CC BY
111
Нормативное закрепление концепции «умный город» в системе регионального и муниципального управления
Муталипов Рахмон Багдадович,
аспирант кафедры теоретических и публично-правовых дисциплин Тюменского государственного университета E-mail: [email protected]
В статье анализируются основные проблемы реализации концепции «умный город» в России. Отмечается, что умные города за счет использования цифровых сервисов способны повысить качество жизни жителей. Цели и принципы умного города указаны в приказе Минстроя России, однако сама система публичного управления городом изложена в федеральных законах. Данная ситуация препятствует гармоничному развитию публичного управления городом, в этой связи автор предлагает цели и принципы умного города, указанные в приказе Минстроя России, закрепить в федеральном законе. Действующее правовое регулирование реализации концепции «умный город» посредством определения показателей и их достижения к определенному сроку адресовано больше органам публичной власти, но не населению как потенциальному инвестору. Все это обуславливает необходимость дополнения одного из принципов умного города - «ориентация на человека». В основе методологии исследования лежит диалектический метод, который позволил определить проблемы правовой регламентации концепции «умный город». Использование компаративистского (сравнительно-правового) метода способствовало выявлению проблемы привлечения частных инвестиций при реализации концепции «умный город».
Ключевые слова: умный город, цифровые сервисы, цели и принципы города, система управления, ориентация на чело-
Введение в проблематику
В настоящее время приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 25 декабря 2020 года № 866/пр утверждена Концепция проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город» (далее - Концепция) [4]. В соответствии с данной концепцией «умный город» представляет собой подход к развитию города, использующего цифровые инструменты для повышения уровня жизни, качества услуг и эффективности управления при обязательном удовлетворении потребностей настоящего и будущих поколений во всех актуальных аспектах жизни. Это в свою очередь предполагает создание необходимых условий для повышения качества жизни горожан, а также для оптимизации потребления общественных ресурсов в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду. Например, Международная консалтинговая компания по решению задач, связанных со стратегическим управлением (McKinsey & Company) считает, что умные технологии могут оказать положительное влияние на решение вопросов в сферах общественной безопасности, экологии, транспорта. В умных городах количество случаев нападения, грабежа и кражи со взломом может быть снижено на 30-40%. Оптимизированная диспетчеризация и синхронизированные светофоры могут сократить время реагирования на чрезвычайные ситуации на 20-35%. Развертывание ряда приложений в максимально разумной степени может сократить выбросы на 10-15%, снизить потребление воды на 20-30% и уменьшить объем твердых отходов на душу населения на 10-20%. Технологии «умного города» позволяют сократить среднесуточные ежедневные поездки на 15-30 минут [11]. Следовательно, концепция «умный город» является одним из перспективных направлений публичного управления городом. Однако, в ходе реализации концепции «умный город» не исключается появление тех или иных проблем, которые требуют своего разрешения. Рассмотрим основные из них.
Проблема правовой регламентации концепции «умный город»
Согласно Концепции целями умного города являются: создание безопасных, доступных и комфортных условий для жизни; формирование эффективной системы управления городским хозяйством; повышение конкурентоспособности российских городов на глобальном уровне. К принципам умного горо-
5 -о
сз ж
■с
да отнесены следующие 9 принципов: ориентация на человека; формирование устойчивой и безопасной городской среды; соблюдение баланса интересов, принципов развития и возможностей; доступность и удобство сервисов и услуг; интегрирован-ность, взаимодействие и открытость; непрерывное совершенствование качества управления; акцент на экономической эффективности; главенство долгосрочных решений над краткосрочными выгодами; применение наилучших доступных технологий.
