CC BY
82
УДК 340.115 С.Э. Мура АО в*
Нормотворчество президента как основа конституционного развития США в XX веке
В настоящей статье рассматриваются характер и значение президентского нормотворчества в конституционном развитии США. На основе анализа фактического и законодательного материала, а также научной литературы по данному вопросу в статье сделан ряд выводов: президент США активно участвует в законодательном процессе; является инициатором появления новых форм нормотворчества исполнительной власти; токование Конституции, осуществляемое президентом при издании заявлений при подписании, иллюстрируют его существенное влияние на развитие конституционного права США и др.
Ключевые слова: США, президент, конституция, исполнительный приказ, заявление при подписании.
S.E. Muradov*. The presidential rulemaking as the basis for the constitutional development of the United States in the twentieth century. This article discusses the nature of the rulemaking of president in U.S. and its role in the constitutional development of the state. Based on analysis of factual and legal material, as well as the scientific literatures we obtained several conclusions: the president of the United States participates actively in the legislative process, is spearheading the emergence of new forms of rulemaking executive-branch, interpretation of constitutional norms in issuing signing statements shows its significant influence on the development of U.S. constitutional law, etc.
Keywords: USA, president, constitution, executive order, signing statements.
Исследователи конституционного права США едины во мнении, что в новейшее время центральное место в государственной системе США заняла президентская власть. Эта точка зрения получила такое распространение, что стала практически аксиомой. Но текст Конституции США должен приводить к обратному выводу. Действительно, исполнительная власть США вручается президенту, но иные положения Конституции в значительной мере ее ограничивают, требуя совета и согласия Сената по многим вопросам. Полномочия президента, перечисленные в разд. 2 ст. II Конституции, ограничиваются функцией главнокомандующего, руководителя федеральной государственной службы и правом помилования. Исходя из текста Конституции, президент может подвергнуться процедуре импичмента, а в 1951 г. была завершена ратификация XXII поправки, ограничившей пребывание в должности президента только двумя сроками. Конгресс направил поправку на ратификацию в 1947 г., после Второй Мировой войны, под впечатлением от Г итлера, Сталина и Муссолини. Другой причиной была личность Ф.Д. Рузвельта, избиравшегося против воли политического истеблишмента и проводившего не популярную среди крупного бизнеса политику. Цель этой поправки, конечно же, не посмертный выговор Рузвельту [1, 436], а ограничение роли личности в политическом процессе США в пользу влияния партий.
Причина несовпадения выводов при анализе текста Конституции и научной литературы состоит в том, что исследователи опираются не на сам текст Конституции, а на живую конституцию США. В правовой доктрине было сформулировано понятие «подразумеваемых» (или «скрытых») полномочий, благодаря которому конституционные возможности Президента существенно расширились. Многие полномочия опираются на толкование Конституции, которое дает не столько Верховный Суд США, сколько сам президент. Их развитие привело к появлению развитого президентского нормотворчества, усилению роли Президента в законотворческом процессе, и более того, в процессе конституционного развития.
* Мурадов, Сеймур Эльдар оглы, аспирант Института Философии, Социологии и Права Национальной Академии Наук Азербайджана. Институт Философии, Социологии и Права Национальной Академии Наук Азербайджана. Адрес: Азербайджан, AZ1143, Баку, проспект Г. Джавида 31, Тел.: (994 12) 4393461. E-mail: smuradov@inbox.ru
* Muradov, Seymur Eldar oglu. Postgraduate of Institute of Philosophy, Sociology and Law of Azerbaijan National Academy of
Sciences.
Статья поступила в редакцию 21 ноября 2010 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Международное право
Предметом рассмотрения в рамках настоящей статьи станут формально-юридические основы исполнительной власти, развитие полномочий президента в области правотворчества, формы и значение президентского нормотворчества в конституционном развитии США в XX в.
Ключом к пониманию роли президента в конституционном развитии США является рассмотрение его полномочий, о которых он заявляет, утверждает в односторонней форме и единолично посредством принятия правил, процедур и, главное, интерпретации Конституции.
