CC BY
108
УДК 323.21
В. В. Масич, аспірант НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВПЛИВУ ГРОМАДЯН НА ОРГАНИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ
Проаналізовано нормативно-правову базу України щодо реалізації права громадян на участь у процесі ухвалення рішень органами публічної влади. Надано рекомендації щодо її вдосконалення. Виділено три групи інструментів впливу на органи публічної влади, пов’язані із типом демократії (безпосередня, представницька) та правом на доступ до інформації.
Ключові слова: участь, безпосередня демократія, вибори, доступ до інформації.
Актуальність проблеми. Реальна можливість громадян впливати на процес
ухвалення публічних рішень в умовах демократичної системи дає можливість досягти двох цілей. По-перше, зміцнити легітимність політичного режиму шляхом залучення широких верств населення до управління країною. По-друге, підвищити ефективність діяльності органів публічної влади завдяки отриманню актуальної інформації з місць, кращого розуміння потреб та інтересів громадян як споживачів послуг, що надаються державою, та зменшенню витрат на реалізацію рішень, які були ухвалені спільно з усіма зацікавленими акторами. Використання інструментів впливу на органи публічної влади вимагає не тільки певного ступеня розвитку громадянського суспільства, активної громадської позиції населення, а й відповідної нормативно-правової бази.
Виклад основного матеріалу. Найбільш важливі нормативно-правові документи, що регулюють дану сферу, можна поділити на міжнародні та вітчизняні. Серед міжнародних нормативно-правові акти, які ратифікувала Верховна Рада України, що зробило їх невід’ємною частиною українського законодавства. Основним документом є Міжнародний пакт ООН про громадянські та політичні права [1], ст. 25 якого визначає, що «кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої у ст. 2, і без необґрунтованих обмежень право і можливість:
а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників;
б) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців;
в) допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби.
На місцевому рівні механізми зворотного зв’язку між громадянами та органами влади регулюються Європейською хартією місцевого самоврядування [2]. Згідно зі ст. 3 Хартії місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до
їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення аж ніяк не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом. Іншими словами, наголошується можливість використання для розв’язання місцевих проблем різних форм безпосередньої демократії.
Більш вагомі гарантії участі громадян у процесі ухвалення рішень державними органами закріплено у Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі ухвалення рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (так звана Оргуська конвенція) [3]. Тим самим Україна взяла на себе зобов’язання забезпечити на національному рівні участь громадськості: в ухваленні рішень щодо конкретних видів діяльності (ст. 6 Конвенції); у питаннях розроблення планів, програм і політичних документів, пов’язаних із навколишнім середовищем (ст. 7 Конвенції); у підготуванні нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов’язкових юридичних актів (ст. 8 Конвенції). При цьому у Конвенції (ч. 4 ст. 6) наголошується, що «кожна із Сторін забезпечує участь громадськості вже на ранньому етапі, коли відкриті всі можливості для розгляду різних варіантів і коли участь громадськості може бути найбільш ефективною».
Що стосується національного законодавства, то тут основним документом є Конституція України. Згідно з її положеннями «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в України є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (частина 2 ст. 5). Стаття 36 гарантує громадянам України право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, участі у професійних спілках. Стаття 38 розкриває окремі форми участі громадян в управлінні державними справами, серед яких: участь у всеукраїнському та місцевому референдумах, можливість вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Стаття 40 надає громадянам України право звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. У статті 69 згадується, що крім виборів та референдумів можуть існувати ще й інші форми безпосередньої демократії, через які здійснюється волевиявлення.
Отже, в Основному Законі Україні закріплено такі конкретні механізми громадської участі, як вибори, участь у державній службі чи службі в органах місцевого самоврядування та референдуми. Однак інші форми безпосередньої демократії у Конституції не згадуються, а докладно виписуються в низці нормативно-правових актів. Окремі форми участі громадян
описані законами, зокрема, законами України «Про органи самоорганізації населення» [4] та «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» [5], який прийнято ще у 1991 р. і неадекватний реаліям сьогодення.
Деякі механізми безпосередньої демократії, які реалізуються на місцевому рівні, містяться у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [6], а саме: місцеві референдуми (ст. 7); загальні збори громадян (ст. 8); місцеві ініціативи (ст. 9); громадські слухання (ст. 13); органи самоорганізації населення (ст. 14). У ч. 3 ст. 52 цього Закону передбачено додаткову, однак обмежену можливість безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні через повноваження виконавчого комітету місцевої ради.
Крім безпосередніх форм, громадяни можуть брати участь у місцевому самоврядуванні через обраних ними депутатів. Зокрема, ст. 10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» [7] містить низку вимог до депутатів місцевих рад щодо здійснення ними безпосередніх контактів з виборцями. Депутати у своєму виборчому окрузі зобов’язані: підтримувати зв’язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями; не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців; вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні; визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.
Депутат не рідше одного разу на рік має звітувати перед виборцями (ст. 16). На місцевому рівні передбачено ще один механізм безпосереднього впливу на депутата - це доручення виборців. Згідно зі ст. 17 Закону виборці мають право давати своєму депутатові місцевої ради доручення на зборах під час його звітів чи зустрічей з питань, що випливають з потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади в цілому, яке повинно бути підтримане більшістю учасників зборів. Депутат місцевої ради періодично інформує своїх виборців про результати розгляду радою та її виконавчими органами доручень виборців та особисту участь в організації їх виконання. Однак такий механізм повною мірою можна реалізувати лише у рамках мажоритарної виборчої системи. За умов змішаної, мажоритарно-пропорційної системи для виборів у Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, районні у містах ради реалізувати такий механізм щодо 50% депутатів, обраних за партійними списками, неможливо. Отже, до чинного виборчого
законодавства потрібно внести зміни, які дали інший інструмент впливу на депутатів, котрі пройшли за партійними списками.