Без сомнения, вышеприведенные цели и принципы умного города являются векторами публичного управления городом, поскольку их эффективное внедрение требует соответствующих изменений в системе публичного управления городов. Между тем в Российской Федерации основы публичного управления городом заложены в Конституции Российской Федерации [3], а также в Федеральных законах от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3) [7], от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон № 172-ФЗ) [6]. В Основном отечественном законе, в перечисленных Федеральных законах не закреплены цели и принципы умного города. Установленная данными законами система публичного управления городов не учитывает цели и принципы умного города, указанные в Концепции. Изложение векторов публичного управления городом в подзаконном нормативном правовом акте (приказ Минстроя России), а самой системы публичного управления городом в федеральном законе препятствует гармоничному развитию публичного управления городом. С учетом иерархии нормативных правовых актов по юридической силе было бы не целесообразным приведение Закона № 131-ФЗ в соответствие с приказом Минстроя России от 25 декабря 2020 г. № 866/пр об утверждении Концепции. В этой связи полагаем необходимым цели и принципы умного города, указанные в Концепции, закрепить в Законе № 131-ФЗ (например добавить главу 11.1 про публичное управление городом) или в законе, который принимается в настоящее время (законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [1]). Затем привести систему публичного управления городом в соответствии с целями и принципами умного города. И в целом рекомендуем осуществлять основное правовое регулирование реализации концепции «умный город» на уровне федерального закона, а не подзаконного нормативно-правового акта.
Говоря о необходимости изменения системы публичного управления городом, необходимо отме-Е тить, что в соответствии с Концепцией одним из ос-2 новных мероприятий по ее реализации является й совершенствование законодательства, которое за-еЗ ключается в проведении анализа существующего Ц правового регулирования в сфере цифровизации
городского хозяйства и подготовке предложений по его изменению. В рамках совершенствования законодательства, как следует из Концепции, предполагается: создание условий для привлечения частных инвестиций; постоянный анализ достаточности и качества правового регулирования; разработка и принятие нормативных правовых актов. Вместе с тем в Концепции не указывается, какой орган или какие органы будет или будут заниматься совершенствованием законодательства в данной сфере, создавать условия для привлечения частных инвестиций, осуществлять постоянный анализ достаточности и качества правового регулирования.
В настоящее время Концепцией предусмотрено создание рабочей группы «умный город» при Минстрое России. Указанная рабочая группа осуществляет выработку рекомендаций для принятия Минстроем России по вопросам цифровизации городского хозяйства. Консолидация в составе рабочей группы ключевых экспертов по направлению умный город, в том числе международного уровня, позволяет создавать работающий механизм многофункциональной экспертной оценки решений, документов, проектов.
Необходимо также отметить, что при реализации концепции «умный город» уместно использование практики Китая. Китай занимает первое место в мире по количеству строящихся умных городов - их около пяти сотен. Реализация концепции «умный город» в Китае осуществляется посредством принятия пятилетних планов, поддерживаемых инвестициями. Проекты цифровизации городов Китая стимулируют города к сотрудничеству и интеграции с остальными, что увеличивает эффективность и обеспечивает более рациональное использование денежных, природных, рабочих и иных ресурсов [10, с. 83].
В целях оперативного совершенствования законодательства по вопросам реализации концепции «умный город» считаем необходимым подготовку законопроектов в данной сфере, постоянный анализ достаточности и качества правового регулирования в области реализации концепции «умный город» возложить на Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению.
Проблема привлечения частных инвестиций при реализации концепции «умный город»
В целях правового регулирования реализации концепции «умный город» также принят приказ Минстроя России от 11 мая 2022 года № 357/пр «Об организации исполнения ведомственного проекта Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по цифровизации городского хозяйства «Умный город»» (далее - Приказ), которым утвержден перечень показателей к умным городам и методические рекомендации расчета показателей (описаны формулы расчета) [8].
Как отмечает П.А. Петров, в перечне показателей к умным городам вопросы инвестиционной привлекательности напрямую не проработаны и не определена четко в целом роль утвержденных показателей в стратегическом развитии города. Например, не понятно, зачем нужен показатель 9.2 «Индекс реализации комплексной программы цифровизации сферы культуры» и как изменится жизнь горожанина, если данный показатель достигнет значения 100 единиц. Такая ситуация усложняет привлечение инвесторов и местного населения к реализации концепции «умного города», работа муниципальных и региональных органов сводится к формальному достижению показателей и составлению отчетов без понимания сути умного города.
