 68% ВВП6.
К числу важнейших результатов новой политики относят укрепление экономического благосостояния и открытие новых возможностей: создание рабочих мест и рост занятости, ускоренное экономическое развитие и повышение конкурентоспособности на международном уровне7. Увеличение числа работников в «нестандартных» трудовых отношениях обусловливает сохранение относительно хорошо защищенного статуса и привилегий лиц, занятых в основном секторе экономики, и, кроме того, улучшение положения отдельных групп населения посредством трудоустройства на низкоквалифицированной работе неполный рабочий день, имеющих, как правило, дополнительный источник дохода8. Гибкие схемы трудоустройства ведут к преодолению безработицы, увеличению налоговой базы и снижению нагрузки на социальное обеспечение, что способствует экономическому благополучию9.
Последствия новой политики в странах ОЭСР послужили основанием для выводов о необходимости государственного вмешательства. Подверглась критике социальная политика, так как неравенство достигло «максимума за последние три десятилетия». Признана ошибочность универсальной формулы для вклада граждан в собственное благополучие: переход к активным мерам «оставляет позади» уязвимые категории работников. Наряду с практикой расширения возможностей выражается озабоченность сегментацией рынка труда. Предлагается содействие профсоюзам и организациям работодателей для включения работников «нестандартной» занятости, развития новых форм социального диалога и практики коллективных переговоров. Вследствие высоких постоянных потерь социально уязвимых категорий населений рекомендуется политика поддержания доходов и антициклических расходов, ужесточение контроля над налогами лиц с высокими доходами и международных корпораций10.
Экономический шок на глобальном уровне в период пандемии коронавируса показал готовность современных обществ к быстрой мобилизации и к сохранению устойчивости. Уже первые антикризисные меры беспрецедентно расширили государственное вмешательство с помощью поддержки занятости, защиты безработного населения, а также восстановления доверия и социальной сплоченности. Бюджетные правила государств благосостояния всех типов «как никогда ослаблены»11. На международном уровне рекомендован глобальный план Маршалла, где в число экстренных мер вошли медицинское обслуживание независимо от страхования, поддержка всех категорий граждан, особенно наиболее уязвимых групп населения12. План Маршалла для укрепления гарантий, обеспечения устойчивости
1 См.: Pierson P. Op. cit.
2 OECD (2015). Op. cit.
3
Korpi W. Op. cit.
4 Social Resilience in the Neoliberal Era. - Cambridge: Cambridge University Press. 2013.
5 Рассчитано по: OECD Social and Welfare Statistics...
6 Public unemployment spending. 2019. - https://data.oecd.org/socialexp/public-unemployment-spending.htm#indicator-chart
7 OECD (2019). Op. cit.
8 Palier B., Thelen K. Op. cit.
9 Social Resilience in the Neoliberal Era. Op. cit.
10 OECD (2019). Op. cit.
11 Сумма государственной помощи составила в Германии 1,17 трлн. евро. Cм.: Kampf gegen Corona: Größtes Hilfspaket in der Geschichte Deutschlands. 22.05.2020 // Hinweis zu Cookies und Analysediensten. - https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/ Standardartikel/Themen/Schlaglichter/Corona-Schutzschild/2020-03-13-Milliarden-Schutzschild-fuer-Deutschland.html. В США - 2,2 трлн. долл. Cм.: GTAI Germany Trade & Invest. - https://www.gtai.de/gtai-de/trade/specials/special/usa/covid-19-hat-die-usa-fest-im-griff-233810
12 OECD Secretary-General: coronavirus «war» demands joint action // OECD. - http://www.oecd.org/newsroom/oecd-secretary-general-coronavirus-war-demands-joint-action.htm
принят на уровне ЕС. Предложена программа краткосрочной занятости (Short Time Employment Scheme), чтобы граждане в условиях кризиса сохранили средства к существованию1.
Выводы
Новая политика государств всеобщего благосостояния, основанная на поощрении конкуренции, личной ответственности, а также на переходе от социального обеспечения к труду, усиливает рост незащищенности социально уязвимых категорий населения, в том числе лиц с инвалидностью. Ограничение государственного вмешательства по принципам Нового государственного менеджмента, обусловленности прав на получение социальной помощи, адресности, частного страхования, сокращения коэффициентов перекрытия ведет к снижению доступности социального обеспечения. Возможности вырваться из бедности посредством перехода к «активным» мерам, следуя новым принципам обязанностей, сужены в связи с низкой конкурентоспособностью очевидной в условиях дерегулирования рынка труда. Развитие гибких видов занятости и появление нестандартных рабочих мест, ослабление переговорной силы и социальных гарантий работников, поляризация рынка труда и несправедливое отношение к гражданам в зависимости от статуса занятости обусловливают рост работающих бедных, нестабильность и риски увольнения.
Социально уязвимое население, разбитое на отдельные категории «вмешательства», такие как лица с инвалидностью, проигрывает в решении социального конфликта. Усиление бедности и неравенства становится причиной снижения гражданской активности. Новые принципы прав оказывают негативное влияние на перераспределение ресурсов. Как показывает опыт в социал-демократических и консервативно-корпоративистских государствах благосостояния, вопросы регулирования неравенства решаются эффективнее при объединении категорий получателей социальной помощи, расширении базы рисков и ресурсов. Консолидация населения и институты демократии способствуют повышению государственных расходов на социальное обеспечение и программы рынка занятости, смягчению последствия реформ и гибкой антикризисной политике в государствах благосостояния всех режимов.
Ограничение государственного вмешательства и сокращение бюджетного давления в странах с переходной экономикой, в том числе в России, облегчены ввиду несовершенных институтов демократии и незрелого гражданского общества2. Причины неблагополучия и неравенства, вызванные политическими и социально-экономическими факторами, остаются незатронутыми. В ходе реализации принципов новой политики и рекомендаций международных организаций, поддерживающих повышение личной ответственности, лица с инвалидностью в России оказались в «ножницах» социальной политики, перспективы которой видятся в способности раскрыть и снять противоречия между подходами к ее реформированию и барьерами для их реализации. Задача преодоления «культуры зависимости» и повышения благополучия становится нерешаемой в условиях снижения расходов на поддержку социального обеспечения и сферы занятости, дерегулирования рынка труда, ослабления переговорной силы и социальной защищенности работников, низкой оплаты труда. Достижение социальной справедливости возможно при условии снятия структурных ограничений, поддержания баланса сил и интересов, выбора эффективной модели перераспределения, а также укрепления бюджета и принятия антикризисных стратегий, направленных на расширение форм социальной защиты и гарантий занятости социально уязвимых категорий населения с низкой конкурентоспособностью, таких как лица с инвалидностью.
1 Бюджет ЕС смог мобилизовать 2,8 трлн. евро. См.: Rios В. Von der Leyen: EU budget should be the Marshall plan we lay out together. 02.01.2021 // EURACTIV. - https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/von-der-leyen-eu-budget-should-be-the-mars hall-plan-we-lay-out-together/
2 См.: Ferge Z. Op. cit.; Федотова В.Г. Европейский «третий путь» и его символическое значение для России и других стран // Социологическое обозрение. 2002. - Т. 2, № 1. - С. 3-18; Mladenov T. Op. cit.
