CC BY
200
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 63
УДК 332
НОВАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛИЦ, ЗАМЕЩАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ РФ И СУБЪЕКТОВ РФ, МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ
А.М. Шилкин, к.и.н., зав. кафедрой гуманитарных и общеправовых дисциплин ОУВО
«ЮУИУиЭ», e-mail: nauka@inueco.ru
Аннотация
В статье анализируются нормативно-правовые основы и основные проблемы противодействия коррупции в деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, муниципальные должности, выявляется особенность правового термина «конфликт интересов», даются рекомендации по оптимизации законодательства, регулирующего противодействие коррупции.
Ключевые слова: противодействие коррупции, коррупция, конфликт интересов, государственные должности РФ и субъектов РФ, муниципальные должности.
Коррупция является существенной нормативной и правоприменительной проблемой, характерной не только для России, но и для большинства государств современного мира. В этой связи одной из первостепенных задач в последние годы, поставленных на государственном уровне в России, стало противодействие коррупции.
Определение понятия коррупции закреплено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), в соответствии со ст.1 которого она представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.1
В данном определении точно не указан субъект коррупционного деяния путем описания его служебного, должностного ли иного социального положения. Следовательно, данный термин можно применять к деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, муниципальные должности.
Федеральным законом № 273-ФЗ также определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
64 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
За период с 2008 по 2015 гг. в Российской Федерации было создано антикоррупционное законодательство и разработан соответствующий нормативный инструментарий, позволяющий бороться с этим негативным явлением. Кроме того, в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»2 образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Основными нормативными правовыми актами в сфере противодействии коррупции являются:
1. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»
2. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
4. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
5. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
6. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
7. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 65
8. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»
9. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»
10. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»
11. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»
12. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»
13. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»
14. Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»
15. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»
16. Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»
17. Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»
18. Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»
66 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
19. Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы»
20. Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»
21. Указ Президента Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции»
И если применительно к должностям государственной и муниципальной службы меры по противодействию коррупции достаточно разработаны и нормативно закреплены, то относительно государственных должностей РФ и субъектов РФ, муниципальных должностей существует огромный массив правовых пробелов.
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции применительно к деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, муниципальные должности являются:
1. проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
2. создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
3. введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
4. унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей;
5. повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.
Одной из наиболее применяемых мер противодействия коррупции в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, выступает декларирование их доходов и расходов за истекший календарный год. Однако, эффективность этой меры вызывает большие сомнения, возникающие при анализе содержания норм права, регулирующих и порядок декларирования, и применимость правовых последствий за несоблюдение норм о
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 67
декларировании сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей указанных выше лиц.
Обязанность представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее - сведения о доходах, расходах) отдельных категорий государственных гражданских служащих, работников и иных граждан предусмотрена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами в целях противодействия коррупции.
Лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»3 и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Законодательством установлена обязанность лица, замещающего одну из должностей, включенных в соответствующий перечень, отчитываться за себя и за своих супругу (супруга) и несовершеннолетних детей об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход указанного лица за три последних года, предшествующих совершению сделки. Эта обязанность возникла в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г.
Сведения о доходах, расходах с 1 января 2015 года представляются по утвержденной Указом Президента РФ от 23.06.2014 № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» форме справки4. При этом сведения о доходах являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
Проверка достоверности и полноты сведений о расходах осуществляется органами, подразделениями или должностными лицами, ответственными за профилактику коррупционных и иных правонарушений. Однако применительно к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, точного указания в законе на лицо, уполномоченное проверять такие сведения, нет.
Для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти области и иных государственных органов Челябинской области в соответствии со ст. 63 Устава (Основного Закона) Челябинской области5 установлены следующие государственные должности Челябинской области:
Губернатор области; первый заместитель Губернатора области, заместитель Губернатора области, руководитель Аппарата Губернатора и Правительства области;
68 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
председатель Законодательного Собрания; первый заместитель председателя Законодательного Собрания; заместитель председателя Законодательного Собрания, депутат Законодательного Собрания, работающие на профессиональной постоянной основе; председатель Контрольно-счетной палаты Челябинской области; заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Челябинской области; председатель избирательной комиссии Челябинской области; заместитель председателя избирательной комиссии Челябинской области; член избирательной комиссии Челябинской области на постоянной (штатной) основе; секретарь избирательной комиссии Челябинской области; Уполномоченный по правам человека в Челябинской области; Уполномоченный по правам ребенка в Челябинской области; Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Челябинской области. Данный перечень государственных должностей является закрытым.
