CC BY
174
Правовая политика и права человека
А. Х. Маликова* Нормативно-правовое воплощение идей социального государства
В науке эволюцию социального государства наряду с такими позициями, например, как научная, или теоретическая, организационная, или эмпирическая и др., рассматривают также с нормативно-правовой позиции - в качестве конституционного принципа, которыйц закреплен в основных законах все возрастающего числа стран, избравших социальноориентированную политику.
В результате исследования эволюции социального государства мы пришли к выводу, что нормативно-правовое воплощение его идей обладает более высоким интеллектуальным уровнем, чем научно-концептуальный принцип, который еще требуют практической реализации. Однако следует отметить, что именно благодаря теоретическим разработкам, как правило, принимаются нормативно-правовые акты.
Исследуя генезис нормативно-правового воплощения идей социального государства, отметим периодизацию польского ученого Сильвестра Завадского, в которой наиболее полно отражены события, произошедшие в законотворческой деятельности государств Западной Европы. Ученый предлагает остановиться только на тех событиях, которые, по его мнению, «рассматриваются как проявление формирования концепции» и «которые способствовали ее дальнейшему развитию».1 К этим событиям он относит принятие нормативно-правовых актов, регулирующих социальные отношения:
1. Период социальных реформ Бисмарка в Германии.
* Маликова А. Х., кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
1 Завадский С. Государство благоденствия /Пер.с польск. Б. Т. Челяповой и А. А. Якушева; под ред. Г. Х. Шахназарова. М., 1966. С. 99.
Этот период связывается с реформами «железного канцлера» Германии Отто фон Ш.Бисмарка2, результатом которых стали: Закон «О страховании рабочих в случае болезни» (15 июня 1883 г.) и Закон «О страховании при несчастных случаях» (6 июля 1884 г.)3. Эти законы вводили ранее неизвестный вид охраны от риска посредством учреждения социального страхования, придав ему вместе с тем принудительный характер. Таким образом, «...шаги, предпринятые немецким государством за время власти Бисмарка, стали исходным пунктом дальнейшей эволюции социального законодательства, а система социального страхования - одним из канонов концепции «государства благоденствия»4.
Период общественных реформ 1906 - 1914 гг. в Англии.
Характеризуется преобразованиями в области социального законодательства в Англии во время правления либералов (1906-1914 гг.): принятие Закона «О пенсиях» (1909 г.), Закона «О страховании по безработице и болезни» (1911 г.) и ряда других нормативных актов. Таким образом, помимо страхования по болезни, английское законодательство ввело страхование на случай безработицы.
В свою очередь отметим, что право на социальное обеспечение признается в Великобритании с 1897 г. - это год принятия Акта о компенсации работникам за увечье.
Комплекс этих реформ, отмечает автор, свидетельствовал о явном росте значения государства, выраженного в стремлении включить в сферу государственного интереса деятельность, связанную с обеспечением некоторого минимума гарантий от рисков (профзаболевания, безработица, колебания заработной платы и т.д.) в промышленности5.
2 Хинрик К. Социальное страхование и культура солидарности, нравственная инфраструктура межличностного перераспределения (на примере системы здравоохранения в Германии) // Государство благосостояния и его социально-экономические основы /Под ред. Н. П. Кузнецовой и Н. П. Дроздовой. СПб., 1998. С. 62.
3 Закон о страховании рабочих в случае болезни // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2-х т. /Отв. ред. Н. А. Крашенинникова. М., 2003. Т. 2. С. 654 - 658; Закон о страховании при несчастных случаях // Там же. С. 658 - 660.
Отметим, что модель социального государства Бисмарка не соответствовала концепции Л. фон Штейна, так как, способствуя «возникновению государства благосостояния» в Германии, «он ставил целью воспрепятствовать возникновению различных форм рабочей самопомощи». Фон Штейн же, наоборот, с последней связывал развитие управления в социальном государстве. (Цит. по: Евстратов А.
Э. Генезис идеи социального государства: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 46).
Общее между первым и вторым этапами было то, что «как в Германии, так и в Англии буржуазия пошла на ряд уступок рабочему классу, однако уступок, не выходящих за рамки капиталистической системы, не колеблющих ее основ», «реформы были выкупом, который буржуазия платила в целях смягчения классового напряжения и укрепления своего господства». (Завадский С. Государство благоденствия. С. 105).
Добавим, что во Франции пенсионное обеспечение было введено в 1911 г., а в Швеции обязательное страхование по старости и инвалидности законодательно установлено в 1913-1915 гг.
3. Период «Нового курса» Ф.Д.Рузвельта в США, отразившего постепенный рост
вмешательства государства в экономическую и социальную жизнь.
