CC BY
225
Литвинов Михаил Васильевич
преподаватель кафедры предварительного расследования Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583268)
Нормативно-правовые основы взаимодействия следователя с сотрудниками ФНС России в механизме противодействия налоговой преступности
В статье раскрываются основные организационные и правовые условия, которые представляют собой совокупность нормативно закрепленных правил поведения субъектов взаимодействия в ходе выявления и расследования преступлений налоговой направленности.
Ключевые слова: сущность налоговых преступлений, межведомственное взаимодействие, правовые условия.
M.V. Litvinov, Teacher of a Chair of Preliminary Investigation of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583268.
Normative legal basis of interaction between an investigator with the officers of tax service of Russia in the mechanism of counteraction to the tax crime
The main organizational and legal conditions which represent the whole set of normative-attached rules of interactive subject's behavior in the course of detection and investigation of tax crimes are disclosed in this article.
Key words: main point of tax crimes, interdepartmental interaction, legal conditions.
В литературе отмечалось, что осуществление контрольной деятельности государства за налоговой сферой предполагает взаимодействие как специальных контрольных [1, с. 6], так и правоохранительных органов, в компетенцию которых входят различные контрольные полномочия [2, с. 80].
Очевидно, что процесс выявления, раскрытия и расследования налоговых преступлений наиболее успешно осуществляется в случае умелого соединения усилий оперативных аппаратов и следователя с подключением специалистов экспертного подразделения, а также взаимодействия различных ведомств [3, с. 192-220].
Известно, что под налоговым преступлением законодатель понимает уклонение от уплаты:
а) налога путем непредставления декларации о доходах в случаях, когда подача декларации является обязательной, либо путем включения в декларацию заведомо искаженных данных о доходах и расходах, либо иным способом, а равно в случаях уклонения от уплаты страхового взноса в государственные внебюджетные фонды (применительно к физическим лицам);
б) налогов с организаций путем включения в бухгалтерские документы заведомо искаженных данных о доходах или расходах либо иным спо-
собом, а равно недоплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (применительно к юридическим лицам); в) таможенных платежей (применительно ко всем налоговым субъектам), совершенное в крупном или особо крупном размере.
Таким образом, сущность налоговых преступлений заключается в неправомерном сокрытии доходов (прибыли) от налогообложения.
Известно, что более чем в 80% случаев инициатива совершения налоговых преступлений исходила от руководителей, которые зачастую являлись и владельцами предприятий. При совершении преступлений руководитель предприятия обычно не ставит в известность бухгалтера о совершенных им финансово-хозяйственных операциях.
В отличие от руководителей бухгалтерские работники часто исполняют свои обязанности в организациях на основе трудовых договоров или договоров подряда, т.е. не участвуют в распределении прибыли предприятия, а следовательно, в значительно меньшей степени заинтересованы в сокрытии объектов налогообложения (по изученным уголовным делам в 5% случаев преступления совершались именно бухгалтерами).
174
В этих случаях бухгалтер, реализуя преступный умысел, обычно использует некомпетентность руководителя в вопросах финансово-хозяйственной деятельности. Тем не менее при совершении преступлений бухгалтеры чаще все-таки выступают в роли соучастников. Основная часть преступлений, заключающихся в уклонении от уплаты налогов с физического лица, совершается гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальными предпринимателями). Иными физическими лицами, обязанными уплачивать налоги, совершается относительно небольшое число налоговых преступлений. Преимущественно это связано с нарушением порядка декларирования доходов и уплаты налога на доходы физических лиц [4 с. 16].
Проведенные представителями различных правоохранительных ведомств исследования [5; 6] показывают, что для повышения эффективности проводимых мероприятий по декриминализации объектов и территорий, а также создания условий невозможности восстановления преступной деятельности и связанных с ней угроз недостаточно усилий одних только органов внутренних дел, органов расследования и суда, поскольку средства, которые должны при этом использоваться, находятся в компетенции других министерств и ведомств России.
Для решения этих задач необходима единовременная проработка криминогенной проблемы (разработка организованных преступных групп, криминальной сферы, оздоровление социально-экономической обстановки) по всем направлениям с привлечением сил и средств других правоохранительных органов (ФСБ России, ФНС России, ФТС России), иных федеральных министерств и ведомств [7].