Полномочия президента на издание нормативных правовых актов, развивающих живую конституцию, имеют три источника: 1) конституционные полномочия; 2) полномочия, делегированные Конгрессом посредством статутов; 3) возможные прерогативы в пределах компетенции администрации. Первые два вида можно определить как формально зафиксированные, или перечисленные (enumerated), последнее же подразумевается существованием перечисленных [7, 36].
Текст Конституции США, воплотивший в себе волю отцов-основателей, ограничивает законодательные полномочия президента. Но с индустриализацией, демократизацией США в начале XX в., сопровождавшихся ростом регулятивной деятельности государства в экономике, социальном обеспечении, и активизацией международной деятельности президент приобрел главенствующую роль в государственном механизме [5, 298].
Отличительной чертой эволюции президентства в новейшее время явилось разрастание не только закрепленной за ним Конституцией исполнительной власти, но также законодательных полномочий. Текст Конституции США предоставляет президенту ограниченные возможности в законодательном процессе. Самые главные из них — право вето, которое можно преодолеть лишь большинством в 2/3 обеих палат (ст. I, п. 7), и обязанность Президента давать отчет о положении дел в стране, а также необходимые рекомендации (ст. II, п. 3). Преодолеть президентское вето весьма трудно (для этого требуется как минимум две трети голосов законодателей). За всю историю американского государства конгрессменам удалось преодолеть только 2,5 % президентских вето, что уже свидетельствует об огромных возможностях президента влиять на законодательный процесс [9, 330]. Институт вето рассматривался как необходимость еще на конституционном конвенте, и его самым ярым сторонником являлся А. Гамильтон.
С появлением современного рузвельтовского президентства, президенты приняли на себя роль законодательного лидера и еще более совершенствовали пути достижения одобрения Конгрессом собственных инициатив. Появилось то, что Стефан Вэйн назвал «законодательное президентство» [2, 7].
Обязанность президента рекомендовать необходимые меры Конгрессу не являлась предметом обстоятельного рассмотрения на Конвенте, но в XX в. были наиболее значимым инструментом законодательного лидерства президента. В новейшее время возросла не сдерживающая, а позитивная законодательная функция президента. Обязанность президента давать рекомендации Конгрессу была преобразована в право законодательной инициативы. Этим правом глава исполнительной власти пользовался в новейшее время более активно, чем в эпоху традиционного президентства. Президент всегда играл заметную роль в законодательном процессе, но не всегда было «законодательное президентство» [2, 6].
Главное и основное, даже естественное направление деятельности президента в области конституционного развития касается развития исполнительной власти, ее структур и деятельности. Эта деятельность осуществляется в форме исполнительных приказов, или указов.
После терактов 11 сентября 2001 г. Джордж Буш и его администрация готовились к войне с терроризмом и реорганизации органов безопасности. Получив ряд делегированных полномочий, Президент принял множество нормативных правовых актов, касающихся как гражданских прав и свобод, так и государственного управления. Самым широко обсуждаемым и неоднозначным решением стало создание военных трибуналов [4, 205], что привлекло внимание многих исследователей к активной нормотворческой деятельности Дж. Буша и президентскому нормотворчеству вообще. Активная нормотворческая деятельность характерна и для его предшественников. Этот процесс не обусловлен экстремальными условиями, поэтому лучшим примером его может послужить нормотворчество Билла Клинтона. Своими исполнительными приказами он не только вводил этический кодекс для государственных служащих и определял правила государственных закупок, но и наделял федеральную власть полномочиями, запрещенными X поправкой. Своим исполнительным приказом «Установление принципов и основ федерализма» от 14 мая 1998 г. Клинтон предоставил федеральным органам управления полномочия применять федеральное право и процедуры, противоречащие праву штата в случаях, когда федеральный орган считает такое действие необходимым в целях разработки единообразных национальных стандартов, оптимизации своей деятельности, при условии, если это усилит механизм защиты прав и свобод граждан и сэкономит бюджетные средства.
Исполнительные приказы имеют далеко идущие последствия. Так, в свое время Ф.Д. Рузвельт своим приказом установил структуру Исполнительного офиса президента. Надо полагать, этот шаг спас институт президентства от паралича, а Конституцию от радикальных формальных изменений. В 1942 г. он ограничил гражданские права и свободы, подписав приказ об интернировании граждан США японского происхождения, т.е. об ограничении их свободы путем заключения в специальные лагеря.
