CC BY
52
УДК 349.6
И.Э. КУТОВАЯ, канд. юрид. наук, доцент кафедры хозяйственно-правовых дисциплин и процесса
ГОУ ВПО «Луганский национальный университет им. В. Даля», г. Луганск, ЛНР
НОРМЫ-ПРИНЦИПЫ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Раскрывая средствами юридической техники и языка государственную волю, законодатель тем самым выражает свое отношение к общественной жизни [1]
Дан анализ действующего экологического законодательства с целью выявления норм-принципов или декларативных норм, не позволяющих реально воплощать экологические права и свободы физических и юридических лиц. На конкретных примерах автор демонстрирует деструктивный эффект декларативных норм в экологическом законодательстве ЛНР, выясняет негативные последствия от перенасыщения законодательства декларативными нормами. В работе предложены меры по совершенствованию экологического законодательства.
Ключевые слова: норма-принцип, декларативная норма, экологическое законодательство, механизм эколого-правового регулирования, реализация экологических прав и свобод.
Kutovaya I.E. Norms principles in the environmental legislation.
The article provides the analysis of the current environmental legislation in order to identify the norms principles or declarative norms which do not allow realizing the environmental rights and freedoms of individuals and legal entities. On specific examples, the author demonstrates the destructive
effect of declarative norms in the environmental legislation of the Lugansk People's Republic; finds out the negative consequences from the legislation's glut with declarative norms. The paper suggests the measures of improving the environmental legislation.
Keywords: norm principle, declarative norm, environmental legislation, mechanism of environmental and legal regulation, enforcement of environmental rights and freedoms.
В современном законодательстве многих стран используются формы, которые выражают руководящие идеи, принципы, или, как пишет Е. Марохин, несут в себе основные демократические ценности [2, с. 37]. В теории права они называются декларативными нормами. Как правило, они не реализуют ни регулятивной, ни охранительной функций. Несмотря на это, само по себе наличие декларативных норм в праве нельзя расценивать как отрицательное явление. Они играют самостоятельную роль в формировании целостной правовой системы, логически согласовывая весь нормативный массив.
© И.Э. Кутовая, 2018
Кутовая И.Э.
Система законодательства Луганской Народной Республики (далее -ЛНР) только формируется. В условиях создания политической, экономической и социальной систем, основных гражданских институтов, преобразования управленческих структур и перераспределения полномочий органов исполнительной власти содержание правовых норм не всегда отвечает реалиям. Но, как будто для компенсации, право наполнено нормами, содержание которых чаще находится вне времени и независимо от стадии развития государства всегда актуально. Эти нормы, устанавливающие всеобъемлющие права человека, демократические принципы управления, политический и экономический плюрализм и тому подобные идеи, ориентированные на процветание страны, - и есть декларативные. Они характерны для Временного Основного Закона (Конституции) ЛНР, Конституционного акта о создании Союза народных республик, других конституционных законов. Свою конкретизацию они должны найти в отраслевом законодательстве.
Вместе с тем специальное отраслевое законодательство может содержать минимум декларативных положений, а максимум регулятивных и охранительных норм. Эффективность упорядочивания общественных отношений во многом зависит именно от них.
В связи с изложенным обеспокоенность вызывает декларативность излишне многих положений действующего экологического законодательства, которая влечёт за собой трудности его реализации. Предметом экологического законодательства сегодня являются не только охрана окружающей среды и рациональное природопользование. Мы все понимаем, что конечной целью эколого-правового регулирования является здоровье человека, его жизнеобеспечение и, наконец, сохранение генофонда народа. Последнее для адекватного правительст-
ва, по меньшей мере, стратегическая управленческая задача. Для правительства ЛНР при численности населения не превышающей 1,5 млн. человек должно быть архиважным обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие при помощи действенного правого механизма.
Целью исследования является анализ действующего экологического законодательства и выявление декларативных норм, не позволяющих реально воплощать права и свободы физических и юридических лиц.
Задачи: на конкретных примерах показать деструктивный эффект декларативных норм в экологическом законодательстве ЛНР, выяснить негативные последствия от перенасыщения законодательства декларативными нормами, сформулировать предложения по совершенствованию экологического законодательства.
Итак, обратимся к нормативно-правовым актам. Например, ст. 30 Закона ЛНР «Об охране окружающей среды» предусматривает предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мероприятий по охране окружающей среды. Ст. 35 Закона ЛНР «Об отходах производства и потребления» также определяет предоставление субъектам хозяйствования, которые утилизируют, уменьшают объемы образования отходов и внедряют в производство малоотходные технологии, налоговых, кредитных и других льгот. По содержанию, значению и местоположению в системе законодательства приведенные нормы номинально не должны быть декларативными, поскольку раскрывают экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды. Более того, они имеют адресата - субъектов хозяйствования, и
устанавливают для них право на получение льгот. Таким образом эти нормы можно считать регулятивными.
