Новая глобальная повестка и будущее многосторонних банков развития Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Новая глобальная повестка и будущее многосторонних банков развития1

А. Бхаттачария, Х. Харас, М. Плант, А. Приццон

Бхаттачария Амар — старший сотрудник программы по мировой экономике и глобальному развитию Института Брукингса; USA, Washington, DC 20036, 1775 Massachusetts Ave., NW; E-mail: [email protected]

Харас Хоми — исполняющий обязанности вице-президента и директор программы по мировой экономике и глобальному развитию Института Брукингса; USA, Washington, DC 20036, 1775 Massachusetts Ave.; E-mail: [email protected]

Плант Марк — директор направления финансирования развития и старший сотрудник Центра глобального развития; USA, Washington DC 20036, 2055 L Street NW; E-mail: [email protected]

Приццон Аннализа — старший научный сотрудник Института зарубежного развития; UK, London SEI 8NJ, 203 Blackfriars Road; E-mail: [email protected]

Новая глобальная повестка дня, ядром которой является Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., всеобъемлюща и универсальна. В настоящее время определены три главные цели: возобновление роста, обеспечение реализации Целей устойчивого развития (ЦУР) и выполнение задач Парижского соглашения по климату, связанных с борьбой с изменением климата и адаптацией к его последствиям. Достижение этих целей потребует значительного расширения и переориентации инвестиций, особенно в области устойчивой инфраструктуры и человеческого развития. Их реализация является неотложной задачей, поскольку мир столкнулся с самой большой волной экспансии городов в истории, а в течение следующих пятнадцати лет начнет функционировать больше инфраструктурных объектов,

1 Институт Брукингса — некоммерческая организация, проводящая исследования и осуществляющая выработку независимых политических решений. Миссия института — проводить высококачественные независимые исследования и на основе этих исследований предоставлять инновационные практические рекомендации для разработчиков политики и общественности.

Институт зарубежного развития является ведущим независимым аналитическим центром по вопросам международного развития и гуманитарной деятельности. Его миссия состоит в стимулировании и информировании политики и практики, направленных на сокращение масштабов нищеты и обеспечение устойчивых средств к существованию в развивающихся странах за счет сочетания высококачественных прикладных исследований, практических консультаций по вопросам политики и ориентированного на эту политику обсуждения и распространения знаний.

Центр глобального развития работает над сокращением глобальной нищеты и неравенства посредством скрупулезных исследований и активного взаимодействия с политическим сообществом, чтобы сделать мир более процветающим, справедливым и безопасным для всех. Выводы и рекомендации данной статьи принадлежат исключительно ее авторам и не отражают взглядов упомянутых учреждений, их руководства или других сотрудников. Поддержка данной публикации была великодушно предоставлена Фондом Билла и Мелинды Гейтс и Фондом Рокфеллера. Институт Брукингса, Центр глобального развития и ODI считают, что основная ценность их работы заключается в абсолютной приверженности качеству, независимости и воздействию. Деятельность, поддерживаемая их спонсорами, отражает эту приверженность. Более ранняя версия настоящей статьи была представлена на симпозиуме Группы видных деятелей «Группы двадцати» по глобальному финансовому управлению во Франкфурте, Германия,

4 декабря 2017 г. Данная версия статьи значительно улучшена по результатам обсуждения.

Перевод выполнен А.В. Шелеповым, научным сотрудником Центра исследований международных институтов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

чем существует в мире сегодня. Также это последняя возможность выработать эффективные подходы к управлению масштабными демографическими переходами.

Капитальные вложения и технологический выбор в ближайшие два десятилетия закрепят тенденции карбонизации, урбанизации и демографии. Они будут определять будущее человечества и нашей планеты до конца нынешнего столетия и далее.

Условия, в которых предстоит решать эти задачи, весьма сложны. Во многих странах рост инвестиций и производительности замедлился, усиливается неравенство и сохраняется безработица, растут напряженность, уязвимость к шокам и их частота. В то же время существуют масштабные возможности для использования новых технологий и растущего потенциала частного сектора. Сегодняшний сверхсвязанный мир требует сочетания мероприятий, охватывающих частные блага, национальные общественные блага и региональные/глобальные общественные блага для решения задач устойчивого развития.

Повестка дня требует достижения адекватных масштабов государственного вмешательства, серьезного отношения к социальной и экологической устойчивости, а также управления побочными эффектами, распространяемыми между секторами и через границы. Также требуется активизация международного сотрудничества для реализации трансформационных изменений и мобилизации финансирования в беспрецедентных масштабах.

Многосторонние банки развития (МБР), обладающие высокоэффективным потенциалом помощи странам в укреплении политических и институциональных основ реализации данных задач, а также привлечения финансирования, должны сыграть в этом процессе центральную роль. Они пытаются реагировать на существующий запрос, но людские и финансовые ограничения, а также неясные и чрезмерно широкие мандаты, определяемые акционерами, сдерживают их. Уточнение мандатов и устранение указанных ограничений имеют важное значение для расширения и повышения эффективности поддержки ими новой глобальной повестки дня.

Уникальная финансовая структура МБР позволяет им использовать ресурсы акционеров, мультиплицируя их и предоставляя финансирование по низкой стоимости. Это, в свою очередь, позволяет привлекать финансирование из других источников, особенно со стороны частного сектора. При лучшей системной координации МБР смогут повысить качество удовлетворения потребностей все более разнообразных клиентов, но для этого требуются консенсус среди акционеров и финансовая поддержка с их стороны соответствующих усилий МБР.

Независимые оценки показывают, что каждый отдельно взятый МБР демонстрирует хорошие результаты работы, но в рамках системы эффективность недостаточна.

В данной статье предлагаются пути улучшения согласованности политики и операционной деятельности между МБР и описывается, как совершенствование управления со стороны акционеров может способствовать достижению этой цели. Основное внимание уделяется необходимости увеличения финансирования инвестиций в развивающихся странах, но статья должна рассматриваться в более широком контексте управления процессами глобализации, особенно в отношении торговли и финансовой стабильности.

Ключевые слова: многосторонние банки развития; цели устойчивого развития; инвестиции; развитие человеческого потенциала; глобальное управление

Для цитирования: Бхаттачария А., Харас Х., Плант М., Приццон А. (2018) Новая глобальная повестка и будущее многосторонних банков развития // Вестник международных организаций. Т. 13. № 2. С. 115-142 (на русском и английском языках). DOI: 10.17323/1996-7845-2018-02-06.

Текст «Новая глобальная повестка и будущее многосторонних банков развития» А. Бхаттачарии, Х. Хараса, М. Планта, А. Приццон переведен и опубликован с разрешения Института Брукингса (The Brookings Institution), Института зарубежного развития (ODI) и Центра глобального развития (CGD)2.

© Brookings, ODI & CGD. Институт Брукингса (The Brookings Institution), Институт зарубежного развития (ODI) и Центр глобального развития (CGD) не несут ответственности за качество перевода.

2 Bhattacharya A., Kharas H., Plant M., Prizzon A. (2018) The New Global Agenda and the Future of the Multilateral Development Bank System. The Brookings Institution, Overseas Development Institute, the Center for Global Development, February. Режим доступа: https://www.brookings.edu/wp-content/ uploads/2018/02/epg_paper_on_future_of_mdb_systemJan301.pdf (дата обращения: 12.06.2018).

Координация МБР для системной работы

Эволюция специализации МБР создает предпосылки для их сотрудничества не только на региональном, но и на глобальном уровне. Отлаженные механизмы для обмена передовыми практиками и опытом между институтами-партнерами позволят реализовать преимущества эффекта масштаба при предоставлении услуг. Возможности для расширенного сотрудничества распространяются на все сектора и области глобальных коллективных действий, в которых МБР имеют сравнительные преимущества. Сектор инфраструктуры, благодаря своему масштабу, предлагает особые возможности для сотрудничества.

Сферы активизации сотрудничества включают: (а) совместные усилия по улучшению диагностической работы и качества используемых данных; (Ь) платформы для подготовки проектов и применение общих стандартов и контрольных показателей, в том числе применительно к устойчивой инфраструктуре; (с) платформы знаний и инструменты для укрепления политических и институциональных основ и обеспечения технической помощи; и (ё) сотрудничество в создании финансовых структур, которые могут привести к масштабному росту инвестиций.

МБР также должны оценить, как конкуренция между ними в отношении политики обусловленности помощи, ценообразования и механизмов финансирования влияет на последствия системной поддержки каждой из стран. Конкуренция может быть здоровой и предоставлять странам-получателям большую свободу выбора, но это должно происходить в контексте здоровой экосистемы и равных условий игры.

поддержка всех клиентов и глобальное сотрудничество во взаимосвязанном мире

Для того чтобы деятельность МБР приносила пользу странам из всех групп по уровню дохода и расширяла границы роста и развития в условиях несовершенных финансовых рынков, недостатка знаний и потенциала, концепция «градации», основанная на доходе на душу населения, должна быть изменена. Более адаптивная модель могла бы определять характер участия МБР, основываясь не только на уровне доходов, но и на воздействии с точки зрения развития в конкретной стране и секторе, а также выгодах, которые это участие приносит системе в целом. С точки зрения финансирования развития роль прямой финансовой поддержки станет менее значимой по мере того, как страны-клиенты получат расширенный доступ к финансовым рынкам, и повысится важность мобилизации финансирования из других источников, особенно частного сектора. Однако необходимость прямой поддержки со стороны МБР то усиливается, то ослабевает, а несовершенства политики и рынков капитала свидетельствуют о том, что финансирование со стороны МБР может играть важную роль в социальных секторах, инфраструктуре и в ответ на различные шоки в странах, относящихся к различным группам по уровню доходов.

Хотя МБР могут повсеместно увеличивать масштабы своей поддержки, система не справляется с удовлетворением потребностей трех типов клиентов: «хрупкие» и конфликтные государства, страны с высоким уровнем задолженности и страны с уровнем дохода выше среднего (иМ1С).

«Хрупкие» и конфликтные / страдающие от насилия государства (FCV): МБР должны усилить свою поддержку для институционального развития в таких странах, тщательно оценивая пилотные подходы и масштабируя те из них, которые работают.

Такие области, как реформа государственного управления, управление коммунальными службами и надзор в области безопасности, готовы к новым, инновационным подходам МБР и их партнеров. В «хрупких» государствах требуется большая гибкость подходов и более длительные временные рамки, поэтому акционерам МБР необходимо скорректировать надзор в соответствии с этими условиями.

Страны с высоким уровнем задолженности: мы рекомендуем МБР совместно при-оритизировать и укреплять потенциал управления задолженностью в странах-заемщиках. Они также должны оценить, как качество государственных инвестиций, успехи в реализации реформ, а также наличие и использование пространства для маневра в политике влияют на оценки долговой устойчивости. МБР должны разработать принципы и процедуры реструктуризации задолженности, которые отражали бы все более сложный характер кредиторов.

