CC BY
163
УДК 338.43.02:338.439.02
НОВАЯ АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА - ОСНОВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ
АЛТУХОВ А.И.,
доктор экономических наук, профессор, академик РАН, зав. отделом ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства». - Москва, тел.: 8(499) 195-60-33; e-mail: [email protected].
Реферат. Рассмотрены основные причины низкой эффективности проводимой государственной аграрной политики по обеспечению страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием отечественного производства и намечена система мер по разработке и реализации новой национальной аграрной политики, предусматривающая обеспечение продовольственной безопасности на основе достижения продовольственной независимости, преодоление с помощью государства резких региональных различий в социально-экономическом развитии и особенно продовольственном обеспечении населения, осуществление в рациональных размерах ускоренное им-портозамещение, приоритетное развитие сельского хозяйства как базовой отрасли аграрной сферы экономики. Обосновано, что достижение продовольственной независимости страны возможно за счет превращения сельского хозяйства в наукоемкую и высокотехнологичную отрасль. При этом аграрная политика должна иметь комплексный характер, опираться на вполне достаточное и предсказуемое финансирование, а также на полноценную и стабильную законодательную базу.
Ключевые слова: новая аграрная политика, продовольственная безопасность и независимость, региональная аграрная политика, аграрная сфера экономики, сельское хозяйство, пищевые продукты, импортные и экспортные поставки продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.
THE NEW THE AGRARIAN POLICY - BASIS FOOD SECURITY OF THE COUNTRY
ALTUKHOV A.I.,
Doctor of Economics, professor, academician of the Russian Academy of Sciences, Head. Department FGBNU "All-Russian Research Institute of Agricultural Economics. - Moscow; tel .: 8 (499) 195-60-33; e-mail: [email protected].
Еssay. Considered the main reasons for the low effectiveness of the state agrarian policy to ensure countries of agricultural products, raw materials and food of domestic production, is planned the system of measures on the development and implementation of the new national agricultural policy, envisaging ensuring food security on the basis of achieving food independence, overcoming with the help of state of sharp regional differences in socio-economic development, and especially food supply of the population, exercise in rational sizes the accelerated import substitution of, priority development of agriculture as a basic branch of the agrarian sphere of the economy.
It is proved that the attainment of food self-sufficiency is possible due to the conversion of rural-ture in the high-tech industry. At the same time agricultural policy should be com-plex in nature, based on ample and predictable funding, as well as a full-fledged and stable legal framework.
Keywords: a new agrarian policy, food security and independence, regional agrarian policy, agrarian sphere of economy, agriculture, food, import and export of foodstuffs and agricultural raw materials.
Введение. Многие годы для России в силу разного рода объективных и субъективных причин продовольственная безопасность традиционно остается одной из центральных и приоритетных проблем в системе национальной безопасности, поскольку без надежного продовольственного снабжения населения государство не в состоянии ее обеспечить. Более того, в последнее время в развитии аграрной сферы экономики, как основы обеспечения национальной продовольственной безопасности, обострились старые и возникли новые проблемы, оказывающие сдерживающее влияние на обеспечение населения страны отечественным продовольствием. На ряд сохранившихся системных проблем наложились внутренние и внешние факторы, связанные прежде всего с девальвацией рубля, усилением зарубежных санкций в отношении России и ее ответным эмбарго, которые привели к возрастанию неопределенности, неустойчивости, непредсказуемости и напряженности в экономике аграрной сферы экономики. Поэтому, несмотря на достигнутые положительные результаты, аграрная сфера пока не способна снабдить население экономически доступным отечественным
продовольствием, а занятых в ней работников - достойной оплатой труда и жизненными стандартами, сопоставимыми с городскими, что вызывает потребность перехода к новой парадигме обеспечения национальной продовольственной безопасности.
Результаты исследований. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, к числу основных национальных интересов относится повышение качества жизни российских граждан прежде всего за счет обеспечения продовольственной безопасности на основе достижения продовольственной независимости страны [1]. Поэтому в актуализированной Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации должны получить развитие основные положения обновленной стратегии национальной безопасности в части обеспечения продовольственной безопасности в долгосрочной перспективе. Однако, чтобы она по-прежнему оставалась главным ориентиром в экономической политике государства, направленной на надежное обеспечение населения страны пищевыми продуктами,
развитие аграрной сферы экономики, оперативное реагирование на внутренние и внешние риски и угрозы стабильности агропродовольственного рынка, эффективное участие в мировой торговле продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем, необходима новая государственная аграрная политика. Именно обеспечение продовольственной безопасности является стратегической задачей государственной аграрной политики, решать которую приходится в новых социально-экономических условиях.