Також слід згадати про низку законів, які гарантують право громадян на інформацію щодо діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Конституційне право громадян на звернення закріплено Законом України «Про звернення громадян» [8]. У ньому окреслено форми звернень та вимоги до них, а також процедури реагування на звернення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Достатньо повно право громадян на інформацію, його реалізація за допомогою сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, санкції за його порушення органами державної влади виписані у недавно ухваленому Законі «Про доступ до публічної інформації» [9].
З 1992 р. діє Закон України «Про інформацію» [10], ст. 5 якого встановлює основні принципи інформаційних відносин та гарантованість права на інформацію (відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; повнота і точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації). Згідно з ч. 2 ст. 43 Закону кожний учасник інформаційних відносин має право на одержання інформації: про діяльність органів державної влади; про діяльність народних депутатів; про діяльність органів місцевого і регіонального самоврядування. Стаття 21 Закону окреслює специфіку інформації органів державної влади та органів місцевого і регіонального самоврядування: «це офіційна документована інформація, яка створюється в процесі поточної діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади, органів місцевого і регіонального самоврядування».
Обов’язкові консультації із громадськістю з певного переліку питань, а також загальні процедури проведення консультацій передбачено постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [11]. Постанова Уряду має рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування в Україні. Одним із різновидів таких консультацій є здійснення громадської експертизи, яка є складовою механізму демократичного управління державою, котрий передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінювання діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготування пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх урахування органами виконавчої влади у своїй роботі (п. 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» [12]).
Перспективи вдосконалення механізмів зворотного зв’язку з громадянами містяться в Указі Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості
у формуванні та реалізації державної політики» [13], яким визначено такі пріоритетні завдання Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади:
- створення ефективних організаційних та правових умов для всебічної реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами;
- забезпечення відкритості діяльності органів виконавчої влади;
- врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання їх
рішень;
- підтримання постійного діалогу з усіма соціальними групами громадян;
- створення можливостей для вільного та об’єктивного висвітлення усіх процесів у цій сфері засобами масової інформації.
Аналіз законодавства України дав змогу виділити три групи механізмів впливу громадян на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які:
1) пов’язані із здійсненням безпосередньої демократії (референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання);
2) передбачені інститутами представницької демократії (підзвітність депутатів перед виборцями, доручення виборців, консультації з громадськістю, громадянська експертиза);
3) реалізуються шляхом гарантування права на доступ до інформації (звернення громадян до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; отримання інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, народних депутатів).
Однак перелічені механізми недостатньо чітко виписані у нормативно-правових актах (у першу чергу це стосується референдуму), що перешкоджає їх реалізації на практиці і зменшує можливості впливу громадян на діяльність органів державної влади. Більш того, у законодавчу базу слід внести зміни, які б дали змогу запровадити нові інструменти впливу, зокрема аналог доручення депутату в умовах пропорційної виборчої системи.
Література
1. Міжнародний пакт ООН про громадянські та політичні права, ратифікований Указом
Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року № 2148-УШ / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-
bin/laws/main.cgi?nreg=995 043.
2. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України від 15
липня 1997 року № 452/97-ВР / [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://zakon1.rada.gov.ua^gi-bmЛaws/mam.cgi?nreg=994 036.
3. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція), ратифікована Законом від 6 липня 1999 року № 832-ХГУ // Офіц. вісн. України. - 2010. - 14 трав.; Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. № 2625-ГІГ // Голос України. - 2001. - 15 серп.
5. Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 р. № 286-ХІІ // Голос України. - 1991. - 26 лип.
6. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР // Голос України. - 1997. - 12 черв.
7. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р. № 9З-ГУ // Голос України. - 2002. - 7 серп.
В. Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 199б р. № З9З/9б-ВР // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 25б.
9. Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 1З січня 2011 р. № 29З9^! // Голос України. - 2011. - 9 лют.
10. Закон України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - 1 грудня. - № 4В. - Ст. 650.
11. Постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від З листопада 2010 р. № 996 // Урядовий кур’єр. - 2010. - 11 листопада.
12. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 2008 року № 976 // Урядовий кур’єр. - 2008. - 14 листопада.
13. Указ Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від З1 липня 2004 року № В54/2004 // Президентський вісник. - 2004. - З вересня.
Нормативно - правовое регулирование влияния граждан на органи публичной
власти Масич В. В.
Проанализирована нормативно-правовая база Украины относительно реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами публичной власти. Даны рекомендации по ее усовершенствованию. Вьіделені три группы инструментов влияния на органы публичной власти, связанные с типом демократии (непосредственная, представительская) и правом на доступ к информации.
Ключевые слова: участие, непосредственная демократия, выборы, доступ к информации.
Normative and legal regulation the influence of citizens on public authority.
Masych V. V.
The legal basis of Ukraine about realization the right on participation in decision-making process in public administration is analyzed; the recommendation on its improvement is given. Instruments of influence on public authority are divided into three groups according to the types of democracy (direct, representative) and rights on access to information.
Keywords: participation, direct democracy, elections, access to information.