Страны с уровнем дохода выше среднего: мы считаем, что существует весомый аргумент в пользу деятельности МБР во всех развивающихся странах, включая UMIC. Реальная дискуссия среди акционеров должна развернуться в отношении критериев участия МБР в финансировании, а также необходимости демонстрации четкой цели с точки зрения развития для любого вмешательства банка (для UMIC оно часто проявляется в создании субнационального или общественного блага). Полезными для реализации этого подхода являются принципы «каскада»: установить, существуют ли реальные потребности в государственном финансировании (в том числе в качестве вклада в глобальные экстерналии); определить, можно ли в будущем удовлетворить такие потребности с помощью совершенствования политики и укрепления институциональной среды, и осуществлять деятельность в том случае, если может быть достигнут убедительный результат с точки зрения развития.

предоставление глобальных общественных благ

В дополнение к своей финансовой роли МБР имеют хорошие возможности для решения глобальных проблем и поиска ответов на глобальные вызовы — от изменения климата до пандемий, от миграции до цифровизации, будущего занятости и борьбы с угрозами миру и безопасности. В основном сравнительные преимущества МБР в области глобальных общественных благ и проблем проявляются в процессе реализации их страновых программ, но они также могут способствовать деятельности глобальных платформ для выработки решений и действий с другими партнерами, особенно с ООН. В настоящее время распределение обязанностей в рамках многосторонней системы носит специализированный (ad hoc) характер, что ведет к недостатку четких целей и элементов подотчетности.

Использование балансов для привлечения ресурсов

Существует множество рекомендаций относительно достаточности капитала МБР, влияния оплачиваемого по требованию капитала, оптимизации балансов, концентрации кредитного риска и их покрытия и других аспектов. Мы полагаем, что более глубокая проблема заключается в том, чтобы договориться о масштабах деятельности МБР (в части предоставления как финансовых, так и нефинансовых услуг) и подать соответствующие сигналы, а также разработать сценарии устойчивости капитала и риска.

На наш взгляд, масштабирование системы, способное предоставить дополнительные триллионы долларов проектного и программного финансирования через прямое

участие МБР и привлечение средств из других источников в течение следующего десятилетия, является подходящей темой для начала обсуждений акционерами. Наши расчеты показывают, что этот сценарий вполне возможен, учитывая значительный потенциал левереджа и мобилизации ресурсов, но для этого требуется политическая воля (и, вероятно, изменения в методологиях кредитных рейтингов). Такое масштабирование также потребует смещения акцента с прямого финансирования на мобилизацию ресурсов, что будет связано с соответствующими изменениями внутренних стимулов, инструментов и бизнес-моделей.

МБР могут также развивать финансовые «механизмы выхода», чтобы быстрее использовать свой капитал и оказывать большее воздействие с точки зрения развития. В таких схемах инвесторы из частного сектора, желающие осуществлять инвестиции в развивающихся странах, могут приобретать финансовые активы с приближающимся сроком погашения у МБР, освобождая свой капитал. Хотя у МБР уже есть программы продажи активов, масштабирование таких механизмов потребует значительных изменений в ценообразовании и бизнес-моделях.

Вопросы системного управления

Несогласованность акционеров и устаревшие механизмы управления являются факторами многих ограничений, с которыми сталкиваются МБР. Эффективность и легитимность системы МБР требует общего видения и единых целей для всех акционеров. Существование системы МБР, которая соответствует стоящим перед ней задачам, требует новых механизмов управления, которые сохраняли бы многосторонний характер институтов в меняющемся мире. Это относится к процессам выбора руководства и правилам, по которым акционеры принимают решения. Реформы корпоративных структур управления для обеспечения согласованности стимулов и обязанностей позволят сотрудникам и руководству МБР увеличить экономическую эффективность и в большей степени соответствовать технократическим потребностям клиентов.

Акционерам необходимо сформировать ожидания относительно того, какой вклад многосторонняя система содействия развитию должна внести в реализацию повестки дня до 2030 г., в том числе в части смягчения последствий шоков и обеспечения глобальных общественных благ. Учитывая актуальность действий в предстоящие два десятилетия, акционеры должны срочно оценить, достаточны ли темпы движения к заявленным целям. Качество функционирования системы, в свою очередь, может оцениваться исходя из реализации этих ожиданий, с периодическими корректировками целей и мандатов по мере появления новых вызовов.

Система управления, которая периодически, скажем, каждые пять лет, оценивает общесистемные результаты, будет способствовать разработке новых действий и корректировкам курса развития в отдельных институтах. Необходим тщательный общесистемный обзор затрат и выгод существующих структур управления и персонала.

Необходимо срочное принятие стратегии долгосрочного развития и усиление ответственности за результаты всей системы МБР. Банки начали движение в этом направлении, принимая коллективные обязательства (см. Совместное заявление о намерениях МБР по привлечению частного финансирования).

Изучение специализации в рамках многосторонней системы заставляет принимать во внимание значительное присутствие агентств ООН во многих сферах. Акционерам МБР следует не допускать формирования конкурирующих мандатов, которые могли бы подорвать или по меньшей мере дублировать другие международные усилия по достижению ЦУР.

Новая глобальная повестка дня и будущее системы МБР

Изменившийся глобальный контекст

Новая глобальная повестка дня и важность предстоящих десятилетий

Повестка дня в области развития до 2030 г., согласованная 193 странами в 2015 г., является более всеобъемлющей по охвату, универсальной с точки зрения актуальности для стран с различным уровнем доходов и преследует более амбициозные задачи, чем повестка Целей развития тысячелетия (ЦРТ) на 2000—2015 гг. Центральными задачами в настоящее время являются возобновление роста, реализация ЦУР, наращивание усилий, соответствующих целям Парижского соглашения по климату; снижение уязвимости к шокам; содействие коллективным усилиям по решению международных проблем, таких как пандемии, финансовые и долговые кризисы.

Достижение этих амбициозных целей является сложной задачей, поскольку рост инвестиций и производительности замедлился в странах как с развитой, так и с развивающейся экономикой по всему миру, а глобальная экономика сталкивается с серьезными структурными изменениями, включая усиливающуюся многополярность, изменение климата, урбанизацию, демографические переходы и неопределенные последствия технологических изменений для рынка труда.

С одной стороны, если затяжные кризисы и нестабильность будут преодолены, то в течение следующих нескольких десятилетий политики смогут внести вклад в ликвидацию крайней нищеты и продвижение устойчивого развития. С другой стороны, население во всем мире сталкивается со структурными факторами, которые могут повлиять на процессы развития в предстоящие десятилетия.

Сейчас идет самая большая волна городской экспансии в истории — городское население удвоится через одно поколение, а формы урбанизации будут определять наши модели производства и потребления в течение жизни нескольких поколений.

В течение следующих пятнадцати лет начнет функционировать больше инфраструктурных объектов, чем существует в мире сегодня. Качество этой инфраструктуры определит дальнейшую эволюцию процессов выброса углерода и изменения климата. Мы можем сделать новую инфраструктуру и городские территории устойчивыми и привлекательными или обречь города на будущее, в котором мы не сможем двигаться и дышать. При таком неблагоприятном сценарии глобальная температура повысится более чем на 2 °С, принеся множество побочных последствий и рисков [БИаНаеИагуа й а1., 2016].

Следующие два десятилетия также являются последней возможностью решить проблемы, связанные с демографическими переходами в развивающихся странах, особенно в Африке, где резкий рост числа молодых людей может как способствовать увеличению количества рабочих мест и процветанию, так и усиливать разочарование, раздражение и борьбу за возможность эмигрировать. Кроме того, от подходов к среднему образованию девочек в течение следующих 15 лет будет зависеть рождаемость, определяющая разницу между населением мира в 9 млрд или 11 млрд человек к концу нынешнего столетия.

Ценности, предлагаемые МБР

Ценности, предлагаемые многосторонней системой содействия развитию, основываются на способности МБР выступать в роли надежных партнеров, которые могут

предоставлять масштабные и недорогие услуги, используя широкое присутствие в соответствующих странах, что позволяет им адаптировать решения к потребностям кли-ентов3. Они также основаны на понимании акционеров, что многосторонние решения могут дополнять двусторонние подходы при условии объединения ресурсов, избежания ненужных трат и дублирования и формирования критической массы специализированных навыков.

С точки зрения клиентов, ценности институтов многостороннего развития обусловлены опытом и практикой, накопленными ими за семь десятилетий сотрудничества4. МБР обеспечивают:

— стимулирование устойчивого развития, поддерживая политические и институциональные реформы и наращивание потенциала, повышая качество проектов и программ, формируя предпосылки для масштабных или трансформационных изменений и помогая повысить устойчивость и способность быстро реагировать на шоки или избегать их;

— стабильное предоставление долгосрочных ресурсов по низкой цене (относительно альтернативного доступного для заемщика рынка), мобилизацию финансирования из других источников, особенно из частного сектора, и способность устранять препятствия и снижать степень рискованности программ и проектов. Обеспечение финансирования может быть особенно полезным в условиях внешнего кризиса5;

— глобальный / региональный подход, помогающий справиться с побочными эффектами, что наиболее важно в области борьбы с изменением климата, надзора и лечения болезней, предотвращения конфликтов, миграции и экономической стабилизации, где «плохие» факторы, возникающие в одной стране, могут серьезно повлиять на другие или где есть возможности для положительных побочных эффектов, таких как усиление региональной взаимосвязанности и создание полюсов роста6.

В целом многосторонние банки предлагают уникальное сочетание преимуществ. Они обеспечивают большой объем финансирования на наиболее привлекательных условиях в сочетании со знаниями, политическим консультированием, укреплением институтов и технической помощью для реализации проектов как на региональном, так и на глобальном уровне.

Глобальные вызовы мирового развития сегодня — в условиях взаимосвязанности проблем, распространенности экстерналий, необходимости учета нерыночных социальных проблем, а также важности масштабов и скорости реализации — требуют гораздо больше, чем инвестиции частного сектора, для своего решения. Они требуют

3 В этой статье мы в первую очередь рассматриваем опыт Группы Всемирного банка, АфБР, АБР, ЕБРР и МАБР, но система МБР также включает в себя Исламский банк развития, НБР, АБИИ, ЕИБ и МФК.

4 Конечно, некоторые страны высказывают недовольство по поводу низкой скорости предоставления финансирования, навязчивой политики обусловленности и параллельных операций, которые не используют страновые системы.

5 Основная финансовая модель МБР чрезвычайно эффективна для направления частных инвестиций на проекты в области развития. Например, общий объем использованного для инвестиций акционерного капитала МБРР с 1944 г. составил лишь 15,8 млрд долл. США, а всего банк предоставил почти 700 млрд долл. США на финансирование развития [Humphrey, 2017].

6 См., например, [Ahluwalia et al., 2016], где авторы рекомендуют создавать «окна» глобальных общественных благ в МБР, средства которых могут быть использованы для снижения для заемщиков стоимости проектов с региональными или глобальными положительными побочными эффектами.

участия общественности, и правительства во всех развивающихся странах стремятся получить поддержку со стороны МБР.