Для России, располагающей значительным аграрным потенциалом для увеличения продовольствия, решение проблемы продовольственной безопасности сводится в основном к самообеспечению пищевыми продуктами за счет наращивания сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия отечественного производства, то есть к достижению ее продовольственной независимости, которое должно стать доминантной новой государственной аграрной политики. Поскольку речь идет о производстве, ничем не заменимых пищевых продуктов первостепенной жизненной важности для человека, именно государство объективно вынуждено взять на себя все основные функции по надежному обеспечению продовольственной независимости страны как наиболее уязвимой составной части государственной аграрной политики.
Современная аграрная политика во многом представляет собой своего рода «лоскутное одеяло», «сшитое» из принятых государством многочисленных, часто несовершенных и разобщенных между собой законодательных актов и постановлений федерального правительства, а также основных направлений и мер реализации аграрной политики. Так, согласно статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (с изменениями от 11 июня, 23 июля, 3, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г.) государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий [2]. Она содержит шесть целей и охватывает семь взаимосвязанных направлений, среди которых первое направление, связанное с поддержанием стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами, по-прежнему остается наиболее важным в силу следующих обстоятельств:
во-первых, несмотря на принятие и наличие множества нормативных правовых актов, определяющих условия функционирования аграрной сферы экономики и ее отдельных сфер деятельности, в стране отсутствует официальный основополагающий документ в виде национальной аграрной политики как долговременного инструмента государственной поддержки сельского хозяйства как базовой отрасли аграрной сферы экономики и повышения жизненного уровня сельских жителей, обеспечения продовольственной независимости. В нем должны быть отражены все основные современные проблемы и возможные пути их решения применительно к изменившимся социально-экономическим условиям, поскольку современная отечественная аграрная политика не в полной мере отражает объективный характер и уровень развития аграрной сферы экономики, коренные социально-экономические преобразования на селе. Принятые законодательные акты, федеральные, ведомственные, отраслевые и региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, крупные инве-
стиционные проекты также не раскрывают всю совокупность происходящих социально-экономических явлений в аграрной сфере как стратегического и важного сектора экономики, основы обеспечения продовольственной безопасности страны;
во-вторых, имеющиеся многочисленные научные разработки по фундаментальным основам национальной аграрной политики не раскрывают ее сущность и не образуют единую и одновременно системную структурированную модель со своими индикаторами и показателями, а также с адекватным организационно-экономическим механизмом ее реализации. Если подходить с научных позиций к решению современных фундаментальных проблем развития аграрной сферы экономики как основы надежного обеспечения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, то большинство их прямо или косвенно связаны с проводимой государством аграрной политикой. Наиболее слабым звеном в ней является ее крайнее несоответствие теории аграрного протекционизма, объективно обусловленного специфическими условиями ведения сельского хозяйства, производством жизненно важного, незаменимого вида продукции первой необходимости -продовольствия. Вследствие сохранения многолетней политики «перекачки» сельское хозяйство неизбежно отбрасывается в состояние глубокого кризиса. Именно по этой причине оно не может выйти на главный путь своего развития - последовательную интенсификацию производства, соответственно, инновационную стратегию, а поэтому не способно обеспечить надежную продовольственную безопасность страны. Тем самым создается угроза ее общей национальной безопасности [4. -С.27];
в-третьих, осуществляемая государственная аграрная политика во многом не позволяет решать системные проблемы, касающиеся прежде всего обеспечения продовольственной независимости, как наиболее уязвимой составной части аграрной политики, не в полной мере учитывает и социально-экономические изменения, которые уже произошли и могут произойти в перспективе как в отечественной, так и в мировой экономике, и в первую очередь в агропромышленном комплексе страны, что в условиях макроэкономической нестабильности усиливает вероятность проявления разного рода рисков и угроз, значительно расширяет и обостряет перечень решения многих других проблем эффективного развития аграрной сферы экономики и ее базовой отрасли - сельского хозяйства. Поэтому сколько бы ни говорилось в последнее время об успехах сельского хозяйства, оно погрузилось в пучину системного кризиса, среди признаков которого продолжающаяся деградация ресурсного потенциала отрасли, убожество социальной инфраструктуры села, сельская бедность, удручающая демографическая ситуация и все большее запустение современной деревни. Главная причина этого кроется в концептуальной ущербности аграрной политики, поскольку возродить сельское хозяйство можно лишь путем ее перевода на фундаментальную научную основу и профессиональной реализации. Именно недооценка теоретико-методологических обоснований, в том числе в вопросах аграрной политики, является слабой стороной проводимых в последнее время агроэкономических исследований [5. - С.8-9];