Реформы, предложенные Ф.Д.Рузвельтом в его предвыборной речи на пост
президента США и названные позднее «Новым курсом», связывались с преодолением в ряде аспектов господствовавшей в тот период в США либеральной доктрины, буквальная реализация которой стала одной из причин, вызвавших крах на нью-йоркской бирже в конце октября 1929 г. и последовавшего за ним серьезного экономического кризиса. В связи с этим, возникла необходимость активного вмешательства государства в социальную сферу в целях спасения от угрожающего системе краха.
В период проведения «Нового курса» в США были впервые законодательно
зафиксированы права, связанные с социальным обеспечением. Наиболее важными в системе источников, их закрепляющих, стали: Акт о социальном обеспечении 1935 г. - первый в истории США общефедеральный акт, установивший право на пенсии по возрасту; а также Акт о справедливых условиях труда 1938 г., впервые установивший 8-часовой рабочий день,
право работников на ежегодный оплачиваемый отпуск, и определивший минимальный
6
размер оплаты труда .
Характерной чертой этого периода стало закрепление в сознании людей мнения о государстве, как об инстанции, способной разрешать возникающие в обществе противоречия, но не путем насилия, а путем умеренных социальных реформ («...адаптацией, а не революцией»).7
4. Период правления лейбористской партии в Англии с 1945 по 1950 гг.
В период послевоенных лет шел усиленный поиск пути для реформ, который бы балансировал между полным отрицанием концепции либеральной и марксистской теорий, постулировавшей принципиальную невозможность разрешения общественных проблем в рамках капитализма - это был поиск своего рода «среднего пути», «пути социальных реформ в рамках капитализма».8
Из событий международного характера, предшествующих этому периоду, основным С. Завадский считает, прежде всего, Атлантическую хартию от 14 августа 1941 г., которая
6 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2001. Т. 4. С. 38 - 39.
7 Цит. по: Евстратов А. Э. Генезис идеи социального государства. С. 47.
провозглашала необходимость самого полного сотрудничества между всеми странами в экономической области с целью обеспечить всем более высокий уровень жизни, экономическое развитие и социальное обеспечение. На наш взгляд, необходимо указать также Филадельфийскую декларацию Международной организации труда 1944 г., которая сформулировала требования полной занятости, введения минимума заработной платы, принятия мировых программ социального обеспечения и распространения их на всех нуждающихся в них, улучшение условий труда. Из внутри британских событий С.Завадский указывает - начало работы над документом, который вошел в историю под названием «Доклад Бевериджа» (1942 г.). Здесь следует обязательно отметить Закон «О национальном страховании» 1946 г., так как сам доклад является не нормативно-правовым актом, а научной концепцией в области социальной политики. Большинство положений доклада У.Бевериджа вошло именно в указанный Закон,. Также в 1948 г. вступили в силу Акты о государственном здравоохранении, к этому же периоду относится введение бесплатного школьного образования, пенсионного обеспечения, пособий по безработице9. Таким образом, предложения, указанные в данном докладе, были полностью реализованы лейбористским правительством в период своего нахождения у власти с 1946 по 1951 гг.
Вместе с тем, «государство благоденствия», созданное лейбористской партией, подчеркивает С. Завадский, не угрожало интересам бизнеса, и особенно власти большого бизнеса, потому что «в более ранние периоды в Англии или же в период Нового курса... буржуазные партии... видели в социальных реформах, проведенных лейбористским правительством (независимо от его субъективных намерений), средство продления существования капиталистической системы и предотвращения такого разрешения противоречий, которое могло подорвать основы ее существования».10 Эта принципиальная идея, полагает ученый, и лежит в основе концепции «государства благоденствия».
Таким образом, С. Завадский этапы эволюции социального государства определил с нормативно-правовой позиции, рассматривая дальнейшую практическую реализацию концепции социального государства через законодательство. Данная периодизация помогает понять изменения, произошедшие в законотворческой деятельности Германии, Англии, США, которые способствовали формированию концепции социального государства. Отметим, что первые светские нормативно-правовые акты в данной области появились именно в названных странах. Однако периодизация С.Завадского не касается изменений,
8 Завадский С. Государство благоденствия. С. 115.
9 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1998. Т. 3. С. 23.
имевших место в других странах и на международно-правовой арене. Не упоминается в ней и конституционное закрепление концепции социального государства.
На наш взгляд, периодизацию С. Завадского следует дополнить пятым, нормативноправовым, периодом эволюции социального государства - эпохой возведения его после Второй мировой войны в конституционный принцип. Впервые это было зафиксировано в ст.20 Конституции ФРГ 1949 г. Затем данный принцип был закреплен в ст. 2 Конституции Франции Пятой республики от 1958 г., которая гласит: «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической республикой». Понятие «социальное государство» закрепляется и конституциями Италии 1948 г., Испании 1978 г.11. В дальнейшем практика конституционного закрепления статуса социального государства получила распространение и в других странах.