Чаще всего такая поддержка поступает от отдельных МБР в рамках проектной деятельности. Каждый многосторонний институт имеет тенденцию действовать индивидуально, каждый обладает развитыми специализированными навыками и знаниями: географическими и тематическими. Слишком часто такие подходы оказываются неблагоприятными для реализации общесистемных подходов.

Имеются веские основания для того, чтобы МБР работали вместе в рамках системы, усиливая тем самым выгоды для своих клиентов. К ним относятся масштабирование, снижение транзакционных издержек и дублирования, усиление положительного влияния за счет большей согласованности и оптимизации использования финансовых и человеческих активов каждого института. Системные подходы, которые устанавливают цели и задачи, создают платформы для финансирования, общие стандарты и надежные схемы обратной связи могут быть полезны для решения проблем неопределенности в современном мире и распространения успешных инноваций более быстрыми темпами в различных странах. Системный подход смог бы учесть смещение потребностей в финансировании развития и растущую дифференциацию клиентов. Это потребует большей политической и оперативной согласованности между МБР и большей согласованности акционеров.

К более эффективной системе финансирования развития

Хотя первоначальная миссия МБР заключалась в передаче финансовых ресурсов развивающимся экономикам, в большинстве стран это перестало быть их основной функцией. Вместо этого МБР стали поставщиками решений в области развития. Это часто требует финансирования в рамках усилий по преодолению несовершенств рынков капитала, но данное финансирование ограничено определенными уровнями, необходимыми для адекватного обеспечения решений ресурсами. В случае большинства стран со средним уровнем доходов, финансовые трансферты со стороны МБР незначительны по отношению к общему объему инвестиций или общему трансграничному притоку капитала.

Если передача финансовых ресурсов развивающимся странам является целью, МБР не должны привлекать частное финансирование. Однако когда целью становятся амбициозные результаты в области развития, необходимо обеспечить привлечение многосторонними банками такого финансирования. Все чаще мобилизация финансирования для целей развития также означает развитие и использование долгосрочных финансовых рынков, использующих местные валюты.

Рынки капитала в развивающихся странах остаются неполными и не могут адекватно справляться с рисками и высокими транзакционными издержками, связанными с крупномасштабной инфраструктурой, небольшими проектами в области сельского хозяйства, социальными и экологическими услугами с нерыночными вторичными эффектами, субнациональными финансами и чрезвычайной финансовой помощью. МБР могут создавать дополнительные преимущества в этих областях.

С 1980-х годов развивающиеся страны стали богаче (а их собственные ресурсы увеличились в объеме), а частное внешнее финансирование возросло во всех странах. Объемы льготного финансирования со стороны МБР увеличились, в то время как число стран с низким уровнем дохода (Ь1С) сократилось до 31 на сегодняшний день. Тем не менее МБР стали менее важны как источник финансирования в большинстве стран со

средним уровнем дохода (0,3% ВВП в странах с уровнем дохода ниже среднего (LMIC) и незначительная доля в странах с уровнем дохода выше среднего (UMIC)).

С 2000 г. LMIC получили большую часть (от двух третей до четырех пятых) своего внешнего финансирования в форме прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и негарантированных частных потоков. Даже LIC получают одну треть финансирования из этих источников. В настоящее время относительный объем финансирования со стороны многосторонней системы снижается, хотя потоки финансирования МБР намного менее волатильны, чем частные потоки.

Группа Всемирного банка (ГВБ) была крупнейшим финансовым институтом во всех регионах мира, но теперь, за исключением Африки, чистые объемы финансирования, выделенного МБР, ниже, чем у региональных МБР в соответствующих регионах.

Региональные банки стали сопоставимыми с региональными представительствами ГВБ по объемам финансирования и навыкам, которыми они обладают. С ростом пересечений членского состава ограничительная географическая архитектура уступает место системе, в которой опыт и компетенции могут распространяться по всему миру.

Понимание меняющихся потребностей клиентов

Клиенты традиционно обращаются к международным финансовым институтам (МФИ) для решения вопросов содействия росту, инвестиционного климата, человеческого капитала, институтов и управления, предотвращения конфликтов и насилия. По мере развития мировой экономики они требуют большего внимания к устойчивой инфраструктуре, технологиям, торговле и взаимосвязанности (как на широкой основе, так и в рамках кластеров и коридоров роста) и инклюзивности (гендерной, малых и средних предприятий, городов и сельской местности), а также содействия в условиях глобальных потрясений и глобальных общественных «неприятностей», таких как инфекционные заболевания и необходимость смягчения последствий изменения климата.

В основном МБР используют схожие подходы в том, как они реагируют на запросы клиентов о содействии. Тем не менее существует три категории клиентов, в отношении которых МБР и их акционеры расходятся с точки зрения диагностики и реализации — «хрупкие» государства, страны с высоким уровнем задолженности и страны с уровнем дохода выше среднего. Для эффективной работы системы эти расхождения необходимо преодолеть.

Улучшение координации и сотрудничества МБР

Изменение взаимодействия МБР

Римская декларация 2003 г. о гармонизации практики доноров в области оказания помощи признала, что для действенной и эффективной поддержки развития необходима координация политики и процедур доноров «в части подготовки, предоставления и мониторинга содействия развитию». В сочетании со «страновым подходом, который подчеркивает ответственность стран и руководящую роль их правительств», новый подход к развитию предусматривал более согласованный подход международного сообщества, унифицирующий мероприятия доноров со страновыми стратегиями [OECD, 2003]. За последние четырнадцать лет, посредством серии конференций и деклараций, стремление к операционной согласованности распространилось на гражданское

общество, парламентариев и частный сектор7. Неоднократно мировое сообщество принимало обязательство «укрепить и использовать страновые системы [и] улучшить согласованность предоставления помощи в целях развития...» [OECD, 2012].

Однако риторика продвинулась дальше фактической реализации. Скептики раскритиковали итог, охарактеризовав его как в основном поверхностную работу бюрократии с незначительными ощутимыми результатами, конечно не достигшую масштабов и глубины, на которые рассчитывали в 2003 г.8 Одной из «жертв» стала бюджетная поддержка. Когда-то привлекавшая внимание доноров, со временем она снизилась в абсолютном и относительном выражении, отчасти из-за сложности согласования с результатами и показателями подотчетности9.

Несмотря на эти трудности, развивающиеся страны — получатели помощи и двусторонние доноры продолжают рассчитывать на лидерство МБР в использовании страновых систем в рамках определения приоритетов, распределения и оценки. Они рассматривают МБР как источник необходимого «противоядия», которое не позволит допустить, чтобы повестка дня двусторонних доноров все в большей степени определялась внутренними приоритетами.

МБР также стремились улучшить согласованность и укрепить сотрудничество в рамках своей собственной деятельности. Одной из особенно важных, но трудных областей являются защитные положения в рамках проектов. Бытует мнение, что Всемирный банк имеет самые строгие защитные положения. Однако клиенты часто считают их слишком обременительными и дорогостоящими. После нескольких попыток упрощения и смещения акцента на страновые системы правильный баланс все еще не най-ден10. При разработке своих защитных положений Азиатский банк инфраструктурных инвестиций попытался извлечь уроки из опыта других МБР для обеспечения четких, но не чрезмерно жестких целей по выполнению стандартов. Опыт МБР предполагает, что согласованность требует установления правильного баланса между конформизмом и конкуренцией.

За прошедшие годы сферы сотрудничества между МБР значительно расширились, охватив оценку, системы закупок, секторальные политики, финансовую политику и платформы знаний, таких как системы государственно-частного партнерства (ГЧП). Позднее активизировалось сотрудничество в области климата, инфраструктуры, оптимизации балансов и принципов предоставления финансирования, причем по всем направлениям с участием «Группы двадцати».

Тем не менее среди МБР сохраняется конкуренция по вопросам политического консультирования, ценовых и финансовых модальностей. Это иногда полезно с точки зрения расширения выбора для клиентов, но в некоторых случаях создает проблемы для общего функционирования системы. Например, некоторые МБР обеспокоены тем, что доступ к политически обусловленному финансированию со стороны одного МБР может снизить спрос клиентов на проектные кредиты от других МБР. Еще один пример — некоторые банки предоставляют бесплатную техническую помощь, тогда как

7 Парижская декларация по повышению эффективности внешней помощи (2005 г.), Аккрская программа действий (2008 г.), Пусанское партнерство для эффективного сотрудничества по развитию (2011 г.) и последующее создание Глобального партнерства за эффективное сотрудничество в области развития (2012 г.), которое спонсировало встречи высокого уровня в 2014 и 2016 гг., на последней из которых в Найроби был принят документ.

8 См., например, [Brown, 2016].

9 См., например, [Koch, Molenaers, 2015].

10 См., например, обсуждение на с. 19—21 и контраргументы на с. 27—28 в [Ahluwalia et al., 2016].

другие борются за создание программ вознаграждения за услуги на рыночных условиях. Существует несколько препятствий для разрешения этих противоречий.

На страновом уровне техническая помощь и сотрудничество уже являются основным элементом деятельности МБР и, вероятно, станут еще более значимыми, поскольку страны будут бороться за новых партнеров, особенно из частного сектора. Государственные клиенты все чаще требуют, чтобы МБР предоставляли экспертизу в области финансов, подготовки проектов и оценки, которая до недавнего времени была неразвита. При выполнении страновыми системами роли общего знаменателя более тесное сотрудничество МБР при оказании технической помощи будет способствовать сокращению общесистемных издержек, а также поможет странам наращивать потенциал.

ЦУР требуют значительного увеличения масштабов и качества инвестиций, особенно в устойчивую инфраструктуру и развитие человеческого потенциала, на стра-новом уровне. Это, в свою очередь, потребует политического и институционального укрепления во всех группах стран, создания платформ для подготовки и реализации проектов, которые могут помочь как увеличить количество, так и улучшить качество проектов и программ, а также формирования структур финансирования, которые могут мобилизовать его из всех источников.

Наибольшие и самые сложные потребности связаны с инфраструктурой. Абсолютный масштаб инвестиций, требуемых в ближайшие два десятилетия, и неотъемлемые сложности инвестиций в инфраструктуру (долгосрочный характер, взаимосвязанность, социальные последствия и внешние эффекты, как положительные, так и отрицательные) делают прогресс в этом секторе особенно сложным для достижения. Инфраструктурные инвестиции требуют здравой политики и институциональных условий, а также сильного управления. Кроме того, требования к подготовке проектов и необходимость наличия финансовых структур, которые могут мобилизовать различные объемы и типы финансирования на разных этапах проектного цикла, создают дополнительные уровни сложности. На все эти вызовы должны быть найдены ответы для управления и уменьшения остроты рисков и снижения стоимости капитала.