в-четвертых, сложившаяся высокая зависимость страны от импортных поставок продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья, значительно превышающая пороговую величину национальной про-
довольственной безопасности, при которой крупномасштабный импорт продовольствия стал альтернативой развитию отечественного производства отдельных видов продовольствия, сохраняющаяся более чем наполовину зависимость от импорта основных видов продовольствия крупных городов, промышленных центров и отдельных регионов, что усиливает давление стран-экспортеров продовольствия на Россию в целях уменьшения государственной поддержки отечественного сельского хозяйства, большей открытости внутреннего агропродовольственного рынка и либерализации внешней торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием отечественного производства;
в-пятых, сложившаяся структура экономики России такова, что в ближайшие годы она прежде всего должна быть ориентирована на продовольственное самообеспечение, а участие в международном разделении труда в агропромышленном производстве должно играть дополнительную роль, учитывая ее огромный аграрный потенциал, который необходимо еще эффективно задействовать. Вследствие этого участие в любой международной структуре и мировой торговле продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем должно исходить в первую очередь из принципа продовольственной самодостаточности и самообеспеченности страны по основным видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Вот почему важна ориентация аграрной сферы экономики на решение проблемы национальной продовольственной безопасности. При такой постановке вопроса, с учетом значительных различий между аграрной сферой экономики России и государств, занимающих доминирующее положение на мировом агропродовольственном рынке, неизбежно ведет к принятию политики аграрного протекционизма. Для этого необходимо превратить принцип приоритета развития сельского хозяйства из разного рода многочисленных призывов и деклараций в реальную социально-экономическую политику по отношению к этой жизненно важной отрасли и сельским жителям и как следствие повышение уровня продовольственной безопасности, улучшение жизни сельского населения, активное позиционирование страны на мировом агропродовольственном рынке. Решение этих узловых проблем является обязательным условием реализации новой национальной аграрной политики, опирающейся на рациональное использование внутренних производственных ресурсов и преимущества международного разделения труда в агропромышленном производстве. Кроме того, необходимо учитывать, что государственная аграрная политика, являясь составной частью национальной социально-экономической политики, ограничена временными пределами, в рамках которых ее основные положения должны быть объективными, справедливыми, осуществимыми на практике и результативными. Как правило, изменения внутренних социально-экономических условий и воздействия внешних макроэкономических и политических факторов, оказывая значительное влияние на развитие экономики, требуют свою государственную аграрную политику, которая должна быть не только максимально гибкой, понятной и эффективной, учитывать в полной мере конкретную обстановку, но и рассчитана на решение актуальных крупномасштабных экономических, организационных, социальных, региональных и научно-технических проблем развития аграрной сферы, исходя из потребностей и объективных возможностей страны. Ее выделение в относительно самостоятельную
часть национальной социально-экономической политики связано с огромной ролью, которую играет аграрная сфера экономики в жизни общества и государства, надежном обеспечении страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием отечественного производства.
Как справедливо отмечает академик РАН И.Н. Буз-далов, существенными признаками фундаментальности разработки аграрной политики являются: адекватный роли и значению сельского хозяйства как базовой отрасли экономики социальный статус крестьянина; упорядоченность отношений собственности, прежде всего земельной, и механизма ее экономической реализации; развитая система кооперации; обеспечение приоритетного развития сельского хозяйства. Поскольку крестьянство является корневой системой нации, то отношения с ним государства - это центральная подсистема аграрных отношений, а обеспечение приоритета сельского развития - непосредственная цель национальной аграрной политики. Именно этим, как считает ученый, предопределяется понятие аграрной политики как обусловленной объективными закономерностями развития аграрных отношений системы законодательно закрепленных стратегических целеустановок государства по созданию занятым в сельском хозяйстве всех необходимых экономических, технико-технологических и социальный условий для высокопроизводительного труда [5. - С. 12, 13, 16, 18].