Сведения о доходах, расходах лиц, замещающих должности, по которым предусмотрено размещение таких сведений, а также сведений о доходах, расходах их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей размещаются в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Так, для государственных должностей РФ такой порядок установлен Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»6. В соответствии с п.8 этого Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться данным Указом при разработке и утверждении порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и должности муниципальной службы, и членов их семей на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования.
В соответствии со ст. 6-1. Закона Челябинской области от 28.02.2006 № 4-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, обязан представить в комиссию Законодательного Собрания Челябинской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами (далее - комиссия), сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей (своего) супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Непредставление или несвоевременное представление указанных в настоящей статье сведений является основанием для досрочного прекращения
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 69
депутатских полномочий7. В соответствии с ч.14 ст.6.2 Закона Челябинской области от 28.02.2006 № 4-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата, его (ее) супруги (супруга) и несовершеннолетних детей размещаются на официальном сайте Законодательного Собрания и предоставляются средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросами в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 года № 613 «Вопросы противодействия коррупции».
Однако, Указом Президента Российской Федерации № 613 не предусмотрен порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатов Законодательного Собрания Челябинской области, и процедура досрочного прекращения полномочий также нормативно не прописана. Этот правовой пробел порождает проблемы в противодействии коррупции со стороны представителей гражданского общества России по причине возможного не обнародования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами. Соответственно, депутат может остаться освобожденным от ответственности субъектом, даже при представлении заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. При этом ч.12 ст.6.2 Закона Челябинской области от 28.02.2006 № 4-ЗО «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» устанавливает, что информация о представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выявленных комиссией, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Законодательного Собрания и размещению на официальном сайте Законодательного Собрания. Других правовых последствий не предусматривается. Эта норма противоречит пункту 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающему санкцию в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за указанное коррупционное правонарушение для тех депутатов, которые замещают государственные должности Челябинской области.
Такого же рода правовые пробелы существуют в отношении должности губернатора Челябинской области и членов Правительства Челябинской области. Согласно ч.4 ст.6 Закона Челябинской области от 28.10.2004 N 295-ЗО (ред. от 31.08.2015) «О Губернаторе Челябинской области» Губернатор области представляет сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном Президентом Российской Федерации8. Ответственность за представление Губернатором заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера данным законом не установлена. Также не определена процедура привлечения к ответственности указанного должностного лица за коррупционные правонарушения порядок проверки представленных им сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и
70 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Пункт 16 Указа Президента РФ от 02.04.2013 N 309 (ред. от 08.03.2015) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» содержит диспозитивное правило, согласно которому по решению Президента Российской Федерации, Руководителя Администрации Президента Российской Федерации либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента Российской Федерации Управление Президента Российской Федерации по вопросам
противодействия коррупции может осуществлять в установленном порядке проверки:
а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение любых должностей, замещение которых влечет за собой обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также достоверности и полноты иных сведений, представляемых указанными гражданами в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
б) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими должности, предусмотренные подпунктом "а" настоящего пункта;
в) соблюдения лицами, замещающими должности, предусмотренные подпунктом "а" настоящего пункта, их супругами и несовершеннолетними детьми установленных для них запретов и ограничений, а также исполнения ими своих обязанностей9.
Логично предположить, что данное правовое положение распространяется и на лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, в том числе Челябинской области. Данная норма не устанавливает правовой механизм действий при выявлении
недостоверности и неполноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Губернатора Челябинской области, депутатов Законодательного Собрания Челябинской области и иных лиц, замещающих государственные должности Челябинской области. Имеется лишь рекомендательная норма в п.30 Указа Президента РФ от 02.04.2013 N 309 (ред. от 08.03.2015) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: « органам государственной власти субъектов Российской Федерации установить с учетом положений настоящего Указа порядок представления лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, сведений, предусмотренных пунктом 7 настоящего Указа». Пункт 7 Указа, в свою очередь предусматривает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, включают в себя в том числе сведения:
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 71
а) о счетах (вкладах) и наличных денежных средствах в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации;
б) о государственных ценных бумагах иностранных государств, облигациях и акциях иных иностранных эмитентов;
в) о недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации;
г) об обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации10.
Таким образом, можно констатировать правовую неопределенность в части привлечения к ответственности Губернатора Челябинской области, депутатов Законодательного Собрания Челябинской области и иных лиц, замещающих государственные должности Челябинской области за совершение коррупционного правонарушения, влекущего согласно п. 2 ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия. Эта мера на практике не реализуема. Такая же неопределенная правовая модель существует в отношении лиц, замещающих муниципальные должности.
Второй важной мерой противодействия коррупции выступает предупреждение и урегулирование конфликта интересов.
Согласно Федерального закона от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов»11 было введено универсальное определение понятия «конфликт интересов».