МБР имеют уникальные возможности для решения этих проблем, но им необходимо активизировать совместные усилия в следующих областях: (а) совместные усилия по диагностической работе и улучшению качества данных; (b) платформы для подготовки проектов и применения общих стандартов и контрольных показателей для устойчивой инфраструктуры; (с) платформы знаний и инструменты для укрепления политических и институциональных основ и оказания технической помощи; и (d) сотрудничество в создании финансовых структур, которые могут обеспечить масштабные инвестиции.

В настоящее время предпринимаются совместные усилия по улучшению координации в области устойчивой инфраструктуры между МБР и другими заинтересованными сторонами. Одним из конкретных результатов этого сотрудничества является SOURCE, новая платформа для развития устойчивой инфраструктуры многосторонними банками. SOURCE, разработанная совместно МБР и частным сектором, включает набор инструментов, который «оказывает поддержку национальным и субнациональным правительствам и государственным учреждениям в повышении финансовой привлекательности, качества и эффективности реализации инфраструктурных проектов, в увеличении инвестиций и привлечении частного финансирования, в укреплении их технического потенциала и возможностей управления рисками»11. В сочетании с ориентированными на потребности стран платформами, такими как Financiera de

11 About Source // Sustainable Infrastructure Foundation. Режим доступа: https://public.sif-source. org/about/about-source/ (дата обращения: 12.06.2018).

Desarrollo Nacional в Колумбии, возможно достижение высоких результатов. Этот подход представляет собой наилучшую практику сотрудничества и согласованности МБР и может быть распространен на другие сектора и стать образцом для крупных инвестиционных программ с участием частного сектора.

Также имеются огромные возможности для использования навыков и институциональных возможностей в рамках МБР. Банки выработали ключевые направления специализации и накопили в них опыт, который актуален для других и которым можно делиться друг с другом. Примеры включают в себя новаторскую работу Группы Межамериканского банка развития по вопросам миграции и денежных переводов, предотвращения насилия и обусловленных денежных трансферов; работу Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) по развитию рынка капитала и эффективного использования энергии в частном секторе; поддержку Азиатским банком развития (АБР) субрегиональных проектов, таких как субрегиональный проект Большого Меконга, и работу Всемирного банка в «хрупких» государствах.

Тем не менее существует лишь несколько примеров совместной работы МБР и использования аналогичных институтов. Чаще всего они работают независимо. Например, у каждого МБР есть собственный исследовательский отдел и независимый оценочный офис. Каждый из них разрабатывает стратегии в отдельных странах и имеет собственные механизмы оценки эффективности содействия развитию.

Мы рекомендуем МБР определить общую программу исследований, накопления знаний и определения передовых практик. Они должны реализовывать совместные страновые и отраслевые стратегии и применять общие механизмы оценки эффективности и результативности, включая цели и показатели. В частности, мы выступаем за совместную работу в области знаний везде, где существует секторальная платформа страны-клиента, нуждающаяся в поддержке.

Это не означает, что координация и согласованность политики и операционной деятельности всегда приветствуются. Страны-клиенты ищут варианты политики, а не политические предписания, и обеспокоены тем, что координация международных финансовых институтов (МФИ) может стать монополистической, что представляет значительную опасность, учитывая, что политические рецепты МФИ, как показала история, не являются непогрешимыми. Желание клиентов — это согласованность политики, означающая единообразие подходов на разных уровнях управления и между секторами. Согласованность политики указывает на желание управлять, а не игнорировать компромиссы (например, между стратегиями государственных инвестиций и устойчивостью долга) и использовать синергию между секторами (например, санитарией и питанием).

МБР все чаще ищут способы привлечения частных источников финансирования в сферу содействия развитию. Это, пожалуй, лучше всего иллюстрируется «каскадным» подходом ГВБ, которая стремится увязать «реформы, инвестиции, мобилизацию и ка-тализацию», предварительно оценив, может ли проект финансироваться частным сектором. Если нет, «каскадный» подход предусматривает ответ на вопрос, могут ли быть проведены реформы для устранения провалов рынка или необходимо осуществить меры по снижению рисков для привлечения частного капитала. Только во втором случае предлагается государственное и/или льготное финансирование12. Хотя большинство других МБР имеют схожие цели по мобилизации частных финансов, ощущается нехватка общесистемных процедур, которые позволяют направлять финансирование через национальные платформы. Эти общие платформы могут препятствовать «вытор-

12 См. [World Bank, 2017, p. 5-6].

говыванию» частным сектором лучших условий сделки и ограничивать контрпродуктивную конкуренцию между МБР.

Хотя в распоряжении МБР есть множество инструментов, включая гарантии, которые должны обеспечить значительную мобилизацию частного капитала, результаты на сегодняшний день разочаровывают. ОЭСР в своем исследовании всех институтов помощи, двусторонних и многосторонних, за четыре года зафиксировала только 80 млрд долл. США, полученных в результате такой мобилизации, в основном с использованием гарантий и главным образом в странах со средним уровнем дохода [OECD, 2017].

Платформенный подход позволяет объединить все источники финансирования долгосрочного развития, при этом льготные средства применяются, когда это необходимо для заполнения основных пробелов. Например, подход может быть использован для подготовки проекта, технической помощи или для компенсации экологических или социальных экстерналий. В настоящее время в отдельных странах существует значительный потенциал для развития и использования долгосрочного финансирования в местных валютах. Это направление также приводит к теме согласованности политики: развитие местного рынка капитала может быть столь же важным, как и конкретный проект по поддержке устойчивой инфраструктуры.

Препятствием, по-видимому, является модель бизнеса и финансирования МБР. Гарантии требуют того же объема резервирования капитала, что и кредиты, но более сложны для формирования [Humphrey, Prizzon, 2014]. Кроме того, кредиты являются основным источником дохода для МБР; кредитная маржа покрывает расходы на административный персонал, необходимые для работы над реформами, направленными на создание благоприятных условий для инвестиций частного сектора. Таким образом, стимулы для персонала часто основаны на мобилизации кредитов.

В рамках платформенного подхода бизнес-модель МБР может измениться. Их сравнительное преимущество в мире, наводненном ликвидностью, заключается в том, чтобы предоставить первоначальные средства и опыт для разработки и дальнейшего осуществления политики и институциональной работы; долгосрочный капитал, чтобы взять на себя строительные и другие риски ранних периодов реализации проекта; и доступный капитал, чтобы помочь клиентам минимизировать влияние социальных и экологических внешних факторов.

Использование платформенного подхода, перенос различных услуг в рамки платформ и разработка соответствующих бизнес-моделей для каждого может позволить МБР эффективнее использовать свой капитал, в том числе через программы продаж активов, которые могут обеспечить более быструю оборачиваемость кредитов.

Чтобы высвободить больше капитала для целей развития, МБР могли бы также развивать финансирование «механизмов выхода», способствующих более быстрой оборачиваемости капитала для более эффективного воздействия в области развития. В таких схемах инвесторы из частного сектора, желающие инвестировать в развивающиеся страны, могут приобретать финансовые активы МБР с приближающимся сроком погашения, освобождая свой капитал. Хотя у МБР уже есть программы продажи активов, их масштабирование потребует значительных изменений в ценообразовании и бизнес-моделях.

Выработка общего понимания подходов разными клиентами

МБР сталкиваются с острыми проблемами в отношении трех типов клиентов. «Хрупкие» и затронутые конфликтами или насилием государства, которые отстают

и не догоняют развитые экономики (по оценке МВФ, к данной категории относятся 43 страны) [IMF, 2017]. Эти страны являются местом наибольшей концентрации бедности, где усилия в области развития были наименее эффективными [World Bank, 2014]. Страны с высокой задолженностью, классифицированные на основании анализа устойчивости долга, стремятся сбалансировать потребность в долговом финансировании для ускорения роста с желанием избежать долговых кризисов. Страны с уровнем дохода выше среднего, имеющие доступ к рынкам частного капитала, по-прежнему стремятся получить поддержку в отдельных областях (часто к ним относятся укрепление институтов и управления, субнациональное развитие и устойчивая инфраструктура с глобальными вторичными эффектами), сохраняя право привлекать капитал МБР в краткосрочной перспективе.

«Хрупкие» государства

Новое соглашение об участии в нестабильных государствах, подписанное в 2011 г., и Доклад о мировом развитии за 2011 г. о конфликтах, безопасности и развитии отражают давние усилия по расширению поддержки постконфликтного восстановления путем отказа от традиционных усилий по оказанию помощи и финансированию социальных услуг и инфраструктуры и сосредоточения внимания на политическом урегулировании, безопасности, правосудии и создании рабочих мест. Эта повестка становится все более актуальной: глобальная нищета в 2025 г. будет сконцентрирована главным образом в «хрупких» государствах, преимущественно в странах с низким уровнем дохода и африканских странах [Kharas, Rogerson, 2017].

МБР имеют хорошие возможности для поддержки нестабильных, затронутых конфликтами и насилием стран, если в них действуют законные правительства. Существует четыре причины для этого13:

— Во-первых, МБР обладают финансами, глубоким опытом и масштабами, которые могут поддерживать полномасштабные комплексные подходы.

— Во-вторых, путем объединения средств МБР могут избежать предоставления фрагментированной помощи, которая перегружает страны слабыми институтами.

— В-третьих, МБР могут объединять риски для двусторонних доноров и частного капитала и управлять ими, смягчая их путем проведения политических реформ и разделяя посредством предоставления гарантий. «Хрупкие», затронутые конфликтами и насилием государства являются одними из самых рискованных мест для любого бизнеса.

— В-четвертых, МБР могут реализовывать долгосрочную стратегию, которая необходима в нестабильных ситуациях; создание эффективных институтов может занять 20-40 лет [World Bank, 2011].

МБР обладают институциональными возможностями для финансирования инфраструктуры, где период от концепции до реализации проекта может занять десятилетия и где механизмы управления могут быть структурированы таким образом, чтобы изолировать менеджмент банков от краткосрочного политического давления.

Чтобы поддержать реконструкцию и институциональное строительство в «хрупких» и затронутых конфликтами или насилием государствах, мы рекомендуем акционерам и руководству МБР допускать вариации в конституционных механизмах и экономической политике и избегать влияния на избирательные процессы. МБР должны

13 Эта часть статьи основана на работе [McKechnie, 2016].

делать это, параллельно обеспечивая многостороннее участие в укреплении подотчетных полицейских и судебных органов, стремясь к защите прав человека, поощряя разоружение нерегулярных воинских формирований, продвигая реформы в сфере безопасности и усиливая надзор со стороны законодательных органов» [ШО, 2014].

Правила, регулирующие деятельность МБР, запрещают вмешательство в политические дела стран-членов; они также требуют беспристрастных решений, основанных только на соображениях экономического или социального развития. Некоторые толкования этих положений препятствуют МБР в оказании помощи странам в преодолении отдельных аспектов нестабильности, делая клиентов уязвимыми к разворотам процесса развития.