Применительно к раскрытию и расследованию налоговых преступлений в качестве весьма значимого основания классификации взаимодействия может выступать ведомственная принадлежность участников взаимодействия. В зависимости от отношений субъектов к национальной системе противодействия преступности и правонарушаемости такое взаимодействие можно рассматривать как ведомственное (внутрисистемное) и межведомственное (межсистемное) [8, с. 79-84]. Первое затрагивает организацию совместной деятельности субъектов, относящихся к органам внутренних дел, существующих в структуре МВД России либо при ней: это системное взаимодействие, определяемое внутренними (МВД России) нормативными правовыми актами. Второе,
напротив, направлено на координацию усилий двух и более относительно самостоятельных органов исполнительной власти, имеющих сходные задачи и (или) функции. Во втором случае взаимодействие определяется законодательно или путем соглашений на межведомственном уровне и может рассматриваться в широком и узком смысле.
В общегосударственном, широком смысле межведомственное (межсистемное) взаимодействие - это деловое сотрудничество нескольких государственных органов в обеспечении экономической безопасности в пределах конкретной территории. Такое взаимодействие осуществляется путем разработки и принятия совместных документов (приказов, инструкций, комплексных и целевых программ, договоров, соглашений, планов), которыми определяются приоритетные направления, формы, методы, сроки совместных действий; проведения межведомственных совещаний, семинаров; осуществления согласованных мер по повышению деловой квалификации сотрудников; обмена положительным опытом работы; проведения совместных рейдов, проверок и т.д.
Под межведомственным (межсистемным) взаимодействием в узком смысле понимается взаимодействие, организация управления и координация действий подразделений внутренних дел, следователя с работниками налоговых инспекций, подразделений ФСБ, прокурором в конкретных эпизодах противодействия экономическим (налоговым) преступлениям в процессе их выявления, предупреждение раскрытия и расследования.
С точки зрения науки управления и теории организации расследования преступлений, в наиболее общей форме взаимодействие следователя с сотрудниками Федеральной налоговой службы РФ - это основанное на законе, согласованное по месту, целям и времени направление деятельности следователя по решению стоящих перед ними задач в области расследования налоговых преступлений.
Федеральная налоговая служба России была преобразована из Министерства РФ по налогам и сборам Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Необходимая законодательная основа для проведения преобразования создана Федеральным законом от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по
175
совершенствованию государственного управления». Данным законом внесены изменения в отдельные акты, в том числе в Закон РФ от 31 марта 1991 г. № 944-1 «О налоговых органах Российской Федерации», в части первую и вторую Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ).
Функции ФНС РФ как участника налоговых правоотношений и ее территориальных подразделений по налоговому администрированию и именно налоговому контролю систематизированы в НК РФ, постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» и приказе ФНС России от 21 июня 2004 г. № САЭ -3-15/3822 «Об утверждении положения об Управлениях ФНС России по субъекту РФ».
Согласно новой редакции п. 1 ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. В систему налоговых органов входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, являющийся единственным органом налогового контроля, и его территориальные органы.
Однако являясь органом налогового контроля (реализуя администрирование и фискальные функции), ФНС России не имеет правоохранительных функций. Правоохрана в этой сфере отнесена к ведению других правоохранительных органов. Так, в ст. 36 НК РФ содержится обязанность полиции - органа МВД России, прямо управомоченного на защиту прав, участвовать в налоговых проверках. Заметим, что официально такая инициатива может исходить только от сотрудников инспекции и только в отношении выездных проверок. Также указанная статья определяет обязанность сотрудников полиции передать в течение десяти дней имеющиеся сведения о нарушении налогового законодательства в территориальный орган ФНС РФ для принятия соответствующих мер. Согласно п. 3 ст. 32 НК РФ ФНС России в течение десяти дней передает сведения в МВД России об организациях, сумма задолженности у которых позволяет предполагать факт, содержащий признаки преступления (нарушения законодательства о налогах и сборах), а также о предприятиях, не уплативших налоги в течение двух месяцев со
дня истечения срока исполнения требования (см.: письмо ФНС от 23 июля 2007 г. № ШТ-6-06/5912).
На основании ст. 5. Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» органы внутренних дел Российской Федерации обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций [9].
Таким образом, Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), в отличие от ФНС России, не являясь участником налоговых правоотношений (ст. 9 НК РФ) и не будучи субъектом налогового контроля, уполномочено лишь содействовать его осуществлению. Кроме этого, обязано выявлять, а в последствии, содействуя расследованию, раскрывать и осуществлять оперативное сопровождение предварительного расследования налоговых преступлений, предусмотренных ст. 198, 199, 1991 и 1992 УК РФ.
Обращаясь к ретроспективе государственного регулирования в рассматриваемой сфере, можно отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 Федеральная служба налоговой полиции (далее - ФСНП), с 1 июля 2003 г. исполнявшая ранее сходные с МВД России функции, была упразднена. Со вступлением с 1 июля 2003 г. в силу Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ в НК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми часть полномочий упраздненной налоговой полиции перешла к ОВД (разд. III НК РФ). Вследствие такой реорганизации возможности ОВД по выявлению налоговых правонарушений, по сравнению с возможностями упраздненной налоговой полиции с 1 июля 2003 г., оказались значительно ограничены. Будучи исключенными из числа участников налоговых правоотношений, органы внутренних дел утратили доступ к базам данных и информации, так необходимой для выявления налоговых преступлений - деяний более опасных, чем налоговые правонарушения, отраженные в НК РФ [10, с. 10].
Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. основные функции упраздненной с 1 июля 2003 г. налоговой полиции возложены на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям МВД России [11], в 2005 г. преобразованную в Департамент экономической безопасности МВД России, в структуре
176
которого было создано Главное управление по налоговым преступлениям (ГУНП). Департамент экономической безопасности (далее - ДЭБ) МВД России, являвшийся самостоятельным структурным подразделением МВД России, обеспечивающим и осуществляющим функции министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в области экономической безопасности государства, выполнял функции головного оперативного подразделения в системе МВД России по организации борьбы с экономическими преступлениями. В 2011 г. ДЭБ в связи с проводимой реформой МВД России был переименован в Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК).
Анализируя полный перечень функций ГУЭБиПК МВД России, можно отметить, что ему переданы лишь те функции, которые ФСНП России выполняла по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений. Кроме того, как уже указывалось выше, работники территориальных подразделений по линии экономической безопасности участвуют также в совместных с налоговыми органами выездных налоговых проверках.
Проверки, осуществляемые сотрудниками МВД России, в соответствии с НК РФ не являются налоговыми. По результатам не налоговой проверки сотрудники полиции, являясь представителями органа дознания, уполномочены принять решения в порядке ст. 145 УПК РФ о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела и о направлении материалов в налоговые органы при наличии налогового правонарушения [12, с. 96-98].
Взаимодействие между ФНС России и ОВД необходимо усовершенствовать путем:
создания новых специальных программ (алгоритмов) совместных проверок (62%);
создания новых форм проведения проверок (30%);
упрощения в целом инструктивного порядка взаимодействия (3,4%);
открытия для ОВД данных финансового мониторинга (2%);
получения оперативными подразделениями ЭБиПК ОВД от подразделений ФНС России годового графика налоговых проверок предприятий с последующим оперативным обеспечением такой проверочной деятельности (2,6%).
Следственный комитет Российской Федерации (далее - Следственный комитет, СК РФ), являясь федеральным государственным
органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, уполномочен оперативно и качественно расследовать налоговые преступления в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, организовывать и осуществлять в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств [13].
Подследственность следователя следственного комитета по ст. 198, 199, 1991 и 1992 УК РФ определяется действующей редакцией ст. 150 УПК РФ.
Таким образом, на сегодняшний день сложилось межведомственное взаимодействие в сфере противодействия налоговой преступности и правонарушаемости, характеризующееся общей сферой заинтересованности государственных контролирующих и правоохранительных органов, основная общая цель которых разделена согласно их компетенция по нормативным правовым актам, регламентирующим их деятельность.
В настоящий момент не существует общего нормативного правового акта, который бы оговаривал совместную деятельность данных органов или хотя бы устанавливал совместную общую цель их деятельности. Имеется и ряд других нерешенных вопросов: 1) несовершенство законодательства об ответственности за налоговые преступления; 2) необходимость создания оперативных подразделений в рамках одного органа или межведомственной структуры, осуществляющей оперативное обеспечение расследования налоговых преступлений; 3) потребность в специалистах с глубокими специальными познаниями; 4) отсутствие правовых механизмов взаимодействия (в том числе и межведомственных соглашений о сотрудничестве) Следственного комитета РФ с органами, осуществляющими функции регулирования и контроля, в том числе и с Федеральной налоговой службой РФ [14; 15].
В отечественном законодательстве, УПК РФ отсутствует норма о взаимодействии следователя Следственного комитета РФ и представителей контролирующих органов вообще и Федеральной налоговой службы РФ в частности, о необходимости которого постоянно говорят при рассмотрении вопросов улучшения противодействия преступности.
Эффективность взаимодействия между следователем и представителями ФНС России
177
напрямую связана с правовыми условиями, которые представляют собой совокупность нормативно закрепленных правил поведения субъектов взаимодействия, обеспечивающих более четкую его организацию, создание благоприятной обстановки для его осуществления. К ним следует отнести:
1) наличие полноценной правовой базы, конкретизирующей на ведомственном и межведомственном уровне порядок и процессуальные формы взаимодействия;
2) персональную ответственность субъектов взаимодействия за общий результат совместной деятельности и за реализацию своего направления.