Исполнительный приказ — это директива президента, требующая или санкционирующая действия внутри исполнительной власти, правительства. Но в действительности его требования и правила выходят за пределы исполнительной власти. Это, можно сказать, правовой механизм, с помощью которого президент создает и изменяет право, процедуры и политику [7, 4].
Действуя в качестве главы исполнительной власти и главнокомандующего, президент использует исполнительные приказы для принятия важных политических решений, создания и ликвидации государственных органов, реорганизации административно-управленческого порядка, определяет, какое законодательство должно быть применено и какие действия находятся в пределах требований Конституции и законов.
Более того, находясь в границах своей компетенции главы исполнительной власти, президент правомочен законодательствовать, определяя, например, образ действий субъектов административной деятельности. Несмотря на то, что Конституция однозначно наделяет законодательной функцией Конгресс, законодательная роль президента является существенной и активной.
Во многих случаях исполнительные приказы затрагивали болезненный вопрос о расовой сегрегации — например, приказ Г. Трумэна о десегрегации в армии в 1948 г.
Именно посредством исполнительных приказов президент в одностороннем порядке определяет классификацию информации о национальной безопасности, а также порядок доступа граждан и отдельных лиц к ней. Несмотря на чисто административный характер процедуры, этот вопрос занял центральное место в спорах о нарушениях гражданских прав и свобод, а также позволили президенту приобрести преимущество в его спорах с Конгрессом о контроле над внешнеполитическим курсом США.
И Конституция, и статуты обеспечивают президента важными и действенными полномочиями, институты власти, принадлежащие президенту, усиливают его позиции, предоставляя президенту право первого хода по многим политическим вопросам. Сами по себе исполнительные приказы как более широкий индикатор исполнительной компетенции составляют важный источник президентской власти.
Самые важные институты объема административной власти президента, его «административный ресурс», наиболее важные органы исполнительной власти, такие как Бюджетное Бюро, ЦРУ, Исполнительный офис президента, имеют первоисточником своей деятельности исполнительный приказ или в результате его принятия получают расширенные полномочия.
Несмотря на то, что Ф.Д. Рузвельт признается начинателем традиции современного президентства, он и его администрация приняли не самое большое количество исполнительных приказов; их число и предмет регулирования возрастали с каждой новой администрацией.
Президентскому нормотворчеству системой «сдержек и противовесов» создаются формальные и неформальные пределы. Сюда можно отнести и политическую конъектуру выборов, и противодействия Конгресса и Верховного Суда. Однако президент часто принимает решения единолично, учитывая существующие политические условия и защищая стратегические интересы президентства.
Исполнительный приказ, в частности, и нормотворчество президента не упоминается в Конституции США и основывается на обязанности президента принимать необходимые меры во исполнение законов, а также его статусе главы исполнительной власти. С ростом влияния государства на общество и его регулирующей деятельности роль исполнительной власти существенно возросла.
Несмотря на вышесказанное, Верховный Суд имеет практику по отмене исполнительных приказов президента, признавая их неконституционными. Наиболее значимыми из них следует считать отмену Верховным Судом в 1952 г. приказа Трумэна о контроле над сталелитейной промышленностью и в 1996 г. — приказа Клинтона, запрещавшего правительственным организациям США заключать контракты с предприятиями, имевшими «штатных» штрейкбрехеров.
Новой тенденцией в конституционном развитии США является использование процедур для расширения своих полномочий. Одной из таких «безобидных» традиций, превращенных в инструмент нормотворчества Президента, стало заявление при подписании закона.
Заявление при подписании — небольшой по объему документ, который президент США издает, подписывая законопроект. В этом документе, президент описывает главные черты закона, его цели,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Международное право
достоинства, упоминает инициаторов и сторонников, указывает, каким образом должностные лица будут его применять, соотносит новый закон с уже вступившими в силу [3, 308].