Вторая рекомендация заключается в пересмотре подходов к страновой модели кредитования в случае «хрупких» государств, чтобы обеспечить более креативное использование грантовых инструментов МБР. Например, гранты облегчат финансирование как национальных, так и региональных проектов, которые снижают нестабильность. Хотя такое кредитование хорошо подходит для центральных правительств, оно неэффективно для финансирования субнациональных правительств, гражданского общества или бизнеса. Кроме того, такая модель плохо подходит для операций, охватывающих две или более страны, а также к ситуациям, в которых правительство недостаточно легитимно.

В-третьих, мы рекомендуем акционерам МБР скорректировать контроль над операциями в «хрупких» государствах. Два МБР, наиболее активные в таких странах — Всемирный банк и АфБР, подвергаются критике за громоздкие фидуциарные системы, которые могут быть чужды системам финансового управления, аудита и закупок страны-заемщика. Негибкие административные процедуры являются еще одной ахиллесовой пятой. Надзор со стороны органов управления МБР должен уделять больше внимания реализации проектов и скорости достижения результатов, а не одобрению кредитов. Они также могли бы обеспечить большую пригодность МБР для решения проблем нестабильности, особенно путем корректировки их политики и процедур для большей оперативности работы в таких государствах, направления высококвалифицированных, наделенных полномочиями сотрудников в страновые представительства, использования, по возможности, страновых подходов и оказания практической поддержки партнерам в странах с низким потенциалом [МсКесИше, 2016].

Страны с высоким уровнем задолженности

На фоне экономического спада и финансового кризиса 2008 г. устойчивость государственного долга в странах с развитой экономикой стала важнейшим пунктом международной повестки дня. Между тем внешняя задолженность развивающихся стран почти перестала привлекать внимание специалистов-практиков и аналитиков по вопросам развития. Это было оправдано, поскольку показатели долга резко снизились в результате осуществления инициатив по облегчению долгового бремени в 1990-х и 2000-х годах и устойчивого экономического роста в большинстве стран-бенефициаров14.

Однако эта позитивная картина быстро меняется15. Риски по-прежнему высоки или умеренны для тридцати бедных стран с высокой задолженностью (Н1РС), в кото-

14 Со 131% валового национального дохода (ВНД) в 2000 г. в среднем для этих стран до 35% в 2015 г. [Mustapha, Prizzon, forthcoming].

15 Анализ UNCTAD (2016) и Jubilee Debt Campaign (2016), а также публикации в СМИ [FT, 2017] показывают, что обслуживание долговых обязательств стало дороже в нескольких странах Африки к югу от Сахары.

рых завершены программы многостороннего облегчения долгового бремени (из 36); еще две страны из этой группы столкнулись с долговым кризисом. Доля льготного финансирования снижалась в большинстве стран данной группы с 2005—2007 гг. по 2013— 2015 гг.16 Некоторые страны находятся на пороге превышения лимитов задолженности, установленных их законами об управлении государственными финансами.

Наращивание ресурсов с «миллиардов до триллионов» в значительной степени будет связано с ростом ресурсов, которые генерируют обязательства, а не предоставлены в форме грантов. Большинство новых предполагаемых обязательств, связанных с проектами на основе смешанного финансирования, генерируются частным сектором на гораздо менее выгодных условиях, чем кредитование со стороны МБР. Механизм управления урегулированием долга, в том числе в отношении многосторонних долгов, должен в будущем обсуждаться и уточняться.

Возрастающая сложность вариантов финансирования требует нового набора квалификаций МФИ для оценки приемлемости задолженности. Они должны понимать риск рефинансирования долга, контингентные риски и резервы для явных и скрытых гарантий, связывать управление долгом и фискальную политику и лучше оценивать качество и эффективность государственных инвестиций17.

В то же время не существует механизмов урегулирования долга для тех ситуаций, когда обязательства нуждаются в реструктуризации. Многосторонние долговые механизмы, такие как Н1РС, Многосторонняя инициатива по облегчению бремени задолженности (МБЫ) или Парижский клуб, могут оказаться недостаточными, если случится еще один долговой кризис, поскольку большая часть долга сейчас предоставляется из частных источников.

Мы рекомендуем МБР совместно приоритизировать и укреплять возможности управления долгом в странах-заемщиках. Они также должны рассмотреть вопрос о том, как качество государственных инвестиций, учет проведенных политических реформ, а также наличие и использование пространства для политического маневра влияют на оценки устойчивости долга. Наконец, им следует разработать принципы и процедуры реструктуризации долга, которые отражают все более сложную природу сообщества кредиторов.

Градация и проблема поддержки стран

с уровнем дохода выше среднего

Акционеры не согласны с ролью системы МБР в странах с уровнем дохода выше среднего. Некоторые из них утверждают, что любая финансовая поддержка этих стран должна быть резко ограничена (или даже сокращена до нуля, кроме исключительных обстоятельств), независимо от уровня льготности с точки зрения кредитора. Эти акционеры рассматривают операции в таких странах как игру с нулевой суммой и предпочитают перераспределять ресурсы в другие страны. Другие утверждают обратное:

16 [Mustapha, Prizzon, forthcoming], Taking stock of debt relief initiatives 20 years on and what the new development finance landscape means for external public debt sustainability.

17 Например, сотрудники МВФ недавно выступали за «большое увеличение» расходов на развитие в странах с низким доходом на том основании, что проблемы приемлемости уровня задолженности могут изменить выбор направления государственных инвестиций в пользу проектов с краткосрочной доходностью (дороги) в ущерб проектам с более высокой долгосрочной доходностью (образование). Режим доступа: https://blogs.imf.org/2017/11/09/roads-or-schools-a-critical-tradeoff/ (дата обращения: 12.06.2018).

взаимодействие со странами с уровнем дохода выше среднего полезно для всех других стран. Они приводят четыре причины этого:

1. Прибыль, полученная от таких стран-клиентов, может увеличивать капитал и резервы, повышать качество портфеля активов МБР и тем самым улучшать их кредитный рейтинг и поддерживать большее кредитование других стран18.

2. Операции в таких странах позволяют напрямую изучать инновации в области реализации программ развития, внедренные ими.

3. Такие страны часто являются важными партнерами в создании глобальных и региональных общественных благ (например, связанных с климатом и водой), а также в управлении региональными вторичными эффектами и кризисами. Они также служат полюсами роста для соседних стран, в которых необходимо стимулировать принятие глобальных стандартов и улучшение региональной связанности и сетей.

4. Национальные правительства в таких странах часто не могут напрямую взаимодействовать с субнациональными структурами без ослабления фискальной децентрализации, поэтому обращаются к международной поддержке для развития отстающих регионов.

Типичный случай для прекращения операций МБР в странах с уровнем дохода выше среднего предполагает, что рынки частного капитала могут заменить кредитование со стороны международных организаций, поддерживаемых государством, когда эти страны достигают определенного порога дохода и получают адекватный доступ к рынкам капитала. Однако далеко не очевидно, что это предположение верно сегодня. Нынешние дискуссии по ГЧП, особенно в таких масштабных сферах, как устойчивая инфраструктура, свидетельствуют о том, что государственное и частное финансирование часто дополняют друг друга, а каждый из двух типов имеет свою собственную роль в цепочке создания стоимости и свое собственное сравнительное преимущество в отношении снижения рисков. По сути, с учетом различной степени политических, институциональных и финансовых ограничений в разных секторах одной развивающейся страны, градацию лучше рассматривать как секторальный вопрос, а не вопрос национального дохода применительно к конкретной стране.

Мы считаем, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе существуют мощные аргументы в пользу того, чтобы система МБР осуществляла деятельность во всех развивающихся странах. Реальная дискуссия акционеров должна быть сосредоточена на критериях участия и необходимости продемонстрировать четкую цель с точки зрения содействия развитию для любых операций. Принципы «каскада» предлагают полезный алгоритм: проверить, существует ли реальная потребность в государственном финансировании (в том числе в качестве вклада в формирование глобального внешнего эффекта), определить, можно ли в будущем удовлетворить такую потребность путем совершенствования политики и институционального развития, и начинать деятельность в том случае, если без этого нельзя обойтись.

МБР и предоставление глобальных общественных благ

Важное значение имеет роль МБР в предоставлении отдельных глобальных общественных благ, особенно в тех случаях, когда реализация проекта ориентирована на конкретную страну. В этом отношении МБР служат генераторами идей, координаторами и источниками финансирования. Их структура управления и кредитование суве-

18 В более отдаленной перспективе страны с уровнем дохода выше среднего могут превратиться в крупных доноров и вкладчиков капитала в многосторонние институты.

ренных правительств не являются естественным условием предоставления глобальных общественных благ: их основным сравнительным преимуществом является поддержка национальных действий, которые позволяют реализовать повестку дня в области развития. Однако на протяжении многих лет их роль эволюционировала органично, а не путем преднамеренного перехода со стороны акционеров к участию в деле создания глобальных общественных благ. В результате не существует согласованной модели взаимодействия системы МБР для их создания. Необходим общесистемный подход, который объединит национальные, региональные и глобальные действия на основе сравнительных преимуществ и развертывания совместных платформ действий. Кроме того, было бы целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении грантовых ресурсов для привлечения, руководства и стимулирования национальных правительств и частного сектора к инвестированию в способы решения мировым сообществом множества существующих глобальных проблем. В случаях, когда более масштабные проекты имеют компоненты, связанные с глобальными общественными благами, может быть уместна модифицированная поддержка в форме грантов. МБР также могли бы изучить вопрос о реструктуризации управления «фондами» глобальных общественных благ, чтобы оно имело надлежащую структуру, в отличие от модели принятия решений на основе мнения акционера или донора19.

Согласованность акционеров

Несогласованность акционеров и устаревшая система управления лежат в основе многих ограничений, с которыми сталкиваются МБР, как индивидуально, так и коллективно. Чтобы быть эффективной и легитимной, система МБР требует общего видения и целей для всех акционеров; изменений в механизмах управления, которые сохраняли бы многосторонность (включая процессы выбора руководства); определения правил участия в акционерном капитале и принятия решений; реформы структур корпоративного управления, позволяющей МБР быть более экономически эффективными и отвечающими потребностям клиентов.

Акционерам необходимо сформировать представление о том, каких результатов они ожидают от МБР. Они стимулировали более старые МБР к обновлению мандатов и с течением времени создавали новые банки для заполнения существовавших в системе пробелов, но систематически не пересматривали систему МБР с 1944 г.

При реализации новых мандатов, продиктованных текущим контекстом, акционеры соглашаются с тем, что система МБР должна быть экономичной и «зеленой», подвижной и гибкой. Система должна внедрять инновации в использовании технологий, гарантий и в изучении «языка» партнерств и частного сектора. Он должна обеспечить масштабирование результатов. Тем не менее, помимо этих общностей, существуют резкие разногласия между акционерами, которые остаются нерешенными в рамках существующих механизмов управления. Они касаются: (1) постановки конкретных целей для системы, определения степени их амбициозности и обеспечения согласованности мандатов отдельных институтов; (11) взглядов в отношении мобилизации и предоставления финансирования через систему МБР; (111) обеспечения возможности более эффективного сотрудничества МБР путем руководства разделением труда и конкуренцией в рамках системы; и (1у) обеспечения развития управления таким образом, чтобы поддерживать легитимность и доверие к системе.