Повышение инвестиционной привлекательности связано с грамотным формулированием стратегии применения концепции «умный город», пониманием механизмов влияния на уровень жизни населения. Формирование стратегии должно основываться на качественном целеполагании, в ходе которого должен быть определен перечень того, что конкретно поменяется в жизни отдельного человека, а в дальнейшем - как это повлияет на жизнь отдельных территорий (района, агломерации, региона и т.д.) [9, с. 517-518]. По мнению С.Г. Камоло-ва, при привлечении денежных средств населения в развитие умного города предлагаемые проекты должны быть понятны для горожан [2, с. 388-389]. Солидаризуясь с вышеуказанными позициями отметим, что в Концепции в качестве принципа умного города закреплен принцип «ориентации на человека», который заключается в том, что при постановке проблемы, которую должны решить внедряемые цифровые городские сервисы, необходимо фокусироваться на решении проблем жителей.
Исходя из утвержденных Приказом показателей к умным городам, мнений приведённых специалистов, анализа Концепции, можно сделать следующие выводы. Действующее правовое регулирование реализации концепции «умный город» посредством определения показателей и их достижения к определенному сроку адресовано больше органам публичной власти. Жители и представители бизнеса воспринимаются как объекты воздействия или как потребители, но не в качестве инвесторов. От городских органов не требуется разъяснять заинтересованным сторонам (населению и хозяйствующим субъектам), какие проблемы способны решить внедрение/расширение тех или иных цифровых сервисов и каким образом они их решат, сколько денежных средств потребуется для внедрения/расширения и последующего содержания данных сервисов, как могут помочь заинтересованные лица в реализации принимаемых решений, в какой срок будет внедрен/расширен тот или иной сервис. Между тем, как указывалось выше, в Концепции одним из направлений совершенствования законодательства является создание условий для привлечения частных инвестиций, а такое привлечение возможно в случае, если при-
чины внедрения/расширения цифровых сервисов, порядок и перспективы их внедрения/расширения, будут излагаться в соответствующих решениях городских органов о внедрении/расширении цифровых сервисов.
Для того, чтобы создать условия для привлечения частных инвестиций посредством открытости процедуры внедрения/расширения цифровых городских сервисов, а также решить проблему «адресованности» правового регулирования реализации концепции «умный город» публичным органам, предлагается дополнить принципы умного города принципом «ориентации на человека» следующего содержания: «Решения о внедрении цифровых городских сервисов или о расширении имеющихся сервисов должны быть сформулированы таким образом, чтобы заинтересованные лица понимали, какие проблемы устраняются, какие и сколько средств потребуется для внедрения, расширения и последующего содержания данных сервисов, как могут помочь заинтересованные лица в реализации принимаемых решений, в какой срок будут реализованы решения о внедрении цифровых городских сервисов или о расширении имеющихся сервисов».
Данный принцип предложен нами по аналогии с принципом понятности налогообложения, закрепленного в пункте 6 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ [5]: «при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы, страховые взносы), когда и в каком порядке он должен платить».
Заключение
Таким образом, разрешение основных проблем реализации концепции «умный город» требует изменения соответствующей нормативно-правовой базы. Следует закрепить цели и принципы умного города в новой (отдельной) главе действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Предлагаемые нами меры позволят сформировать гармоничную систему публичного управления умным городом в основе которой будет лежат соответствующая нормативно-правовая база.
Литература
1. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»: Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» [Электрон-
5 -о
сз ж
■с
ный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/40361-8 (дата обращения: 20.04.2023).
2. Камолов, С.Г. Особенности финансирования умных городов / С.Г. Камолов, А.М. Богданова // Научные труды Вольного экономического общества России. 2022. Т. 235, № 3. С. 381390.
3. Конституция Российской Федерации: от 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
4. Концепция проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город»: утверждена приказом Минстроя России от 25 декабря 2020 г. № 866/пр // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2021. № 1-2.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ: по сост. на 18 марта 2023 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.
6. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: по сост. на 17 февраля 2023 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: по сост. на 6 февраля 2023 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. Об организации исполнения ведомственного проекта Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по цифровизации городского хозяйства «Умный город»: приказ Минстроя России от 11 мая 2022 г. № 357/пр [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 20.04.2023).
9. Петров, П.А. Влияние концепции «Умный город» на инвестиционную привлекательность города / П.А. Петров, Н.С. Хохлова // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2022. Т. 12, № 4 (43). С. 512-520.