Это означает, что механизм реализации таких норм должен быть однозначно «расшифрован» в законодательстве. На наш взгляд, для этого необходимо, во-первых, наличие в законе более чётких критериев экологичности технологий производства, дающих право на льготу, во-вторых, налоговое, кредитное законодательство должно содержать перечень и размер конкретных преимуществ, скидок и т.п. послаблений для субъектов хозяйствования, внедряющих экологичные технологии, в-третьих и в-четвёртых, необходим порядок предоставления льгот и установление ответственности за необоснованный отказ в их предоставлении.
Какие ответы на заявленные потребности можно найти в действующем законодательстве? Первое, ни Закон ЛНР «Об охране окружающей среды», ни Закон ЛНР «Об отходах производства и потребления» не обозначают, какие именно технологии производства являются малоотходными, энерго- и ресурсосберегающими, какие виды энергии относятся к нетрадиционным, какие мероприятия по охране окружающей среды могут считаться эффективными, и, наконец, на сколько должны быть уменьшены объемы отходов, чтобы хозяйствующие субъекты могли претендовать на экономические льготы.
Второе, анализ Закона ЛНР «О налоговой системе» выявляет только один случай освобождения от уплаты налога по так называемому экологическому критерию. А именно, его ст. 139.2 не относит к плательщикам экологического налога за размещение отходов субъектов хозяйствования, размещающих на собственных территориях (объектах) исключительно отходы как вторичное сырье. Также, согласно ст. 139.3 не являются плательщиками налога за образование радиоактивных отходов (включая накопленные ранее) и/или временное хранение
радиоактивных отходов их производителями сверх установленного условиями разрешения срока, государственные специализированные предприятия по обращению с радиоактивными отходами, основной деятельностью которых является сбор, переработка и захоронение тех радиоактивных отходов, которые находятся в собственности государства, а также дезактивация радиационно-загрязненных объектов.
Далее, по поводу порядка предоставления льгот, то он, как указано в ст. 35 Закона ЛНР «Об охране окружающей среды», определяется Советом Министров Республики. Обращаясь к нормативно-правовой базе правительства, регламентированного механизма предоставления льгот субъектам хозяйствования в связи с реализацией ими мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды не находим. Равно как и не находим ответа на вопрос об ответственности за необоснованный отказ в предоставлении экономических льгот по экологическим основаниям.
Итак, попробуем квалифицировать нормы ст. 30 Закона ЛНР «Об охране окружающей среды» и ст. 35 Закона ЛНР «Об отходах производства и потребления» о льготах в связи с экотолерантной деятельностью субъектов хозяйствования. Известно, что норма, лишенная механизма реализации, способного обеспечивать ее эффективное действие, становится декларативной без какой-либо надежды на адекватное регулирование общественных отношений. Декларативность норм права характеризуется тем, что субъективным правам не корреспондирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют какие-либо значимые стимулы правомерного поведения субъектов правоотношений, порядок реализации или защиты субъективных прав либо устанавливаются малоэффективные санкции. В нашем случае мы
Кутовая И.Э.
также наблюдаем несоответствие заявленных в Законах целей и ценностей реальным действиям и реальным возможностям государства.
Принятие декларативных норм, т.е. не обеспеченных необходимыми материальными ресурсами, надлежащими юридическими средствами, является одной из распространенных ошибок современного нормотворчества. Часто нарушаются и принципы построения нормативных высказываний. В декларативном тексте, отмечает Т. Губаева, вместо четких и обоснованных правовых решений используются общие фразы и слова с настолько широким и расплывчатым смыслом, что нормативное высказывание становится бессодержательным - с ним можно связать все, что угодно. Декларативная норма не поддается однозначному толкованию, а пустые слова всегда ведут к девальвации юридических норм [3, с. 67]. Они механически воспроизводятся как лозунг для «мобилизации масс», по-разному толкуются и применяются, а нередко вообще не могут быть реализованы.
Заполнение экологического законодательства излишним количеством норм-идей фактически подменяет законодательное регулирование ведомственным. Это открывает возможность проведения в жизнь непопулярных управленческих решений и утверждает тенденции ухудшения положения субъектов правоотношений по сравнению со стандартами, предусмотренными декларативными нормами.