19 См., например, [АЫтоаИа йа1., 2016].

Установление целей, согласование степени амбициозности

и обеспечение согласованности мандатов

Акционеры расходятся в своих долгосрочных взглядах на многостороннюю систему. Некоторые рассматривают ее как механизм, который должен систематически стремиться к избавлению от работы, позволяя странам брать на себя большую ответственность за собственное развитие с опорой на глобальные рынки частного капитала. Другие рассматривают многостороннюю систему как постоянное выражение международной солидарности и важный инструмент для помощи тем, кто испытывает трудности, во всех странах. Это четкие, но при этом противоположные взгляды на долгосрочные цели системы, которые необходимо срочно согласовать.

С этим связано размывание мандатов. Специальные мандаты для решения внезапно возникающих проблем, финансируемые в зависимости от каждого конкретного случая, создают дополнительный набор проблем для системы МБР. Хотя такое целе-полагание со стороны определенных акционеров или заинтересованных сторон может быть полезным для адекватного реагирования на краткосрочные чрезвычайные вызовы, со временем оно может размывать основной мандат института, ухудшать управленческий надзор и приводить к путанице в отношении того, кто несет ответственность, если вообще кто-то ее несет.

Акционерам необходимо сформировать ожидания относительно того, какой вклад система МБР должна внести в реализацию Повестки дня в области развития до 2030 г., смягчение потрясений и предоставление глобальных общественных благ. Общесистемные результаты можно затем регулярно оценивать исходя из этих ожиданий.

Ожидания должны быть достаточно подробными, чтобы быть эффективно выполненными — так называемые 8МЛЯТ-цели. Например, совместный отчет МБР по климатическому финансированию устанавливает контролируемые цели по объемам климатического кредитования по всем институтам20; другим примером является формирующееся обязательство МБР по измерению и предоставлению данных о чистых выбросах углерода в процессе их операционной деятельности21.

Должен происходить периодический пересмотр целей и мандатов в рамках системы МБР с принятием решений в тех случаях, когда «возникающие новые проблемы» требуют для решения постоянных усилий, при этом соответствующее увеличение постоянных ресурсов не увязывается с конкретным акционером или финансирующим институтом. Учитывая крайнюю необходимость действий в предстоящие два десятилетия, акционерам также необходимо срочно оценить, достаточно ли быстр прогресс в достижении результатов.

Формирование взглядов на мобилизацию

и предоставление финансирования

Ресурсы акционеров как для льготного, так и для неконцессионного кредитования не используются наиболее эффективным образом. Модель распределения по уровням страновых доходов больше не представляется оптимальной. Рассмотрим следующее: акционеры говорят о необходимости предоставления льготных средств беднейшим странам, однако во многих особых ситуациях фактическая связь между доходом на

20 См. <http://pubdocs.worldbank.org/en/266191504817671617/2016-joint-report-on-mdbs- сИта1е-Ипапсе^^ (дата обращения: 12.06.2018).

21 См. <https://www.economist.com/news/finance-and-economics/21730448-environmentalists-allege-their-lending-has-been-less-green> (дата обращения: 12.06.2018).

душу населения страны-получателя и объемами помощи незначительна как для многостороннего, так и для двустороннего финансирования. Другой пример: страны с низким доходом могли бы использовать частное финансирование для приносящих доход инвестиций в инфраструктуру и доступ к неконцессионным многосторонним ресурсам, что привело бы к лучшим результатам с точки зрения развития, обеспечив возможность перераспределения льготного финансирования. И наоборот, страны со средним уровнем дохода иногда нуждаются в льготных средствах, но существующие процедуры усложняют эту задачу, как в случае усилий Ливана и Иордании по оказанию помощи сирийским беженцам.

Тем не менее акционерам следует утешиться тем фактом, что существующая модель финансирования МБР является наиболее эффективной структурированной формой международного государственного финансирования. Акционеры обычно оплачивают только 6% от общего объема подписного капитала, поэтому даже при крайне консервативных соотношениях долга и собственного капитала (1:1) кредитование может в 16 раз превышать взносы22. Если средства частного сектора и правительства страны-клиента равны многостороннему кредитованию или превышают его, общие инвестиции в проекты могут превышать их более чем в 32 раза. Со временем, поскольку МБР извлекают прибыль от инвестиций в акционерный капитал, кредитное плечо еще больше увеличивается, делая возможным формирование 50-кратного мультипликатора в течение десятилетия. Эти расчеты предполагают, что 40 млрд долл., внесенных в систему МБР, могут генерировать финансирование проектов и программ для устойчивого развития в объеме 2 трлн долл.

Именно этот потенциал привлечения и мобилизации финансирования развития делает систему МБР столь привлекательной в качестве инструмента достижения целей глобального сообщества.

Что касается вопроса достаточности капитала, то он связан со склонностью акционеров к риску и вероятностью требования оплаты неоплаченной части подписного капитала. Многосторонние институты являются уникальными, а методологии их кредитного рейтинга несовершенны и развиваются на основе небольшого массива сложных эмпирических данных (ни один из МФИ не объявил дефолт по своему долгу, а статус кредитора с предпочтительным правом требования трудно оценить). Как следствие, некоторые утверждают, что МФИ имеют рейтинг ААА+++ и могут брать на себя значительно большие риски, не ставя его под угрозу, в то время как другие обеспокоены поддержанием рейтинга ААА любой ценой, особенно для каждого отдельного МФИ.

Было дано много рекомендаций относительно адекватности капитала МБР, влияния оплачиваемого по требованию капитала23, оптимизации балансов, концентрации и объединения кредитного риска и т.д. Мы полагаем, что более глубокая проблема заключается в согласовании и раскрытии масштабов деятельности МБР (в части как финансовых, так и нефинансовых услуг), а также разработке сценариев устойчивости

22 Оплаченный капитал Всемирного банка в объеме 16,1 млрд долл. США обеспечивает подписной капитал в размере 268,9 млрд долл. США по состоянию на 30 июня 2016 г. Режим доступа: http:// treasury.worldbank.org/cmd/htm/financial_shareholder.html (дата обращения: 12.06.2018).

23 Оплачиваемый по требованию капитал Всемирного банка и четырех основных региональных МБР составляет более 650 млрд долл. США, но наибольшая его часть приходится на страны с рейтингом ниже AAA и мало полезна для МБР, согласно методологиям рейтинговых агентств. Для того чтобы лучше использовать оплачиваемый по требованию капитал, страны — акционеры МБР и их законодательные органы должны четко определить обстоятельства и процессы, посредством которых можно потребовать оплаты этого капитала, что может убедить рейтинговые агентства приписывать ему больший вес при расчетах достаточности капитала [Humphrey, 2017].

капитала и риска. На наш взгляд, задача масштабирования системы для предоставления дополнительных триллионов долларов на финансирование проектов и программ в течение следующего десятилетия является подходящей отправной точкой для обсуждения между акционерами и, вероятно, потребует, чтобы МФИ использовали менее ограничительные финансовые коэффициенты, поддерживая при этом свои рейтинги на уровне AAA.

Создание условий для более эффективного сотрудничества МБР

между собой

Крупные акционеры давно придерживаются разных взглядов на отдельные институты в рамках системы МБР. Отчет Комиссии Мельцера, учрежденной Конгрессом США в 1998 г., был откровенным в оценке того, почему Министерство финансов США очевидно в большей степени способствовало расширению деятельности Всемирного банка по сравнению с региональными банками развития: «Министерство финансов США не хочет видеть перехода власти и ответственности к странам региона. Я, Мельцер, полагаю, что изменения такого рода, вероятно, произойдут в ближайшие годы, и лучше всего сделать этот процесс упорядоченным. Действительно, в Европе и Азии движение в направлении большего регионального контроля идет полным ходом» [Meltzer, 2004].

Чтобы МБР могли более эффективно сотрудничать в рамках единой системы, акционеры должны предоставить каждому институту дополнительную гибкость, чтобы выйти за пределы своего географического мандата, если такой шаг может принести пользу системе в целом.

Учитывая различия клиентов и уставных документов, компетенции МБР в отдельных предметных областях эволюционировали органично, а не посредством передачи мандатов сверху. Иногда такие компетенции возникали в результате исследований и операционной деятельности с участием одних и тех же клиентов. Как пример, ЕБРР обладает хорошо развитыми компетенциями и опытом в отношении сложностей частного финансирования, оценки и управления рисками, особенно в энергетическом секторе; МАБР сотрудничает с университетами; АБР провел обширные исследования и осуществил операции в сфере региональных пространственных данных и инфраструктуры; АфБР — в области сельского водоснабжения; МБРР — в сфере климата.

Тем не менее можно привести лишь несколько случаев общесистемных усилий по взаимному использованию таких компетенций как в рамках формальных партнерств, так и в рамках меморандумов о взаимопонимании между МБР. Наилучшие практики, такие как сотрудничество ЕБРР и АфБР по развитию частного сектора в Северной Африке, можно было бы лучше заимствовать и использовать, а география не должна становиться препятствием для использования специализированных компетенций в рамках системы МБР [African Development Bank, 2011].

Мы считаем, что при современных коммуникационных технологиях предметная специализация должна использоваться по всему миру. Необходимо укрепить формальные механизмы обмена передовым опытом, а предоставление МБР возможности играть ведущую роль в конкретных областях позволит системе реализовать эффект экономии от масштаба при предоставлении услуг. Помощь странам в разработке согласованных стратегий технической помощи — это одна из областей, в которой специализированные МБР могут быть весьма полезны.

При изучении распределения специализаций на системной основе необходимо учитывать значительное присутствие агентств ООН во многих областях; акционерам

МБР следует избегать негативного влияния или дублирования других международных усилий по достижению ЦУР вследствие предоставления конкурирующих мандатов.

Обеспечение развития управления для поддержки легитимности и эффективности

Доверие клиентов является центральным элементом ценностного предложения МБР и основывается на доверии к текущему и будущему управлению. Стоит повторить мнение Комиссии Седилло в отношении Всемирного банка:

«Существующие механизмы разработки стратегии недостаточны для определения приоритетов и руководства операционной деятельностью. В результате они мешают реализации права акционеров на определение стратегии Группы, способствуют размыванию миссии и увеличивают риск неправильного распределения ресурсов или сильного сокращения их объема. Кроме того, процесс принятия решений в данном институте часто рассматривается как предоставляющий многим странам-членам недостаточное право голоса и мало возможностей для участия в его деятельности. Наконец, наблюдается недостаточная институциональная отчетность за результаты — проблема, которая в конечном счете снижает эффективность и легитимность Всемирного банка» [Zedillo, 2009].

Эти наблюдения актуальны как для системы МБР, так и в отношении отдельных институтов. Формирование системы, обслуживающей интересы всех развивающихся стран, требует структуры управления, которая обеспечивает их адекватными голосами.