10. Тургель, И.Д. Ключевые особенности создания и развития умных городов Китая /И.Д. Тур-гель, О.В. Савостина, Д.А. Коршунова // Управленческий учет. 2022. № 6-1. С. 81-86.
11. The Numbers are In: McKinsey Measures the Impact of Smart Cities [Электронный ресурс] // URL: https://smartcitiesconnect.org/the-numbers-are-in-mckinsey-measures-the-impact-of-smart-cities/ (дата обращения: 20.04.2023).
со
CM
о
CM
NORMATIVE CONSOLIDATION OF THE CONCEPT OF "SMART CITY" IN THE SYSTEM OF REGIONAL AND MUNICIPAL GOVERNMENT
Mutalipov R.B.
University of Tyumen
The article analyzes the main problems of implementing the concept of «smart city» in Russia. It is noted that smart cities through the use of digital services can improve the quality of life of residents. The goals and principles of a smart city are specified in the order of the Ministry of Construction of Russia, however, the system of public management of the city itself is set out in federal laws. This situation hinders the harmonious development of public administration of the city, in this regard, the author proposes the goals and principles of a smart city, specified in the order of the Ministry of Construction of Russia, to be enshrined in federal law. The current legal regulation of the implementation of the concept of «smart city» through the definition of indicators and their achievement by a certain date is addressed more to public authorities, but not to the population as a potential investor. All this necessitates the addition of one of the principles of a smart city - «human orientation». The methodology of the study is based on the dialectical method, which made it possible to identify the problems of legal regulation of the «smart city» concept. The use of the comparative (comparative legal) method helped to identify the problem of attracting private investment in the implementation of the «smart city» concept.
Keywords: smart city, digital services, goals and principles of the city, management system, human orientation.
References
1. Draft Law No. 40361-8 «On the General Principles of Organizing Local Self-Government in a Unified System of Public Power». The System for Ensuring Legislative Activities of the State Automated System «Lawmaking». Retrieved April 10, 2023 from https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 [In Russian]
2. Kamolov, S. G., Bogdanova A.M. Features of financing smart cities. Scientific works of the Free Economic Society of Russia, 2022, V. 235, No. 3. S. 381-390. [In Russian]
3. RF Constitution. (1993, December 12) (as of 1 July 2020). So-branie zakonodatelstva RF, (31), 4398. [In Russian]
4. The concept of the urban digitalization project «Smart City». Approved by order of the Ministry of Construction of Russia dated December 25, 2020 No. 866/pr. Information bulletin on regulatory, methodological and standard design documentation, 2021. No. 1-2. [In Russian]
5. Tax Code of the Russian Federation (part one) dated July 31, 1998 No. 146-FZ (as of 18 March 2023). Sobranie zakonodatelstva RF, 1998. No. 31. Art. 3824. [In Russian]
6. On strategic planning in the Russian Federation. Federal Law. (2014, June 28). No. 172-FZ (as of 17 February 2023). Sobranie zakonodatelstva RF, (26), 3378. [In Russian]
7. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation. Federal Law. (2003, October 6). No. 131-FZ. (as of 6 February 2023). Sobranie zakonod-atelstva RF, (40), 3822. [In Russian]
8. On the organization of the execution of the departmental project of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation on the digitalization of the urban economy «Smart City». Order of the Ministry of Construction of Russia dated May 11, 2022 No. 357 / pr. The document was not published. Access from the legal reference system «Consultant-Plus». Retrieved April 20, 2023 from [In Russian]
9. Petrov, P. A., Khokhlova N.S. Influence of the «Smart City» concept on the investment attractiveness of the city. Izvestiya vu-zov. Investments. Construction. Real estate, 2022. V. 12, No. 4 (43). pp. 512-520. [In Russian]
10. Turgel, I. D., Savostina O.V., Korshunova D.A. Key features of the creation and development of smart cities in China. Management Accounting, 2022. No. 6-1. pp. 81-86. [In Russian]
11. The Numbers are In. McKinsey Measures the Impact of Smart Cities. Retrieved April 20, 2023 from https://smartcitiesconnect. org/the-numbers-are-in-mckinsey-measures-the-impact-of-smart-cities/ [In Russian]
