CC BY
30
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 г. Выпуск 7. С. 42-47
УДК 376
НОВАЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ФОРМА В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Т.Б. Квасова
Одним из направлений развития отечественной системы образования является, на наш взгляд, поиск новых организационно-правовых форм для образовательных и иных учреждений социально-культурной сферы. Законодатель решился с одной стороны расширить самостоятельность образовательных учреждений при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, а с другой - усилить их ответственность за принимаемые решения.
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» ввел в систему юридических лиц новую некоммерческую организацию - автономное учреждение. Данный нормативный правовой акт определил в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества. Закон № 174-ФЗ вступил в силу по истечении шестидесяти дней после дня его официального опубликования в «Российской газете» от 08.11.2006 № 250, то есть 8 января 2007 года.
В нем предусмотрены основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.
Таким образом, в системе юридических лиц появилась новая некоммерческая организация - автономное учреждение. После принятия Закона № 174-ФЗ были внесены изменения и дополнения в другие нормативные правовые акты: Гражданский кодекс (ГК РФ), Налоговый кодекс (НК РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), в Закон РФ «Об образовании» [2], в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др. Так, например, в Закон «Об образовании» в пп. «ж» п. 6 ст. 13 внесено дополнение о том, что открытие счетов в органах Федерального казначейства теперь обязательно только для государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений, а для автономных учреждений такое требование не предусмотрено.
Это дает право автономным учреждениям открывать счета в банках и иных кредитных учреждениях. Для автономных учреждений не предусмотрена субсидиарная ответственность собственника, что означает серьезное увеличение самостоятельности и повышение ответственности за принятие решений и финансовых обязательств перед своими поставщиками и заказчиками. С другой стороны - происходит сужение самостоятельности государственных и муниципальных (бюджетных учреждений).
Например, в соответствии с Законом «Об образовании» и после принятия ФЗ «Об автономных учреждениях» им отменено право самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами. Это был специально выделенный пункт закона1. Теперь все будет зависеть от положений Бюджетного кодекса: в нем до 2008 года сохранили понятие «внебюджетные средства бюджетных учреждений». В будущем они, скорее всего, станут доходами бюджетов так же, как и средства, получаемые образовательными учреждениями от сдачи в аренду государственного или муниципального имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом, но взыскание по его обязательствам не может быть обращено на недвижимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных учредителем.
1 В Законе РФ «Об образовании» ранее за образовательными учреждениями закреплялось право самостоятельно распоряжаться средствами, полученными от внебюджетных источников. В настоящее время п.7,ст.39 утратил силу.
При этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Следует отметить, что ответственность автономного учреждения существенно отличается от ответственности других некоммерческих организаций - частного и бюджетного учреждений. Так, частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник соответствующего имущества, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно.
Но теперь, с принятием Закона № 174-ФЗ, субсидиарную ответственность будут нести только собственники частных и бюджетных учреждений, поскольку собственник автономного учреждения не отвечает по долгам последнего.
Что же представляет собой автономное учреждение?
Согласно ст.2 Закона № 174-ФЗ, «автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта».
Законодатель определил, что автономное учреждение является одним из видов государственных и муниципальных учреждений, но не является бюджетным.
Для осуществления финансово-хозяйственной деятельности автономное учреждение наделено правом открывать счета в банках и иных кредитных учреждениях.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, причем использоваться они должны для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение.
В БК РФ пункт 4 ст. 41 и ст. 51 дополнены фразой о том, что к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.
Автономным учреждениям дается право на использование этих средств в полном объеме. Для них эти средства являются собственными и не относятся к видам доходов соответствующего бюджета. Подтверждается данное положение внесенным дополнением к пункту 1 ст. 42 БК РФ о том, что в доходах бюджетов учитываются только средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением средств, получаемых в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.
Кроме того, средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление, за исключением средств, получаемых от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, под залог, а также согласно ст. 43 БК РФ средства, получаемые от продажи государственного или муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, за исключением средств, получаемых от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. Такие виды доходов автономных учреждений не относятся к доходам бюджета. Эти средства принадлежат автономным учреждениям. Другие виды доходов от использования имущества, предусмотренные действующим законодательством, также принадлежат автономным учреждениям и не относятся к видам доходов бюджета.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Так как собственниками имущества автономного учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование, заинтересованные в их создании и преобразовании в НК РФ в статье 146 изменена редакция пп. 5 п. 2. Теперь не будет облагаться налогом на добавленную стоимость (НДС) передача на безвозмездной основе объектов основных средств органам государственной власти и управления и органам местного самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям.
Таким образом, поскольку автономные учреждения являются государственными учреждениями, при осуществлении этих операций они также освобождаются от уплаты НДС. Внесено аналогичное дополнение в пп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ. При определении налоговой базы не учитываются доходы в виде имущества, полученного государственными и муниципальными учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней.
Таким образом, при передаче имущества автономному учреждению по решению органа исполнительной власти оно освобождается от уплаты налога на прибыль со стоимости этого имущества. Поправка также внесена в пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ.
Автономное учреждение не имеет права без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему на эти цели учредителем. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, может распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено законом.
Закон № 174-ФЗ содержит определение понятия «особо ценное движимое имущество», под которым понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества будут определяться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, и подлежат обособленному учету.
Необходимо отметить, что полномочия автономного учреждения по распоряжению своим имуществом имеют ограничения. Автономное учреждение имеет право вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.
В соответствии с главой 2 Закона № 174-ФЗ, автономное учреждение может быть создано двумя способами: путем его учреждения и путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения.
Важная гарантия защиты имущественных интересов автономных учреждений предусмотрена частью 11 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, согласно которому при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие либо уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.