Управление в многосторонних институтах имеет значение. Исследования показывают, что среди МБР те, в которых страны-заемщики имеют больше голосов: меньше полагаются на культуру, основанную на соблюдении правил, и обеспечивают более экономически эффективную связь между защитными положениями и результатами в области развития; осуществляют менее консервативную финансовую политику; проявляют большую гибкость в процедурах распределения средств; имеют более слабый внутренний надзор и меньшие издержки [Kharas, 2015].

Корпоративное управление МБР должно стимулировать их руководство к стратегической деятельности, гибкости и восприимчивости к интересам клиентов, при этом налагая на них ответственность за результаты с точки зрения развития. Однако в некоторых МБР число сотрудников в офисах увеличилось до уровней (несколько сотен в случае МБРР), которые несовместимы с обеспечением лишь стратегического надзора. Сегодняшние члены советов директоров МБР подобны парламентариям, которые налагают существенные издержки на систему, создавая при этом лишь небольшие преимущества с точки зрения прозрачности и подотчетности руководства.

Для успешного функционирования МБР как глобальной системы управление каждой ее частью должно допускать представленность всех стран-членов. На карту поставлено сохранение кооперативного характера институтов как инструмента коллективной реакции государств на насущные проблемы глобального развития.

Для обеспечения целостного функционирования системы МБР срочно необходимы формирование стратегии на долгосрочную перспективу и обеспечение подотчетности за результаты. МБР положили начало мышлению в форме коллективных обязательств, о чем свидетельствует «Совместное заявление МБР о намерениях по привлечению частного финансирования». Следуя этому примеру, МБР могли бы использовать такую же методологию для определения своих вкладов в достижение задач Повестки дня в области развития до 2030 г. Структура управления, в рамках которой периодически, скажем, каждые четыре или пять лет, проводится анализ общесистем-

ных результатов, будет способствовать определению дальнейших действий и корректировкам курса отдельных институтов24. Аналогичным образом настало время для тщательного общесистемного анализа издержек и преимуществ существующих структур управления и кадров.

Не существует никакой формальной структуры, которая бы способствовала обмену мнениями и формированию между акционерами консенсуса относительно мандата и условий функционирования системы МБР. Вместо того чтобы создавать новый слой системы, мы рекомендуем использовать существующие форумы.

Любой диалог по системе МБР должен быть легитимным и эффективным и пользоваться доверием всех заинтересованных сторон. Вероятно, потребуется несколько форумов. Например, может быть организована специальная сессия Комитета по развитию; но в ней могут участвовать только 25 членов, представленных в Исполнительном совете МВФ и Совете директоров Всемирного банка. Проведение обсуждения в ООН, возможно, в привязке к проходящему один раз в четыре года Политическому форуму высокого уровня, усилит легитимность и расширит представленность стран. Представление рекомендаций «Группе двадцати» даст возможность непосредственно взаимодействовать с министрами финансов. Каждый форум имеет свои собственные преимущества; вместе они могли бы указать дальнейший путь для системы в целом.

Резюме и заключение

Провалы государства и рынка широко распространены в развивающихся странах, и решение порождаемых ими проблем таким образом, который способствует устойчивому развитию и достижению целей Повестки дня в области развития до 2030 г., остается ключевым с точки зрения основного мандата МБР. В мире новых возможностей, предоставляемых информацией, технологиями, инновациями и возникшей готовностью к инвестициям частного капитала в развивающиеся страны, потенциал МБР по увеличению воздействия на развитие становится значительным. Необходимо наращивать его именно сейчас, поскольку сегодняшний выбор в отношении масштабов и технологии инвестиций в инфраструктуру и человеческий капитал будет предопределять пути развития на десятилетия вперед.

В то время как значительные финансовые, человеческие и культурные активы МБР могут помочь их клиентам, коллективная работа среди многостраничных институтов редко поощряется. Географические границы, которые сформировали архитектуру финансирования развития, размываются. Хотя география останется важным элементом сравнительных преимуществ для региональных банков, у каждого из них есть компетенции, которые могут активно использоваться всей системой.

В настоящее время наибольший риск представляет «активная инерция». Независимые оценки указывают на то, что каждый МБР успешен в своей собственной деятельности, но коллективно они не достигают требуемых масштабов операций, а также недостаточно инвестируют в системы, например, для выполнения общих экологических, социальных и управленческих стандартов, которые могли бы облегчить их взаимодействие. В таких условиях поэтапные обзоры управленческой системы в каждом институте не приведут к значительным и решительным изменениям, которые требуются системе.

Такие изменения включают потенциальные фундаментальные сдвиги в бизнес-моделях, направленные на усиление внимания ко всем этапам деятельности — от разработки проектов и программ до строительства и реализации.

24 См., например, рассуждения [Ahluwalia et al., p. 26].

Другим способом устранения инерции является сосредоточение внимания МБР на институциональной поддержке для разработки национальных платформ, которые послужат инструментами планирования и разработки проектов и смогут объединить различные источники финансирования, включая долгосрочный капитал в местных валютах.

Изменения бизнес-моделей должны также быть связаны с деятельностью в условиях нестабильности, высокой внешней задолженности и в странах с уровнем дохода выше среднего.

Также необходимы изменения в финансовых моделях. Дисциплина при оптимизации использования капитала может потребовать более высоких уровней продаж активов и трансформации средств. Это, в свою очередь, вызывает вопросы ценообразования по кредитам. Кроме того, это может подразумевать более широкое использование инструментов разделения и снижения рисков, которые требуют соответствующей ценовой политики.

Внутренние стимулы для персонала также нуждаются в пересмотре, чтобы соответствовать новым показателям знаний, снижения рисков, мобилизации частного финансирования и институционального сотрудничества.

Ответственность за внедрение этих изменений несут органы управления каждого МБР. В настоящее время участие совета директоров в каждой транзакции в большинстве МБР отвлекает внимание от усилий по повышению эффективности, результативности и легитимности институтов. Изменения в каждой из этих областей могут принести существенные выгоды.

Мы обеспокоены тем, что процесс поэтапного пересмотра системы участия акционеров в деятельности МБР не приведет к улучшениям механизмов управления, которые необходимы всей системе. Соответственно, мы предлагаем провести более структурированные дискуссии по деятельности МБР в рамках трех форумов: Комитета по развитию, проходящего один раз в четыре года, Политического форума высокого уровня ООН по ЦУР и «Группы двадцати». В ходе этих обсуждений можно попытаться проанализировать, достаточно ли по глубине и масштабу влияние системы МБР на решение основных проблем, возникающих в процессе реализации глобальных целей.

Источники

Ahluwalia M.S., Summers L., Velasco A., Birdsall N., Morris S. (2016) Multilateral Development Banking for This Century's Development Challenges. Five Recommendations to Shareholders of the Old and New Multilateral Development Banks Project Directors. Режим доступа: https://www.cgdev.org/sites/default/files/ multilateral-development-banking-report-five-recommendations.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

African Development Bank (2011) Memorandum of Understanding between European Bank for Reconstruction and Development and the African Development Bank and the African Development Fund. 10 September. Режим доступа: https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Legal-Documents/signed%20 memorandum%20of%20understanding%20between%20ebrd%20and%20adb%20and%20adf.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

Bhattacharya et al. (2016) Delivering on Sustainable Infrastructure for Better Development and Better Climate. Brookings/LSE/NCE. Режим доступа: https://www.brookings.edu/research/delivering-on-sustainable-in-frastructure-for-better-development-and-better-climate/ (дата обращения: 25.05.2018).

Brown S. (2016) Putting Paris into Practice: Foreign Aid, National Ownership, and Donor Alignment in Mali and Ghana. WIDER Working Paper 2016/145. December.

Gurria J.A., Volker P. (2001) The Role of the Multilateral Development Banks in Emerging Economies. The Carnegie Endowment for International Peace.

Humphrey C., Prizzon A. (2014) Guarantees for Development. A Review of Multilateral Development Bank Operations. Режим доступа: https://www.odi.org/publications/9130-guarantees-development-review-multi-lateral-development-bank-operations (дата обращения: 25.05.2018).

Humphrey C. (2017) Six Proposals to Strengthen the Finances of Multilateral Development Banks. ODI Working and Discussion Paper. April. Режим доступа: https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-docu-ments/11451.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

IEG (2014) World Bank Group Assistance to Low-Income Fragile and Conflict-Affected States: An Independent Evaluation. P. xiii. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16999 (дата обращения: 25.05.2018).

IMF (2017) World Economic Outlook Database. October 2017. Режим доступа: https://www.imf.org/exter-nal/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx (дата обращения: 25.05.2018).

Kharas H. (2015) The Post-2015 Agenda and the Evolution of the World Bank Group. The Brookings Institution, GED Working Paper 92, September 2015. Режим доступа: https://www.brookings.edu/wp- content/ uploads/2016/07/Kharas-WBG-evolution-and-post2015-agenda-2.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

Kharas H., Rogerson A. (2017) Global Development Trends and Challenges: Horizon 2025 revisited, ODI Research Reports and Studies, October. Режим доступа: https://www.odi.org/publications/10940-globalde-velopment-trends-and-challenges-horizon-2025-revisited (дата обращения: 25.05.2018).

Koch S., Molenaers N. (2015) The Europeanisation of Budget Support: Do Government Capacity and Autonomy Matter? // European Politics and Society. Vol. 17. No. 1. P. 90-104.

OECD (2017) Amounts Mobilized from the Private Sector by Official Development Finance Interventions. Режим доступа: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/ Preliminary- results-mobilisation.pdf (дата обращения: 25.05.2017).

OECD (2012) The Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Режим доступа: http://www. oecd.org/development/effectiveness/busanpartnership.htm (дата обращения: 25.05.2018).

OECD (2003) The Rome Declaration. Режим доступа: https://www.oecd.org/dac/effectiveness/31451637. pdf (дата обращения: 25.05.2018).

McKechnie A. (2016) Fragility, Conflict and Violence as Global Public Goods: Strengthening Engagement by Multilateral Development Banks. ODI Research Report. October.

Meltzer A.H. (2004) The Report of the International Financial Institution Advisory Commission: Comments on the Critics // The IMF and its Critics: Reform of Global Financial Architecture / D. Vines, L. Christopher (eds). Cambridge: Cambridge University Press. P. 106-123.

Mustapha S., Prizzon A. (forthcoming) Taking Stock of Debt Relief Initiatives 20 Years on and What the New Development Finance Landscape Means for External Public Debt Sustainability. ODI.

UNCTAD (2016) The Economic Development in Africa Report 2016: Debt Dynamics and Development Finance in Africa. Режим доступа: unctad.org/en/PublicationsLibrary/aldcafrica2016_en.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

World Bank (2011) World Development Report 2011: Conflict, Security and Development. Washington DC: World Bank. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/4389 (дата обращения: 25.05.2018).

World Bank. Group (2014) World Bank Group Assistance to Low-Income Fragile and Conflict-Affected States: An Independent Evaluation. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16999 (дата обращения: 25.05.2018).