Перевод аграрной политики на научную основу предполагает значительные изменения не только в национальной, но и в региональной аграрной политике. При этом необходимо иметь в виду, что обеспечение продовольственной безопасности страны является результатом практического осуществления государственной аграрной политики, а не сущностным выражением понятия данной категории. Поэтому при решении многочисленных проблем обеспечения национальной продовольственной безопасности следует исходить из сущности этой сложной политэкономической категории применительно к государству, а не к отдельным его территориям, по отношению к которым речь должна идти только о продовольственном обеспечении населения конкретного региона за счет собственного производства и внешних поставок продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья, включая и их импорт.
В границах одной страны обсуждать, а тем более определять продовольственную безопасность отдельного российского региона, даже имеющего стратегическое значение или вносящего значительный вклад в ее обеспечение, представляется по меньшей мере некорректно по следующим причинам:
во-первых, передача решения проблем продовольственной безопасности в регионы нарушает единое социально-экономическое пространство страны, вступает в противоречие с федеративным устройством Российской Федерации, с ее целостностью как единого государства. Если в качестве цели достижения национальной продовольственной безопасности можно определить решение проблем надежного обеспечения населения отечественным продовольствием, то для абсолютного большинства российских регионов это не только нереально, но и экономически нецелесообразно. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации повышение качества жизни граждан должно гарантироваться за счет обеспечения продовольственной безопасности на основе достижения продовольственной независимости;
во-вторых, в рамках единого государства исключается антагонизм между регионами и, как следствие, неприемлемы приемы экономического и политического давления с их стороны друг на друга, используя в качестве рычага воздействия продовольствие. Поэтому задача федеральных органов власти в первую очередь состоит в том, чтобы значительно уменьшить резкую дифференциацию регионов по уровню обеспечения населения продовольствием, его физической и особенно экономической доступности прежде всего за счет государственной поддержки в первую очередь сельского хозяйства и регулирования продуктовых сегментов внутреннего агропродовольственного рынка. Даже в случае обострения национальной продовольственной безопасности федеральная власть, используя систему мобилизационных мер, в состоянии обеспечить необходимую закупку импортного продовольствия. При потере продовольственной независимости страны нарушается ее продовольственная безопасность. Таким образом, правильнее говорить о степени продовольственной зависимости российских регионов, чем об их независимости, поскольку такой важный показатель национальной продовольственной безопасности, как продовольственная независимость, не применим к отдельным регионам страны;
в-третьих, надежное обеспечение населения региона продовольствием связано с максимальным учетом национальных интересов страны, исключающих региональный экономический сепаратизм, а также с рациональным использованием производственных ресурсов и биоклиматического потенциала территорий, повышением эффективности агропромышленного производства и конкурентоспособности его продукции на внутреннем и внешнем агропродовольственных рынках, инвестиционной привлекательностью аграрной сферы экономики вообще и сельского хозяйства в частности, ускоренным развитием сельских территорий, обеспечением продовольственной независимости. При этом система надежного снабжения населения российских регионов продовольствием в первую очередь должна базироваться на рациональном территориально-отраслевом разделении труда в агропромышленном производстве страны, оптимальном сочетании в потреблении населением местного и привозного продовольствия, отсутствии каких-либо административных барьеров при межрегиональном обмене.
в-четвертых, в годы рыночных преобразований в обеспечении населения продовольствием произошло смещение и усиление акцентов от федерального центра к региональному уровню. Перераспределение экономических, бюджетных и нормативных правовых полномочий значительно расширило обязанности регионов в решении такой сложной и многогранной проблемы, как надежное снабжение их населения продовольствием, которая в силу разного рода многочисленных внутренних и внешних причин в каждом регионе осуществлялась преимущественно самостоятельно, зачастую нерациональным методом проб и ошибок, в зависимости от имеющихся у него реальных и потенциальных возможностей. Однако в перспективе дифференциация российских регионов по производству отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, основанная на использовании преимуществ территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве, должна усиливаться в большей степени, чем тенденция к самообеспечению населения продовольствием отдельно взятых регионов. В свою
очередь, углубление специализации агропромышленного производства при одновременном совершенствовании межрегионального обмена будет способствовать формированию развитого национального агропродо-вольственного рынка, повышению эффективности его функционирования за счет более активного государственного регулирования, что положительно отразится на надежном продовольственном обеспечении населения страны и ее отдельных регионов. Такой подход вполне оправдан как с теоретических позиций рассмотрения проблемы совершенствования территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве и межрегионального обмена, так и с точки зрения решения их практических вопросов на всех уровнях управления агропромышленным комплексом;
в-пятых, развитие экономики региона требует учета национальных интересов, преодоления с помощью государства резких региональных различий в социально-экономическом развитии и особенно продовольственном обеспечении населения, рационализации территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве страны, совершенствования межотраслевых экономических отношений, а также межрегионального обмена, внешнеторговой деятельности с продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем, создания стратегических запасов продовольствия, проведения протекционистской национальной аграрной политики относительно отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, защиты внутреннего агропродовольственного рынка и отдельных его продуктовых сегментов.