Говоря о пятом периоде развития социального государства, принципиально важно отметить, что в это время выраженная в конституционной форме идея такого государства неразрывно связана с реализацией социальных, экономических и культурных прав, составляющих права «второго поколения». Независимо от того, закреплены они в конституции государства или нет, развитые государства западного мира не могут отвергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение в важнейших международноправовых актах - Всеобщей Декларации прав человека (от 10 декабря 1948 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (от 16 декабря 1966 г.), тем более, если названные акты ратифицированы с их стороны.
Ключевым принципом социальных и экономических прав, вокруг которого выстраивается вся их система, является положение, сформулированное в п. 1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам». Данный принцип развит в п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Этот принцип обязывает государства к социальной ориентации их деятельности, обеспечению «второго поколения» прав человека, без чего в конце ХХ в. невозможно нормальное развитие общества.
10 Завадский С. Государство благоденствия. С. 124.
11 Конституции зарубежных государств. М., 1996. С.295.
На наш взгляд, дополняя периодизацию С. Завадского пятым периодом, она, тем самым, полнее отражает эволюцию нормативно-правового воплощения идей социального государства в Западной Европе. События, которые произошли на данном этапе и которые продолжают происходить, а именно, эволюция идеи и концепции социального государства в конституционный принцип, свидетельствуют о ее жизнеспособности и прктической значимости.
Как указано, С. Завадский исследовал генезис нормативно-правового воплощения идей и принципов социального государства в Западной Европе. Однако необходимо отметить также события, произошедшие в законотворческой деятельности государств советского периода, в частности СССР, выделить их роль в формировании социального государства в правовой материи всех государств мира.
В досоветский период, т.е. до начала XX в. ни одна из элементарных социальных прав личности не получила признания в законах государств, вошедших затем в состав СССР. После Октябрьской революции в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г. закреплялись права определенных классов, причем в таком объеме, какой не имели в то время правовые основы самых развитых капиталистических стран. Все существовавшие ранее ограничения были сняты в формальном плане Конституцией 1936 г. СССР, закрепившей важнейшие принципы в области прав человека: полное политическое и социальное равноправие всех граждан, независимо от национальности, расы, вероисповедания, пола. В ст. 118 - 121 указанной Конституции наличествовал весь спектр основных социальных прав: на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, случае болезни, бесплатное образование, бесплатное медицинское обслуживание.12 Несмотря на тоталитарный режим, социалистическое государство гарантировало осуществление всех социальных прав, хотя в своих конституциях не провозглашало себя социальным, так как явления «социализм» и «социальное» несовместимы. Тем не менее, Конституция СССР 1936 г. была действительно выдающимся документом своего времени, явилась важной ступенью на пути развития идеи социального государства. Одновременно Конституция 1936 г. оказывала огромное влияние на развитие законодательства по социальным правам наиболее развитых стран, а также международно-правовых актов в области прав человека. Конституция СССР 1977 г. расширила реестр прав: право на судебную защиту (ст. 57), право обжаловать действия должностного лица, государственных и общественных органов (ст.
12 Конституция СССР. М., 1936. С.25-26.
58), право на жилище (ст. 44).13 Конституции СССР, однозначно, являлись основой для принятия конституций союзных республик, поэтому принципы социального государства были провозглашены и в них. В постсоветский период в основных законах стран СНГ данные государства провозглашаются социальными.
В итоге отметим, что нормативно-правовое воплощение идей социального государства требует обязательной их реализации. Конституционное закрепление принципов социального государства особенно в постсоветских странах нацеливает государственные органы власти и управления искать пути и меры их осуществления. Однако практика показала, что одним из главных факторов неэффективности принимаемого законодательства являются дефекты социального и юридического содержания законов, их неспособность быть инструментом согласования различных социальных интересов, притязаний. Поэтому в настоящее время основной задачей становится юридическое обоснование, правильное законодательное закрепление социальных интересов в действующих нормах. Ученые выделяют несколько основных критериев успешного закрепления социальных интересов, притязаний в праве. Именно от степени развитости данной системы институционализации социальных притязаний в действующем праве зависит его эффективность.14 Нормативноправовое воплощение идей социального государства - это обязательный процесс реализации его научной концепции, основное средство достижения жизненного уровня общепринятых мировых стандартов.
13 Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С.106.
См.: Смирнова М.Г. Институционализация социального притязания в праве // Ленинградский юридический журнал. № 2 (8). 2007. С.13-34.
