CC BY
32
DOI 10.24412/2227-7315-2022-6-298-302 УДК 347.73
И.А. Силантьева
НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦИФРОВИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Введение: процесс внедрения электронно-цифровых технологий в бюджетную сферу требует своевременного правового регулирования, в связи с чем в статье последовательно рассматриваются различные точки зрения на понятие «бюджетная сфера», определяются тенденции развития цифровизации управления государственными финансами, анализируются нормы, регулирующие информационное обеспечение функционирования бюджетной сферы на современном этапе. Цель: провести анализ нормативного правового регулирования повсеместно внедряемых в бюджетную сферу новых информационных технологий, в том числе функционирования отраслевых информационных систем. Методологическая основа: использовались как общенаучные, так и специальные методы исследования, среди которых анализ, синтез, формально-юридический метод и др. Результаты: выявлено, что на современном этапе цифровизация развивается быстрее, чем правовое регулирование этого процесса, что приводит к значительным законодательным пробелам означенной сферы общественных отношений, и, прежде всего, это отсутствие в законодательстве необходимой терминологии. Вывод: выявлена необходимость совершенствования правового регулирования цифровизации бюджетной сферы, в том числе систематизации нормативных технических требований подзаконного характера, приведения региональных и муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
Ключевые слова: бюджетная сфера, цифровизация, «цифровой» бюджет», бюджетный процесс, цифровой рубль.
I.A. Silantieva
REGULATORY REGULATION OF DIGITALIZATION
OF THE PUBLIC SECTOR: CURRENT STATE AND PROSPECTS
Background: the process of introducing electronic digital technologies into the budgetary sphere requires timely legal regulation, in connection with which the article consistently examines various points of view on the concept of "budgetary sphere", identifies trends in the development of digitalization of public finance management, analyzes the norms regulating the information support of the functioning of the budgetary sphere at the present stage. Objective: to analyze the regulatory legal regulation of new information technologies being introduced into the budgetary sphere everywhere, including the functioning of industry information systems. Methodology: both general scientific
© Силантьева Инна Александровна, 2022
Старший преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: silainna@ yandex.ru
© Silantieva Inna Aleksandrovna, 2022
Senior Lecturer of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna 298 Khimicheva (Saratov State Law Academy)
and special research methods were used, including analysis, synthesis, formal legal method, etc. Results: it is revealed that at the present stage digitalization is developing faster than the legal regulation of this process, which leads to significant legislative gaps in this sphere of public relations, and, first of all, this is the absence of the necessary terminology in the legislation. Conclusion: the necessity of improving the legal regulation of digitalization of the budgetary sphere, including the systematization of regulatory technical requirements of a subordinate nature, bringing regional and municipal legal acts in line with federal legislation, has been identified.
Key-words: budget sphere, digitalization, "digital" budget", budget process, digital ruble.
Цифровая трансформация выделена в качестве одной из пяти национальных целей развития, которые определены Президентом Российской Федерации на период до 2030 г.1 Для достижения названной цели установлены определенные целевые показатели, среди которых в том числе «достижение „цифровой зрелости" государственного управления, которое, в свою очередь, объективно связано с функционированием механизма государства как самостоятельного социального института» [1, с. 7].
Бюджетная сфера, являясь «одним из важнейших фундаментов государства и основной финансовой базой его функционирования» [2, с. 10], несомненно, видится «одной из удачных площадок для выработки и отработки новых информационных технологий, формирования правовых режимов их регулирования» [3, с. 128]. В отсутствие законодательно закрепленного определения бюджетной сферы, ученые неоднократно обращались к исследованию этого понятия. В целом обобщая различные точки зрения, можно условно разделить их на несколько групп. Так, одни (например, Д.Ю. Рустамов), определяют бюджетную сферу как «совокупность общественных отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса на всех его стадиях» [4, с. 27], то есть включают в нее отношения, регламентируемые исключительно бюджетным законодательством. Другие, среди которых можно назвать Н.В. Омелехину, помимо бюджетных правоотношений включают в бюджетную сферу управленческий аспект [5, с. 78]. И, наконец, представляется наиболее верной точка зрения третьей группы ученых (Ю.А. Крохина, Т.А Вершило и др.), рассматривающих бюджетную сферу как понятие, «включающее в себя не только отношения, регулируемые бюджетным законодательством, но и другие, опосредованно связанные с бюджетом, регулируемые, в том числе и иным законодательством, предусматривающим финансовые обязательства физических и юридических лиц перед государством (муниципальным образованием), с одной стороны; государства (муниципального образования) перед физическими и юридическими лицами, с другой стороны» [6, с. 140].