Говоря о полноценной правовой базе взаимодействия, мы имеем в виду не только внесение дополнений в УПК РФ, но и развитие именно ведомственного и межведомственного регулирования, значение которого еще более
повысится в случае создания единой правовой основы в виде совместного нормативного акта. Она должна закреплять:
1) уголовно-процессуальные основы взаимодействия, которые целесообразно было бы сформировать в качестве самостоятельного института, организационно представленного в виде самостоятельных норм (раздела, главы УПК РФ);
2) организационно-правовые основы взаимодействия, зафиксированные в межведомственных соглашениях о взаимодействии федеральных органов государственной власти, органа налогового контроля и правоохранительного органа, наделенных полномочиями по реализации.
Подобный подход позволит более четко организовать взаимодействие следователя и представителя соответствующих подразделений ФНС России.
1. Розенблюм Р. И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в СССР: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Л., 1952.
2. Грачева ЕЮ. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
3. Основы оперативно-розыскной деятельности: учеб. /под ред. С.В. Степашина. СПб., 1999.
4. Кучеров И.И. Налоговые преступления (теория и практика расследования). М., 2010.
5. Назаров С.Д. Взаимодействие аппаратов по борьбе с организованной преступностью с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1997.
6. Ивасенко В.Б. Пути повышения эффективности взаимодействия оперативных органов ФПС России с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности в борьбе с контрабандой наркотиков: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
7. Мордовец А.П. О состоянии и мерах борьбы с организованной преступностью в Российской Федерации // Оперативно-розыскная работа. 1999. № 1.
8. Герасимов И.Ф. Формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания // Криминалистика: учеб. для вузов. М., 2000.
9. О налоговых органах Российской Федерации: закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 (ред. от 28.06.2013) // Бюл. нормативных актов. 1992. № 1.
10. Латышев В.И. Налоговые правонарушения: поиск и выявление. М., 2006.
1. Rozenblum R.I. Legal regulation of state financial control in the USSR: auth. abstr. ... Master of Law. L., 1952.
2. Gracheva E.Yu. Problems of legal coordination of the state financial control. M., 2000.
3. Fundamentals of operative detective activity: textbook/ed. by S.V. Stepashin. SPb., 1999.
4. Kucherov I.I. Tax crimes (theory and practice of investigation). M., 2010.
5. Nazarov S.D. Apparatus interaction in the fight against organized crime with the other subjects of operative detective activity: auth. abstr. ... Master of Law. Volgograd, 1997.
6. Ivasenko V.B. Ways of increasing the effectiveness of interaction between FTS operative organs of Russia and other subjects of operative detective activity in the fight against drugs smuggling: auth. abstr. ... Master of Law. M., 2000.
7. Mordovets A.P. About the state and methods in the fight with organized crime in the Russian Federation // Operative detective activity. 1999. № 1.
8. Gerasimov I.F. The forms of interaction between preliminary investigation and inquiry organs // Kriminalistics: textbook for universities. M., 2000.
9. About tax organs of the Russian Federation: law of the Russian Federation of March, 21 1991. № 943-1 (ed. of 28.06.2013) / Bull. of normative acts. 1992. № 1.
10. Latishev V.I. Tax offences: search and detection. M., 2006.
11. Matters of Improvement the Governance in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of March 11, 2003 № 306 (ed. of 27.10.2011) //Rus. newsp. 2003. № 55.
178
11. Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 (ред. от 27.10.2011) //Рос. газ. 2003. № 55.
12. Красницкий В.А. Налоговый контроль в системе налогового администрирования М., 2008.
13. О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 403-ФЗ (ред. от 02.07.2013)//Рос. газ. 2010. № 296.
14. Козлова Н. Александр Бастрыкин о реформе уголовного преследования за экономические преступления // Рос. газ. Федер. вып. 2010. № 5093(14).
15. Казьмин Д., Костенко Н., Никольский А. Следственный комитет хочет возбуждать дела за неуплату налогов без обязательной налоговой проверки. URL: http: //www. vedomosti.ru/politics/news/7031851/nalogoviki _ne_nuzhny
12. Krasnitskiy V.A. Tax control in the system of tax administration. M., 2008.
13. About Investigational Committee of the Russian Federation: fed. law of Dec. 28, 2010 № 403-FL (ed. of 02.07.20130) // Rus. newsp. 2010. № 296.
14. Kozlova N. Alexander Bastrikin about the reform of criminal prosecution for economic crimes // Rus. newsp. Fed. iss. 2010. № 5093(14).
15. Kazmin D., Kostenko N., Nikolskii A. Investigational committee wants to institute legal proceedings for tax nonpayment without obligatory tax inspection. URL: http://www.vedomosti.ru / politics/news/ 7031851 /nalogoviki_ ne_ nuzhny
179