Выводы. Новая государственная аграрная политика должна в максимальной степени ориентировать аграрную сферу экономики на решение крупной национальной проблемы - достижение продовольственной независимости страны за счет превращения в первую очередь сельского хозяйства в наукоемкую и высокотехнологичную отрасль, ускоренного развития сельских территорий. Ее стратегическим направлением является последовательная интенсификация сельского хозяйства, как базовой отрасли аграрной сферы экономики, и коренное улучшение жизни на селе, способные обеспечить надежное снабжение населения страны экономически доступным отечественным продовольствием, осуществить в рациональных размерах ускоренное импортозамещение, значительно увеличить экспортные ресурсы продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья. Она должна способствовать выбору более оптимального варианта территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве, обеспечивающего формирование и развитие специализированных зон по производству отдельных видов сельскохозяйственной продукции, совершенствование межрегионального обмена, увеличение емкости внутреннего агропродовольственного рынка и экспорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья. Решение этих проблем останется одним из важнейших направлений осуществления новой государственной аграрной политики.
Новая национальная аграрная политика должна иметь комплексный характер, опираться на вполне достаточное и предсказуемое финансирование, превышающее почти вдвое его современный уровень, а также на полноценную и стабильную законодательную базу. При этом динамичное развитие аграрной сферы требует тесной взаимосвязи государственной социально-экономической и аграрной политики как ее важнейшей
составляющей, поскольку первая создает условия для развития аграрной сферы, а вторая, в свою очередь, обеспечивает достижение главных макроэкономических показателей развития страны, включая обеспечение ее продовольственной независимости. Только при таком условии рациональное использование огромного аграрного потенциала может снять практически все многочисленные вопросы надежного обеспечения населения отечественным продовольствием, окажет значительное положительное влияние на доходность сельского хозяйства, уровень жизни сельских жителей и экономику страны, усилит ее экономическое и геополитическое положение в мире. Для этого необходимо, чтобы приоритет сельского хозяйства со стороны государства стал общей стратегией его развития преимущественно опережающего, а не догоняющего типа вне зависимости от нали-
чия многих внутренних и внешних экономических и политических рисков и угроз. Кроме того, предстоит изменить существующую многолетнюю практику, ориентированную на максимальное самообеспечение населения региона продовольствием, на более полный учет преимуществ территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве, для чего необходимо соблюдать принцип приоритета национальных интересов над региональными и местными экономическими интересами. При этих условиях новая государственная аграрная политика не будет ущербной, сельское хозяйство перестанет быть надуманной «черной дырой» в экономике, а продовольственная система страны станет надежной и независимой от крупномасштабных импортных поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Список использованных источников
1. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета, 31 декабря 2015 г.
2. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (с изменениями от 11 июня, 23 июля, 3, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г.).
3. Алтухов А.И. Парадигма продовольственной безопасности страны в современных условиях // Экономика сельского хозяйства России. - 2014. - № 11. - С. 4-12.
4. Буздалов И.Н. Аграрная политика: научные основы, методы и механизмы осуществления // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2014. - № 5.
5. Буздалов И.Н. Научные основы и современная стратегия аграрной политики в России // АПК: экономика, управление. - 2016. - № 3.
List of sources used
1. Presidential Decree of December 31, 2015 № 683 "About Strategy of national safety-of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta, December 31, 2015
2. Federal Law of December 29, 2006 № 264-FZ "On the development of agriculture" (as amended on 11 June 23 July 3, December 30, 2008, April 5, 2009).
3. Altukhov AI The paradigm of food security in modern conditions / AI Altukhov // Economics of Agriculture of Russia. -2014. - № 11. - S. 4-12.
4. Buzdalov IN Agricultural policy: scientific foundations, methods and mechanisms for the implementation / IN Buzdalov // Economics of agricultural and processing enterprises. - 2014. - № 5.
5. Buzdalov IN Scientific bases and modern strategy of agrarian policy in Russia / IN Buzdalov // AIC: economy, management. - 2016. - № 3.