Исторически заявления при подписании закона выполняли церемониальную функцию стимулирования интереса к новому закону; их содержание было посвящено причинам принятия и достоинствам закона. Президент использовал заявления при подписании для мобилизации общественного мнения в свою пользу. Показывая свое отношение к биллю, он мог позволить себе критику действий Конгресса, но не более. Однако в последнее время заявления при подписании, стали объектом пристального внимания и широкого обсуждения, т.к. президенты стали вводить практику использования их для осуждения нового закона и объявления о том, что президент не собирается его исполнять, поскольку считает неконституционным.
В противоположность праву налагать вето, порядок использования которого детально регламентирован, текст Конституции умалчивает о каких либо заявлениях при подписании.
Исполнительная власть как наиболее динамично развивающаяся ветвь государственной власти, посредством использования заявлений при подписании реально достигает законодательного президентства.
Первым президентом, применившим заявления при подписании, стал Джеймс Монро (18171825), который, подписывая закон, регулировавший сокращения в армии, подчеркнул в указе тот факт, что назначение офицеров армии находится в компетенции президента.
Использоваться же в качестве инструмента нормотворчества заявления при подписании в основном стали в новейшее время. Начиная с Рональда Рейгана, все заявления при подписании включались в сборник истории законодательства США (United States Code Congressional and Administrative News), что усилило авторитет этих заявлений и сделало их доступными не только чиновникам, но и судьям [6, 73].
Следующим шагом Рейгана в направлении легитимизации заявлений при подписании стал его успех в Верховном Суде. Несмотря на то, что Верховный Суд просто обозначил наличие подобного заявления Рейгана в своем решении, Суд подтвердил правоту президента, который, подписывая закон о конкуренции при заключении контрактов 1984 г., заявил при подписании этого закона о том, что указанные в законе полномочия Генерального Ревизора секвестрировать финансирование государственных закупок по своему усмотрению противоречат Конституции. В решении по делу Bowsher v Synar [478 U.S. 717 1986] Верховный Суд постановил, что Конгресс в данном случае присвоил полномочия исполнительной власти, т.е. президента.
Джордж Буш старший также использовал заявления при подписании для обозначения своего видения Конституции. В 1991 г. Буш, подписывая закон, вносящий изменения в Акт о гражданских правах 1964 г. касательно дискриминации в сфере занятости и нивелировавший решение Верховного Суда по делу Wards Cove Packing Co. v. Antonio [490 U.S. 642 1989], не использовал право вето по политическим причинам, но в заявлении при подписании закона в силу отказался оказывать административную поддержку принимаемым правилам.
В 1996 г. президент Клинтон отказался исполнять требования закона об увольнении офицеров, зараженных ВИЧ. Подписывая закон, он приказал Генеральному Атторнею не защищать это положение закона.
Джордж Буш-мл., подписывая законы, отказывался выполнять их требования, например, запрещающее использование войск в Колумбии, информировать Конгресс о перераспределении ассигнований в пользу секретных операций, или, например, закон, требовавший соблюдения норм Женевской конвенции, сообщать Конгрессу о тайных операциях и борьбе с терроризмом. В качестве наглядного примера можно привести закон, обязывающий ученых государственных научноисследовательских центров информировать Конгресс о проводимых исследованиях, в частности, о безопасности хранилищ для ядерных отходов. Закон был подписан, но с существенной оговоркой — в заявлении при подписании им было дано распоряжение выполнять требования закона только по его разрешению.
Используя подобным образом заявления при подписании, Буш не только реорганизовал исполнительную власть в соответствии с доктриной «единой исполнительной власти», предполагающей подчинение всех органов исполнительной власти только президенту, невзирая на то, что руководители некоторых из них назначаются с совета и согласия Сената, но и вторгся в компетенцию Конгресса.
Наиболее интересное и важное отличие заявления при подписании от исполнительного приказа заключается в том, что заявления становятся составной частью статута, его неотъемлемой частью и их действия продолжается и после смены администрации, что нельзя сказать об исполнительном приказе, который может быть с легкостью отменен или изменен новым президентом.