World Bank (2017) Forward Look, A Vision for the World Bank Group in 2030 - Progress and Challenges. March. Режим доступа: http://siteresources.worldbank.org/devcommint/Documentation/23745169/ DC2017-0002.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

Zedillo E. (2009) Repowering the World Bank for the 21st Century. Режим доступа: http://siteresources. worldbank.org/NEWS/Resources/WBGovernancecommissionreport.pdf (дата обращения: 25.05.2018).

The New Global Agenda and the Future of the Multilateral Development Bank System1

A. Bhattacharya, H. Kharas, M. Plant, A. Prizzon

Amar Bhattacharya — Senior fellow, Global Economy and Development program, The Brookings Institution; USA, Washington, DC 20036, 1775 Massachusetts Ave., NW; E-mail: [email protected]

Homi Kharas — The interim vice president and director of Global Economy and Development program, The Brookings Institution; USA, Washington, DC 20036, 1775 Massachusetts Ave., NW; E-mail: hkharas@brookings.

Mark Plant — The director of development finance and senior policy fellow, Center for Global Development; USA, Washington DC 20036, 2055 L Street NW; E-mail: [email protected]

Annalisa Prizzon — Senior research fellow, Overseas Development Institute; UK, London SE1 8NJ, 203 Blackfriars Road; E-mail: [email protected]

" The New Global Agenda and the Future of the Multilateral Development Bank System" by A. Bhattacharya, H. Kharas, M. Plant, A. Prizzon, English text. The Brookings Institution (Brookings), Overseas Development Institute (ODI), the Center for Global Development (CGD).2

© Brookings, ODI & CGD. Translated and reproduced with permission. Brookings, ODI & CGD are not responsible for the accuracy of this translation.

Abstract

The new global agenda, with Agenda 2030 at its core, is ambitious, comprehensive, and universal. The three central goals now are to reignite growth, deliver on the sustainable development goals (SDGs), and meet the ambitions of the Paris climate agreement aimed at mitigating climate change and adapting to its effects. Achieving these goals will require a significant

1 The Brookings Institution is a nonprofit organization devoted to independent research and policy solutions. Its mission is to conduct high-quality, independent research and, based on that research, to provide innovative, practical recommendations for policymakers and the public.

The Overseas Development Institute is a leading independent think tank on international development and humanitarian issues. Its mission is to inspire and inform policy and practice which lead to the reduction of poverty and the achievement of sustainable livelihoods in developing countries by locking together high quality applied research, practical policy advice, and policy-focused dissemination and debate.

The Center for Global Development works to reduce global poverty and inequality through rigorous research and active engagement with the policy community to make the world a more prosperous, just, and safe place for us all.

The conclusions and recommendations of this publication are solely those of its authors, and do not reflect the views of the Institutions, their management, or their other scholars.

Support for this publication was generously provided by the Bill & Melinda Gates Foundation and The Rockefeller Foundation. Brookings, CGD, and ODI recognize that the value they provide is in the absolute commitment to quality, independence, and impact. Activities supported by their donors reflect this commitment.

An earlier version of this paper was presented at the G-20 Eminent Persons Group Symposium on Global Financial Governance in Frankfurt, Germany, on December 4, 2017. This version of the paper has greatly benefited from the discussion.

2 Bhattacharya A., Kharas H., Plant M., Prizzon A. (2018) The New Global Agenda and the Future of the Multilateral Development Bank System. The Brookings Institution, Overseas Development Institute (ODI), the Center for Global Development (CGD), February 2018. Available at: https://www.brookings.edu/ wp-content/uploads/2018/02/epg_paper_on_future_of_mdb_systemJan301.pdf (accessed 12 June 2018).

scaling up and reorientation of investments, especially for sustainable infrastructure and human development. Implementing this agenda is urgent, as the world is witnessing the largest wave of urban expansion in history and more infrastructure will come on stream over the next 15years than the world's existing stock. This is also the last opportunity to manage remaining significant demographic transitions.

The capital investments and technological choices made in the coming two decades will lock-in carbonization, urbanization, and demographic trends that will determine the future of humanity and our planet for the rest of the century and beyond.

The backdrop for achieving these ambitions is challenging. In many countries, investment and productivity growth have decelerated, there is growing inequality and persistent unemployment, fragility and tensions are rising, and the incidence and vulnerability to shocks has grown. At the same time, major opportunities exist to tap the potential of new technologies and the growing capacity of the private sector. Today's hyper-connected world requires a mix of activities spanning private goods, national public goods, and regional/global public goods to meet the challenges of sustainable development.

The agenda requires government intervention to reach adequate scale, to take social and environmental sustainabil-ity seriously, and to manage spillovers across sectors and borders. It also requires stepped up international cooperation to drive transformative change and mobilize financing on an unprecedented scale.

With their highly effective capacity to help countries strengthen policy and institutional foundations and to leverage finance, multilateral development banks (MDBs) have a central role to play. They are trying to respond, but human and financial constraints and unclear and expanded mandates from shareholders are holding them back. Clarifying their mandates and addressing the constraints are essential to enable them to scale up and make more effective their support for the new global agenda.

The unique financial structure of the MDBs allows them to leverage contributions from MDB shareholders and multiply them into financing at low cost. This financial capacity can in turn further crowd-in other sources of finance, especially from the private sector. With better system-wide coordination, MDBs can scale up their impact to deliver for increasingly differentiated clients, but this requires shareholder consensus on, and financial support for, expanded efforts.

Independent evaluations suggest that each MDB is individually performing well, but the system as a whole is not delivering enough.

This paper suggests ways to improve policy and operational coherence among MDBs and outlines how better shareholder governance could bring this about. It focuses on the need for stepped-up financing of investments in developing countries, but should be viewed in the broader context of managing globalization, especially with regard to trade and financial stability.

Key words: multilateral development banks; sustainable development goals; investments; human development; global governance

For citation: Bhattacharya A., Kharas H., Plant M., Prizzon A. (2018) The New Global Agenda and the Future of the Multilateral Development Bank System. International Organisations Research Journal, vol. 13, no 2, pp. 115-142 (in English). DOI: 10.17323/1996-7845-2018-02-06.

References

Ahluwalia M.S., Summers L., Velasco A., Birdsall N., Morris S. (2016) Multilateral Development Banking for This Century's Development Challenges. Five Recommendations to Shareholders of the Old and New Multilateral Development Banks Project Directors. Available at: https://www.cgdev.org/sites/default/files/ multilateral-development-banking-report-five-recommendations.pdf (accessed 25 May 2018).

African Development Bank (2011) Memorandum of Understanding between European Bank for Reconstruction and Development and the African Development Bank and the African Development Fund. 10 September. Available at: https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Legal-Documents/signed%20 memorandum%20of%20understanding%20between%20ebrd%20and%20adb%20and%20adf.pdf (accessed 25 May 2018).

Bhattacharya et al. (2016) Delivering on Sustainable Infrastructure for Better Development and Better Climate. Brookings/LSE/NCE. Available at: https://www.brookings.edu/research/delivering-on-sustainablein-frastructure-for-better-development-and-better-climate/ (accessed 25 May 2018).

Brown S. (2016) Putting Paris into Practice: Foreign Aid, National Ownership, and Donor Alignment in Mali and Ghana. WIDER Working Paper 2016/145, December 2016.

Gurria J.A., Volker P. (2001) The Role of the Multilateral Development Banks in Emerging Economies. The Carnegie Endowment for International Peace.

Humphrey C., Prizzon A. (2014). Guarantees for Development. A Review of Multilateral Development Bank Operations. Available at: https://www.odi.org/publications/9130-guarantees-development-review-multilater-al-development-bank-operations (accessed 25 May 2018).

Humphrey C. (2017) Six Proposals to Strengthen the Finances of Multilateral Development Banks. ODI Working and Discussion Paper, April. Available at: https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-docu-ments/11451.pdf (accessed 25 May 2018).

IEG (2014) World Bank Group Assistance to Low-Income Fragile and Conflict-Affected States: An Independent Evaluation, p. xiii. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16999 (accessed 25 May 2018).

IMF (2017) World Economic Outlook Database, October. Available at: https://www.imf.org/external/pubs/ft/ weo/2017/02/weodata/index.aspx (accessed 25 May 2018).

Kharas H. (2015) The Post-2015 Agenda and the Evolution of the World Bank Group. The Brookings Institution, GED Working Paper 92, September. Available at: https://www.brookings.edu/wp- content/up-loads/2016/07/Kharas-WBG-evolution-and-post2015-agenda-2.pdf (accessed 25 May 2018).

Kharas H., Rogerson A. (2017) Global Development Trends and Challenges: Horizon 2025 Revisited, ODI Research Reports and Studies, October. Available at: https://www.odi.org/publications/10940-global-devel-opment-trends-and-challenges-horizon-2025-revisited (accessed 25 May 2018).

Koch S., Molenaers N. (2015) The Europeanisation of Budget Support: Do Government Capacity and Autonomy Matter? European Politics and Society, vol. 17, no 1, pp. 90—104.

OECD (2017) Amounts Mobilized from the Private Sector by Official Development Finance Interventions. Available at: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/Pre-liminary-results-mobilisation.pdf (accessed 25 May 2017).

OECD (2012) The Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Available at: http://www.oecd. org/development/effectiveness/busanpartnership.htm (accessed 25 May 2018).

OECD (2003) The Rome Declaration. Available at: https://www.oecd.org/dac/effectiveness/31451637.pdf (accessed 25 May 2018).

McKechnie A. (2016) Fragility, Conflict and Violence as Global Public Goods: Strengthening Engagement by Multilateral Development Banks. ODI Research Report, October.

Meltzer A.H. (2004) The Report of the International Financial Institution Advisory Commission: Comments on the Critics. The IMF and its Critics: Reform of Global Financial Architecture (D. Vines, L. Christopher (eds)). Cambridge: Cambridge University Press, pp. 106-123.

Mustapha S., Prizzon A. (forthcoming) Taking Stock of Debt Relief Initiatives 20 Years on and What the New Development Finance Landscape Means for External Public Debt Sustainability. ODI.

UNCTAD (2016) The Economic Development in Africa Report 2016: Debt Dynamics and Development Finance in Africa. Available at unctad.org/en/PublicationsLibrary/aldcafrica2016_en.pdf (accessed 25 May 2018).

World Bank (2011) World Development Report 2011: Conflict, security and development. Washington DC: World Bank. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/4389 (accessed 25 May 2018).

World Bank. Group (2014) World Bank Group Assistance to Low-Income Fragile and Conflict-Affected States: An Independent Evaluation. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16999 (accessed 25 May 2018).

World Bank (2017) Forward Look, A Vision for the World Bank Group in 2030 - Progress and Challenges, March. Available at: http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/23745169/ DC2017-0002.pdf (accessed 25 May 2018).

Zedillo E. (2009) Repowering the World Bank for the 21st Century. Available at: http://siteresources.world-bank.org/news/Resources/wbgovernancecommissionreport.pdf (accessed 25 May 2018).