На необходимость «нормативно-правового регулирования отношений, возникающих в информационно-бюджетной сфере» неоднократно обращали внимание представители науки финансового права [7, с. 10], что видится совершенно справедливым, ведь с развитием цифровизации «трансформации подвергается и правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением управления
1 См. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 30, ст. 4884. 299
публичными финансами, бюджетным процессом, функционированием национальной платежной системы, налоговым контролем и т.д.» [8, с. 3]. Несмотря на то, что проблема отсутствия общих норм, регулирующих информационное обеспечение функционирования бюджетной сферы относительно не нова, приходится с сожалением констатировать, что до настоящего времени в полной мере она так и не решена. Действительно, на современном этапе вполне успешно функционирует достаточное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы Минфина РФ, Федерального казначейства, главных администраторов средств бюджетов, финансовых органов публично-правовых образований. Вместе с тем отсутствие специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса зачастую приводит к тому, что на «практике денежные средства остаются неиспользованными, причем в больших объемах» [9, с. 11].
Говоря о цифровизации бюджетной сферы в целом, в первую очередь, необходимо обратиться к так называемому «цифровому» бюджету как «одному из базовых и необходимых элементов государственного механизма» [10, с. 9]. Отметим, что именно с принятия в 2011 г. Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»1 фактически и началась цифровизация бюджетной сферы, что качественно повлияло на уровень прозрачности, открытости и доступности показателей бюджета для граждан, а также положительно сказалось на качестве управления государственными и муниципальными (общественными) финансами в целом. Соглашаясь с Н.А. Поветкиной относительно того, что «„цифровой" бюджет — это бюджет, который формируется и исполняется с использованием различных цифровых (информационных, электронных) технологий» [10, с. 10], отметим возможность использования в бюджетном процессе технологии распределенных данных блокчейн, которая уже с успехом применяется в других областях, например, в избирательном процессе. Вместе с тем внедрение данной технологии требует детального правового регулирования, отражающего, в том числе, особенности ее использования для целей бюджетного процесса. Еще одним аспектом, на котором необходимо акцентировать внимание, — это ближайшая перспектива внедрения цифровой национальной валюты — цифрового рубля2. Это решение также потребует исполнения ряда вопросов правового характера, и в первую очередь корректировки бюджетного законодательства, например, в части закрепления особенностей порядка бюджетного финансирования с участием цифровой национальной валюты.
Можно констатировать, что на современном этапе цифровизация развивается быстрее, чем правовое регулирование этого процесса, что и приводит к значительным законодательным пробелам. Прежде всего — это отсутствие в законодательстве большинства терминов, связанных с внедрением современных цифровых технологий в различные сферы жизни. Так, до настоящего времени в российском законодательстве не сформирована дефиниция термина «цифровиза-
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами „Электронный бюджет"» (в ред. от 1 ноября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 31, ст. 4773; 2011. № 31, ст. 4773; 2021. № 46, ст. 7699.
2 См.: Концепция цифрового рубля (апрель 2021 г.) // Банк России. URL: https://www.garant. 300 ru/products/ipo/prime/doc/400459652/ (дата обращения: 28.11.2022).
ция», но в подзаконных актах данное понятие употребляется. А вот в некоторых из них предприняты попытки сформулировать данное определение, например, в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 г., в числе ключевых действий, которые будут осуществляться Правительством РФ, названы «меры по внедрению цифровых технологий и платформенных решений („цифровизации")»1. Но в то же время отсутствует единое понимание данного термина в юридической литературе. Анализируя предложенные представителями отраслевых наук дефиниции цифровизации, представляется возможным согласиться с позицией Л.Н. Васильевой, А.В. Григорьева относительно того, что «правом цифровизация в большей мере воспринимается как продолжение информатизации „в цифре"» [11, с. 42].