В статье 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта, ранее не содержалась (часть 4.1 введена Федеральным законом от 05.10.2015 г. № 285-ФЗ). Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, до 5 октября 2015 года являлась обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта
72 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.
Таким образом, Федеральный Закон № 273-ФЗ, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривает ответственность за несоблюдение данной обязанности.
Согласно Федеральному закону от 05 октября 2015 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов»12 внесены соответствующие изменения в Федеральный закон № 273-ФЗ и федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации в части установления обязанности сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности.
Однако, до сих пор в большинстве субъектов РФ и муниципальных образованиях не приняты нормативно-правовые акты об определении порядка сообщения о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принятии мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 73
коррупции»13 утверждено типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации. Данная Комиссия выполняет функции, возложенные на комиссию по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, и рассматривает соответствующие вопросы в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в 3-месячный срок
было рекомендовано образовать комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации. При разработке положений о таких комиссиях необходимо руководствоваться Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации, утвержденным вышеназванным Указом.
Постановлением Губернатора Челябинской области от 13 октября 2015 года № 276 «О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 06.08.2008 г. № 245»14 в название Комиссии по противодействию коррупции в Челябинской области была дополнена словами «по координации работы», также изложено в новой редакции Положение о комиссии по противодействию коррупции в Челябинской области.
Также постановлением Губернатора Челябинской области от 13 октября 2015 года № 277 «О Порядке рассмотрения Комиссией по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и урегулирования конфликта интересов»15 утвержден Порядок рассмотрения Комиссией по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и урегулирования конфликта интересов.
Указанный выше порядок рассмотрения Комиссией по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и урегулирования конфликта интересов, регулирует рассмотрение Комиссией по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области:
1) вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, и урегулирования конфликта интересов;
2) обращения гражданина, замещавшего государственную должность, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации и (или) на
74 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
выполнение в такой организации работы (оказание такой организации услуг) на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня освобождения от государственной должности.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»16 под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Таким образом, вопрос о наличии или отсутствии конфликта интересов является ключевым. Применительно к деятельности лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, муниципальные должности, конфликт интересов характеризуется следующими тремя объективными факторами:
- коррупционные риски, связанные, с исполнением должностных обязанностей, например, с наличием полномочия проводить контрольные мероприятия в отношении подчиненных;
- коррупционные риски, связанные, с бездействием либо превышением должностных полномочий, в том числе наличием возможности повлиять на результаты распределения финансовых средств;
- наличием реальной или потенциальной возможности получения дохода лично для себя, либо для своих близких родственников и иных лиц, указанных в ч.2 ст.10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в зависимости, например, от результатов распределения финансовых средств или иных материальных благ.
Иными словами, для ответа на вопрос о наличии признаков конфликта интересов в деятельности лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, муниципальные должности, необходимо оценить совокупность вышеуказанных факторов применительно к каждой жизненной ситуации. Однако, встает вопрос об оценке потенциальной возможности получения дохода близкими родственниками и иными лицами, возможности учитывать их доходы в целом, а, следовательно, как связанные, так и не связанные с их трудовой или предпринимательской деятельностью. Кроме того, оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет даже самому лицу, замещающему государственную должность Челябинской области, муниципальную должность, осознать не только возможность его возникновения, но и сам возникший конфликт интересов.
Законом Челябинской области от 02.12.2015 № 262-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области"17 была введена ст.6.3, в соответствии с которой депутат Законодательного
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 75
Собрания Челябинской области при наличии оснований полагать, что осуществление им депутатских полномочий приводит или может привести к конфликту интересов, который может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им депутатских полномочий, направляет в комиссию в письменной форме уведомление о личной заинтересованности, в котором указывает собственные фамилию, имя, отчество, замещаемую должность, излагает обстоятельства, свидетельствующие о личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, ставит личную подпись и дату составления уведомления.
Уведомление о личной заинтересованности подается депутатом на имя председателя комиссии для принятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Оно регистрируется структурным подразделением аппарата Законодательного Собрания, ответственным за организацию деятельности комиссии. Председатель комиссии принимает решение о проведении заседания комиссии по рассмотрению поступившего уведомления о личной заинтересованности, уведомляет членов комиссии и депутата, подавшего уведомление о личной заинтересованности, о дате, времени и месте рассмотрения указанного уведомления.