Кроме того, здесь могут крыться и другие явления. Декларативные положения граничат с фиктивными нормами или юридическими фикциями. По мнению профессора Д.А. Керимова, отрыв от фактов, событий, обстоятельств действительности, пренебрежение предпосылками и тенденциями развития, игнорирование реальных взаимосвязей и отношений правовой жизни превращают правовую возможность в фикцию, лишенную объ-
ективного содержания, обрекают ее на нереализуемость. Такая формальная правовая возможность, по существу, есть невозможность, поскольку она, как правило, не осуществляется [4, с. 281].
Юридическая фикция активно использовалась ещё древними римлянами и была положительно воспринята и интегрирована в правовые системы многих европейских стран, в том числе в российскую правовую систему. Несмотря на это, мы должны отдавать отчет в том, что фикция остаётся приемом нормотворчества, благодаря которому реальные жизненные факты подгоняются под определенную формулировку, обосновывая ее. При этом такой прием часто не имеет с действительностью никакой связи. Чаще всего подобные нормы вводят в заблуждение «неопытных» участников правоотношений, и, конечно же, не гарантируют реализацию и защиту их прав и законных интересов.
Еще в V в. до н. э. древнегреческий мудрец Демокрит говорил, что предписания законов искусственны. В мире нормотворчества, в отличие от реального, учитываются не все, а лишь часть поступков и состояний человека, причем оценивают их не по житейским меркам, а в соответствии с той или иной абстрактной моделью поведения, закрепленной в законе.
Установление достаточно детальных юридических процедур реализации экологических прав приблизит заложенные законом ориентиры к действительности. Юридическая процедура позволит последовательно определить поведенческие действия управомоченных субъектов и обязанных ему должностных лиц по получению требуемого блага, установленного названными Законами. Последовательная реализация процедурного алгоритма должна неизбежно приводить к наступлению желаемого результата.
Пока правоустановительные нормы остаются необеспеченными, они перестают быть регулятивными, они неиз-
бежно создают очередной пробел в праве и, минуя интересы и цели управомочен-ных субъектов, не способствуют урегулированию общественных отношений. В литературе также отмечается, что разрыв между правовой теорией и реальностью служит причиной падения интереса к учёбе у студентов-юристов, низкой оценки обществом деятельности лиц юридической профессии, становится препятствием для изучения права лицами без специального образования [5, с. 113].
Многие авторы рассматривают декларативность как недостаток законодательства. Добавим только, что декларативность норм является погрешностью самого законодателя. Раскрывая средствами юридической техники и языка государственную волю, он тем самым выражает свое отношение к общественной жизни. Таким образом, субъекту власти не достаёт политической воли для минимизации экологических проблем, при том, что дефицит материально-финансовых ресурсов не является решающим. Юридическое бессилие субъектов правотворчества подтверждается системным характером явления декларативности в действующем законодательстве. В большей или меньшей мере оно существует во всех отраслях права.
Выводы
Таким образом, принятие декларативных норм вместо регулятивных превращает весь механизм правового регулирования в иллюзию, тормозит развитие гражданских институтов и подрывает основы государственности, и самое печальное, не гарантирует реализацию и защиту прав и законных интересов человека и организаций.
Поэтому задачей законодателя должны стать не только объявление принципов, концепций, идей эколого-правового регулирования, но и утверждение их в реальной жизни общества
путём создания совершенных юридических моделей и механизмов. Чем лучше продумано типовое построение правомочий, обязанностей и ответственности субъектов в деле рационального природопользования и охраны окружающей среды, тем большие возможности откроются для того, чтобы гармонизировать и максимально удовлетворить как экономические, так и экологические интересы физических и юридических лиц, предоставить им эффективную правовую защиту.
Список использованной литературы
1. Ушаков, А.А. Содержание и форма в праве и советское правотворчество: автореф. дис. на соискание ученой степени док-ра юрид. наук: спец. 710 «Теория и история государства и права» / А.А. Ушаков; Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР; Свердловский юридический институт. - Свердловск, 1970. - 42 с.
2. Марохин, Е.Ю. Юридическая фикция в современном российском законодательстве: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / Марохин Евгений Юрьевич; Северо-Кавказский технический университет. - Ставрополь, 2004. - 189 с.
3. Губаева, Т.В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности / Т.В. Губаева. - М.: Норма, 2004. - 160 с.
4. Керимов, Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права) / Д.А. Керимов. - М.: СГА, 2003. - 520 с.
5. Шевелева, Е.С. Феномен декларативности положений закона: к постановке проблемы / Е.С. Шевелева // Ученые записки Российского государственного социального университета. - 2013. -№ 6 (121). - Т. 1. - С. 111-114.
Статья поступила в редакцию 24.01.18