В 1998 г. Суд признал неконституционным использование президентом постатейного вето, пользуясь которым президент мог исключить из представленных на подпись актов Конгресса неугодные
статьи, при этом Суд сохраняет молчание о праве президента использовать подобным образом заявления при подписании.
Примечательно, что проект Акта Конгресса, направленный на ограничение заявлений при подписании, в частности, запрещающий судам и судьям использовать их при рассмотрении дела, ссылаться на них и основывать на них свое решение, так и не был принят.
Президент использует заявления даже в случае наличия большинства представителей своей партии в Конгрессе. Так, Барак Обама уже начал использовать заявления при подписании, объявив 11 марта 2009 г. положения Акта Конгресса о бюджетных ассигнованиях не имеющими силы [8, 1051]. Это свидетельствует о том, что заявление при подписании стало политико-правовым инструментом, использование которого не зависит от политической ситуации или партийной принадлежности президента.
Резюмируя вышесказанное, можно заключить, что основываясь на доктрине живой конституции, нормотворческая деятельность Президента США распространилась на реорганизацию и управление исполнительной властью. Затем, основываясь на внесудебном толковании Конституции США, появляется феномен «законодательное президентство», отражающий возросшую роль президента в принятии текущего законодательства. В конце же XX в. четко наметилась тенденция усиления роли президента в конституционном развитии государства, который посредством своего нормотворчества определяет значение Конституции и развивает ее положения, модифицируя краеугольный камень американской Конституции — принцип разделения властей.
Список литературы
1. Лхылл, Рид Эймар. Американская Конституция: Биография. — Нью-Йорк: Рандом Хаус, 2006. - С. 672.
2. Бонд, Ажон Р., Флейшер, Ричард Президент в законодательной сфере. — Чикаго: Изд. Университета Чикаго, 1990. — С. 259 .
3. Брэдли, Кертис Л., Познер, Эрик Л. Президентские заявления при подписании и исполнительная власть. Конституционный комментарий. — Т. 23. — № 3. — Зима, 2006. — С. 307-365.
4. Фишер, Луис. Военные полномочия президента. — Канзас: Изд. Университета Канзас, 2004. — С. 318.
5. Фоли, Майкл, Оуенс, Ажон Э. Конгресс и президентство: институциональная политика в разделенной системе. — Манчестер: Изд. Университета Манчестер, 1996. — С. 432.
6. Келли, Кристофер С. «Исполняя Конституцию: вернуть президента обратно в конституционные рамки. — Нью-Йорк: Сани-пресс, 2006, С. 256.
7. Мейер, Кеннет Р. Росчерком пера: исполнительные приказы и полномочия президента. — Принстон: Изд. Университета Принстон, 2002. — С. 293.
8. Последние заявления при подписании // Юридический вестник Гарварда. — Т. 123. — 2010, февраль. — № 4. — С. 1051-1058.
9. Согрин, В. В. Политическая история США XVII-XX вв. — М.: Весь мир, 2001. — C. 400.
Literature
1. Akhil, Reed Amar. America’s Constitution: A Biography. — N.Y.: Random House, 2006. — P. 672.
2. Bond, Jon R., Fleisher, Richard. The president in the legislative arena». — University of Chicago Press, 1990. — P. 259.
3. Bradley, Curtis A., Posner, Eric A. Presidential Signing Statements and Executive Power. // Constitutional Commentary. — Vol. 23. — No. 3. — Winter, 2006. — P. 307-365.
4. Fisher, Louis. Presidential War Power. — University Press of Kansas, 2004. — P. 318.
5. Foley, Michael, Owens, John E. Congress and the presidency: institutional politics in a separated system. — Manchester University Press ND, 1996. — P. 432.
6. Kelley, Christopher S. Executing the Constitution: putting the president back into the Constitution. — N.Y. Suny-Press 2006. — P. 256.
7. Mayer, Kenneth R. With the Stroke of a Pen: Executive Orders and Presidential Power. — Princeton University Press, 2002. — P. 293.
8. Recent signing statement / / Harvard Law Review — Vol. 123. — February 2010. — Number 4. — P. 1051-1058.
9. Sogrin, V. V. Political History of U.S. in XVII-XX centuries. — Moscow, 2001. — P. 400.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