Комиссия в порядке, определенном статьей 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", принимает меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Однако, ч.3 указанной статьи18 устанавливает в качестве субъекта урегулирования конфликта интересов представителя нанимателя (работодателя), в качестве которого комиссия выступать не может. В указанном выше законе не определен представитель нанимателя для депутата Законодательного Собрания Челябинской области. Это создает условие для отсутствия правовых основ урегулирования конфликта интересов, ввиду противоречия ч.5. ст.6.3 Закона Челябинской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» норме ч.3 статьи 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Отсутствие установленного перечня конкретных оценочных критериев, позволяющих судить о наличии конфликта интересов, является одним из барьеров, препятствующих надлежащей работе комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области в отношении лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и аналогичных комиссий на муниципальном уровне.
Как следствие, целесообразно рассмотреть вопрос об оптимизации законодательства, регулирующего порядок деятельности комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области в отношении лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и аналогичных комиссий на муниципальном уровне, в частности, утвердить:
- закрытый перечень критериев (квалифицирующих признаков), позволяющих судить о наличии, либо отсутствии, конфликта интересов;
- методику оценки потенциальных или реальных доходов (иной выгоды) соответствующего лица, членов его семьи или лиц, указанных в ч. 2 ст. 10 Федерального
76 Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313
закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, в рамках решения вопроса о наличии, либо отсутствии, конфликта интересов;
Подводя итог вышеизложенному, в соответствии с последними изменениями рассмотрение вопросов в части конфликта интересов применительно к государственным должностям Челябинской области выведено из сферы полномочий комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в круг полномочий Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области.
Примечания 1 11
1 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (с изменениями от 28.11.2015) "О противодействии коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228
2 Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 14.02.2014) "О мерах по противодействию коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 26.05.2008, № 21, ст. 2429.
3 Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ (с изменениями от 03.11.2015) "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // "Собрание законодательства РФ", 10.12.2012, N 50 (часть 4), ст. 6953.
4 Указ Президента РФ от 23.06.2014 № 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 30.06.2014, N 26 (часть II), ст. 3520;
5Устав (основной закон) Челябинской области: Закон Челябинской области № 22-ЗО от 25 мая 2006 года // Южноуральская панорама. 16.06.2006 года. № 114-115.
6 Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 (с изменениями от 15.07.2015) "Вопросы противодействия коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 15.07.2013, N 28, ст. 3813.
7 Закон Челябинской области от 28.02.2006 № 4-ЗО (с изменениями от 02.12.2015) «О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области» // "Южноуральская панорама", N 47, 21.03.2006.
8 Закон Челябинской области от 28.10.2004 N 295-ЗО (ред. от 31.08.2015) «О Губернаторе Челябинской области» // "Южноуральская панорама", N 132, 23.11.2004.
9 Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309 (ред. от 08.03.2015) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1670.
10 Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309 (ред. от 08.03.2015) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1670.
11 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: Федеральный закон № 285-ФЗ от 05 октября 2015 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 12.10.2015 г. № 41.
12О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: Федеральный закон № 285-ФЗ от 05 октября 2015 года // Собрание законодательства РФ. 12.10.2015 года. № 41 (часть II). Ст. 5639.
13О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: Указ Президента РФ № 364 от 15 июля 2015 года // Собрание законодательства РФ. 20.07.2015 года. № 29 (часть II). Ст. 4477.
14О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 06.08.2008 г. № 245: постановление Губернатора Челябинской области № 276 от 13 октября 2015 года // Южноуральская панорама.
20.10.2015 года. № 148.
15О Порядке рассмотрения Комиссией по координации работы по противодействию коррупции в Челябинской области вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и урегулирования конфликта интересов:
Управление в современных системах №3(7) 2015
ISSN 2311-1313 77
постановление Губернатора Челябинской области № 277 от 13 октября 2015 года // Южноуральская панорама.
31.10.2015 года. № 156 (спецвыпуск № 35).
16 О противодействии коррупции: Федеральный закон № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года. Ст. 10.
17 Закон Челябинской области от 02.12.2015 N 262-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Челябинской области" // "Южноуральская панорама", N 173,
05.12.2015 (спецвыпуск N 39)
18 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (с изменениями от 28.11.2015) "О противодействии коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228
INNOVATION IN THE LEGISLATION ON COMBATING CORRUPTION IN THE ACTIVITIES OF PERSONS HOLDING PUBLIC OFFICE FEDERAL AND REGIONAL,
MUNICIPAL OFFICES
A.M. Shilkin, PhD, Head of the Department of Humanities and general legal disciplines of South-Ural Institute of Management and Economics, e-mail: nauka@inueco.ru
Abstract
The paper analyzes the legal framework and the main problems of combating corruption in the activities of persons holding public positions Federal and regional, municipal offices, reveals the peculiarities of the legal term "conflict of interest", provides recommendations on optimization of legislation governing the fight against corruption.
Keywords: fight against corruption, corruption, conflict of interest, public office Federal and regional, municipal offices.