Резюмируя изложенное, отметим, что на современном этапе нормативное регулирование бюджетной сферы нуждается в совершенствовании по ряду направлений, в числе которых: внедрение новых цифровых технологий, т.е. технологий больших данных и др., которые должны сопровождаться своевременным нормативным регулированием на федеральном уровне путем формирования законодательных дефиниций основных понятий, связанных с цифровой трансформацией всех сфер жизни общества и бюджетной в частности; гармонизация бюджетного законодательства с целью разработки общих норм, регулирующих информационное обеспечение функционирования бюджетной сферы; приведение в соответствие с федеральным законодательством большого массива региональных и муниципальных правовых актов, регулирующих означенную сферу отношений.
Таким образом, считаем вопросы цифровизации управления финансами, актуальными и требующими своевременных и взвешенных решений, особенно в части обработки больших баз данных.
Библиографический список
1. Андрюхина Э.П., Ахрем И.В., Бакурова H.H. и др. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 336 с.
2. Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. 345 с.
3. Омелехина Н.В. Цифровизация бюджетной сферы как предмет правового воздействия // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 127-140.
4. Рустамов Д.Ю. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. 235 с.
5. Омелехина Н.В. Финансовые риски в бюджетной сфере: доктринальное понимание сущности и видового разнообразия // Журнал российского права. 2018. № 8. С. 77-88.
6. Вершило Т.А., Вершило Д.Н. Бюджетная сфера и государственное управление // Реализация Конституции Российской Федерации: состояние и перспективы: материалы всероссийской научно-практической конференции, посвященной 100-летию со дня образования Омской академии МВД. Омск, 2021. С. 138-142.
1 См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (утверждены Правительством РФ от 29 сентября 2018 г. № 8028п-П13). URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/utverzhdeny_osnovnye_napravleniya_deyatelnosti_ pravitelstva_do_2024_goda.html?ysclid=lc6d5cuo31941206611 (дата обращения: 28.11.2022). 301
7. Леднева Ю.В. Понятие цифрового бюджета по российскому законодательству // Финансовое право. 2019. № 9. С. 9-14.
8. Бакаева О.Ю., Семенов К.О. Основные направления совместной деятельности налоговых и таможенных органов в условиях цифровой экономики // Налоги. 2019. № 4. С. 3-7.
9. Вершило Т.А. Прозрачность (открытость) бюджетных отношений в условиях цифровой экономики // Финансовое право. 2018. № 8. С. 8-11.
10. Поветкина Н.А. «Цифровой» бюджет: будущее или настоящее? // Финансовое право. 2019. № 8. С. 8-11.
11. Васильева Л.Н., Григорьев А.В. Цифровизация общества и перспективы конституционного развития // Журнал российского права. 2020. № 10. С. 40-58.
References
1. Andriukhina E.P., Akhrem I.V., Bakurova N.N. et al. Legal provision of public administration and executive power: textbook for masters / edited by S.A. Starostin. M.: Prospect, 2017. 336 p.
2. Krokhina Yu.A. Budget law of Russia: textbook for undergraduate and graduate studies. 6th ed., reprint. and additional M.: Yurayt, 2019. 345 p.
3. Omelekhina N.V. Digitalization of the budgetary sphere as a subject of legal impact // Journal of Russian Law. 2020. No. 8. Р. 127-140.
4. Rustamov D.Yu. Organizational and legal bases of state financial control in the sphere of budgetary relations of the Republic of Tajikistan: dis. ... cand. jurid. M., 2019. 235 p.
5. Omelekhina N.V. Financial risks in the budgetary sphere: a doctoral understanding of the essence and species diversity // Journal of Russian Law. 2018. No. 8. Р. 77-88.
6. Vershilo T.A., Vershilo D.N. Budgetary sphere and public administration // Implementation of the Constitution of the Russian Federation: state and prospects: materials of the All-Russian scientific and practical conference dedicated to the 100th anniversary of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs. Omsk, 2021. Р. 138-142.
7. Ledneva Yu.V. The concept of a digital budget in Russian legislation // Financial law. 2019. No. 9. Р. 9-14.
8. Bakaeva O.Yu., Semenov K.O. The main directions of joint activities of tax and customs authorities in the digital economy // Taxes. 2019. No. 4. Р. 3-7.
9. Vershilo T.A. Transparency (openness) of budgetary relations in the digital economy // Financial law. 2018. No. 8. Р. 8-11.
10. Povetkina N.A. "Digital" budget: the future or the present? // Financial Law. 2019. No. 8. Р. 8-11.
11. Vasilyeva L.N., Grigoriev A.V. Digitalization of society and prospects of constitutional development // Journal of Russian Law. 2020. No. 10. Р. 40-58.