Следует подчеркнуть, что создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения, что указано в части 14 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. Это положение очень важно для образовательных учреждений и других организаций, которые должны лицензировать свою деятельность.
В Законе «Об образовании» в п. 1 ст. 34 после внесения изменений читаем, что образовательное учреждение может быть реорганизовано - «в иную некоммерческую организацию». Уточняется, что реорганизация производится только в некоммерческую организацию, имеется в виду, конечно же, автономное учреждение.
Пункт 2 этой же статьи полностью изменил свою редакцию. Теперь он звучит так: «При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения это образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных ему до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства». В то время как при изменении статуса образовательного учреждения и его реорганизации в иной форме, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу.
Это изменение лишний раз подтверждает дополнительные возможности автономного учреждения на продолжение его основной деятельности в момент его преобразования.
В соответствии со ст. 6 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение может иметь только одного учредителя, которым соответственно признается:
- Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
- субъект Российской Федерации - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
- муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Органами управления автономного учреждения в соответствии с частью 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ являются:
- наблюдательный совет автономного учреждения;
- руководитель автономного учреждения;
- иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы, например ученый совет.
В Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в статью 12 внесена поправка, аналогичная поправке в Закон «Об образовании», касающаяся управления вузом. Поскольку в законе установлено, что «общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет», то в части, не урегулированной законодательством, порядок формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.
К компетенции учредителя в области управления автономным учреждением Закон № 174-ФЗ относит:
- утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений;
- рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;
- решение о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, а также изменение его типа;
- утверждение передаточного акта или разделительного баланса;
- назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
- назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий;
- рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случае, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения;
- решение иных предусмотренных Законом № 174-ФЗ вопросов.
В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее пяти и не более одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Члены наблюдательного совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. С одной стороны это является гарантией объективности принимаемых решений, с другой - можно предположить сложности с обеспечением кворума при решении вопросов, требующих оперативности.
Статья 11 Закона № 174-ФЗ устанавливает компетенцию наблюдательного совета автономного учреждения, которая заключается в рассмотрении:
- предложений учредителя или руководителя автономного учреждения о внесении изменений в устав; предложений о создании и ликвидации филиалов, об открытии и о закрытии его представительств; о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации; об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления;
- предложения руководителя автономного учреждения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника;
- проекта плана финансово - хозяйственной деятельности и проектов отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово - хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность;
- предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно;
- предложения руководителя о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета, и вопросов о проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации;
К компетенции руководителя автономного учреждения относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя, наблюдательного совета или иных органов автономного учреждения.
Руководитель может действовать без доверенности от имени автономного учреждения, в том числе представлять его интересы и совершать сделки от его имени. Наряду с этим руководитель утверждает штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками. Он несет ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных законом требований. Ответственность коллегиального органа - наблюдательного совета не прописана.
Ст. 14 Закона № 174-ФЗ определяет понятие «крупная сделка». При этом цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества должна превышать 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бух-
галтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Порядок совершения крупных сделок и последствия его нарушения определены в ст. 15 Закона № 174-ФЗ. Его необходимо учитывать не только самому автономному учреждению, но и его контрагентам по гражданско - правовым сделкам. Это объясняется тем, что партнеры автономного учреждения, заключая с ним договоры на крупные суммы, должны проверить, выполнены ли требования Закона о порядке совершения крупных сделок, в противном случае партнеры несут риски, связанные с признанием подобной сделки недействительной.
Важная гарантия реализации основных прав и свобод человека и гражданина закреплена в части 4 ст. 18 Закона № 174-ФЗ, согласно которому автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет нарушение конституционных прав граждан в социально - культурной сфере, в том числе прав граждан на получение и бесплатного образования. Таким образом при реорганизации автономного учреждения в форме слияния, присоединения, разделения и выделения существует гарантия для обучающихся на бюджетной основе. В тоже время, согласно п.3, ст.18 автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения в том случае, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника.
Автономное учреждение может быть ликвидировано по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ.
Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с Законом № 174-ФЗ может быть обращено взыскание.
Имущество автономного учреждения, которое осталось после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается согласно части 3 ст. 19 Закона № 174-ФЗ ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения.
Новая организационно-правовая форма для образовательных учреждений высшей школы, безусловно, более приемлема. В ней учтены отношения, сложившиеся на рынке образовательных услуг, когда доля доходов многих бюджетных учреждений, полученных от внебюджетных источников, довольно значительна. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается собственником. На этом основании и на основании сведений о государственном задании по приему учащихся и студентов на бесплатное обучение в государственные образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования ХМАО - Югры на 2006 - 2007 учебный год2; с учетом реформаторских настроений Правительства ХМАО, можно сделать вывод о том, что первые автономные учреждения появятся в системе высшего и среднего профессионального образования именно на территории нашего субъекта [1].
ЛИТЕРАТУРА
1. Распоряжение Правительства ХМАО-Югры от 26.10.2006 №420-рп «О государственном задании (контрольных цифрах) по приему учащихся и студентов на бесплатное обучение в государственные образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования ХМАО-Югры на 2006-2007 учебный год».
2. Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 № 125-ФЗ в ред. от 31.12.2005.
2 См.:Распоряжение Правительства ХМАО-Югры от 26.10.2006 №420-рп «О государственном задании (контрольных цифрах) по приему учащихся и студентов на бесплатное обучение в государственные образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования ХМАО-Югры на 2006-2007 учебный год». Из 8084 бюджетных мест на высшее и послевузовское - 2293, 1445-среднее и 4346-начальное.
