CC BY
170
Д.Р. Коваленко
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И УТИЛИЗАЦИИ НЕФТЯНОГО ПОПУТНОГО ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
В последние годы резко обострился интерес мирового энергетического, экологического и делового сообщества к проблеме утилизации нефтяного попутного газа (далее - НПГ) как из-за экологических, так и финансовых соображений. С одной стороны, сжигание попутного газа в факелах дает около 1% всех мировых выбросов парникового углекислого газа. С другой - это уничтожение ценных невозобновляемых природных ресурсов1.
На долю России приходится от четверти до трети мирового объема сжигания попутного газа. По данным Министерства природных ресурсов РФ (далее - МПР России) из 56 млрд куб. м ежегодно извлекаемого попутного газа в переработку направляется лишь 26%. Порядка 27% сжигается в факелах2. Для сравнения: в США законодательно запрещено сжигание более 3%. А в Норвегии объем сожженного газа в 2004 г. составил всего 0,16% общего объема нефтедобычи. Сжигание НПГ на промысловых факелах является одним из серьезных источников загрязнения окружающей среды. Российские факелы известны своей неэффективностью, т.е. газ в них сжигается не полностью. Соответственно, в атмосферу выделяется метан, гораздо более активный парниковый газ, чем диоксид углерода3. При сжигании НПГ вместе с углеводородами в атмосферу выбрасывается значительное количество окиси азота, серосоединений, сажи и других вредных компонентов. За год в результате сжигания НПГ в ат-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки РФ М.М. Бринчуком.
1 См.: URL: www.redmn.com/articles/poputnygaz.pdf (дата обращения -30 мая 2010 г.).
2 См.: Зеленый мир. 2006. № 23-24. С. 1.
3 См.: URL: www.redmn.com/articles/poputnygaz.pdf (дата обращения -30 мая 2010 г.).
164 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 5/2010
мосферу выбрасывается 400 тыс. т вредных веществ. Это приводит к увеличению заболеваемости местного населения раком легких, бронхов, приводит к поражениям печени и желудочно-кишечного тракта, нервной системы и зрения. Платежи за загрязнение окружающей среды от выбросов попутного газа не превышают 0,8-1,2% стоимости реализуемой нефти. Сжигание НПГ также сопровождается тепловым загрязнением окружающей среды.
Загрязнение окружающей среды и причинение вреда здоровью людей - это лишь одна сторона проблемы. С другой стороны, НПГ - важнейшее сырье для газоперерабатывающей и нефтехимической промышленности. Газ бесцельно сжигается, в то время как мощности нефтехимической промышленности в среднем загружены лишь на 40%4.
Летом 2007 г. глава МПР России Ю. Трутнев заявил, что практически во всех секторах российской экономики, включая добычу нефти и газа, наблюдается оживление инвестиционной активности, тогда как в сегменте переработки попутного газа -полный застой. С 1980 г. в стране не введено в строй ни одного нового газоперерабатывающего завода. По расчетам МПР России, из-за сжигания НПГ Россия ежегодно теряет около 139,2 млрд руб. (консолидированная стоимость жидких углеводородов, пропана, бутана и сухого газа, производимых при переработке попутного газа), хотя суммарный эффект от переработки НПГ в стране мог бы составить 362 млрд руб. в год5.
В данной статье мы рассмотрим текущее состояние и существующие проблемы нормативно-правового регулирования использования и утилизации НПГ в Российской Федерации, а также перспективы его совершенствования.
В отсутствие в настоящее время в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего использование нефтяного газа, требования относительно НПГ содержатся во многих действующих законах и подзаконных актах,
4 См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» // СПС «Кон-сультантПлюс».
5 См.: URL: www.redmn.com/articles/poputnygaz.pdf (дата обращения -30 мая 2010 г.).
что существенным образом снижает их эффективность и затрудняет применение.
Обязанность недропользователя максимально полно извлечь НПГ вытекает из положений Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»7. Так, ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. В отношении НПГ эти требования предусматривают необходимость обеспечить эффективные меры по сбору нефтяного (попутного) газа.
Закон РФ «О недрах» к обязанностям недропользователя относит соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, и др.
Статьей 23 этого же Закона установлены требования по рациональному использованию и охране недр, среди которых требование обеспечения наиболее полного извлечения из недр и достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полез-
6 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
7 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
166
ных ископаемых. В случае нарушения этих требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено. Однако действенный механизм отзыва лицензии у недропользователей, нарушающих обязанности по утилизации НПГ, не создан.
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»8 определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации в целях обеспечения потребностей государства в стратегическом виде ресурсов. В ст. 2 Закона дается определение понятия «газ», под которым понимается природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензи-ненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтегазодобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями. Далее по тексту Закона нефтяной попутный газ не упоминается.
К принципам государственной политики в области газоснабжения Закон относит: обеспечение энергетической безопасности; государственную поддержку развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий жизни населения, обеспечение технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности; государственное регулирование рационального использования запасов газа. Вряд ли можно говорить о реализации данных принципов в России, если российская экономика несет огромные потери, исчисляемые в сотнях миллиардов рублей, в связи с нерациональным использованием НПГ, если рентабельные запасы нефти иссякнут уже к 2015 г., если не установлены нормы предельно допустимого изъятия ресурсов недр и т.п.
В целях предотвращения загрязнения атмосферного воздуха выбросами вредных (загрязняющих) веществ и сокращения эмиссии парниковых газов, образующихся при сжигании НПГ, Правительство РФ 8 января 2009 г. издало постановление № 7
8 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
«О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках»9. Данным постановлением с 1 января 2012 г. вводятся меры экономической ответственности за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сжигании НПГ на факельных установках, путем приравнивания расчета платы за определенную часть выбросов к расчету за сверхлимитное загрязнение атмосферного воздуха и только для определенных объемов его сжигания; устанавливается целевой показатель сжигания НПГ на факельных установках на 2012 г. и последующие годы в размере не более 5% объема добытого НПГ. Размер платы за выброс метана был увеличен до 50 руб. за тонну в пределах установленных нормативов выбросов и 250 руб. - в пределах установленных лимитов выбросов, что в 1000 и 1250 раз больше ранее установленных показателей соответственно. Однако ввиду высоких цен на нефть меры по увеличению платежей можно оценить как недостаточные.
В 2000 г. предпринималась попытка принятия Федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа»10. 12 октября 2000 г. законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы РФ, а 1 апреля 2003 г. снят с рассмотрения. Несмотря на некоторые недоработки, а в некоторых случаях дублирование положений существующего законодательства, законопроект все-таки содержал требования к деятельности предприятий и операторов, занятых сбором, промысловой подготовкой и переработкой НПГ, направленные на обеспечение экологической и промышленной безопасности. В нем были представлены определения таких ключевых понятий, как «нефтяной (попутный) газ (НПГ)», «использование НПГ», «утилизация НПГ», «сжигание НПГ» и др. В ст. 8 законопроекта устанавливалось требование указания в лицензионных соглашениях таких показателей, как уровень утилизации не ниже 95%; экономические и административные санкции за отступление от
9 СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 407.
10 Проект Федерального закона № 13498-3 «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» (снят с рассмотрения) // СПС «Ко нсультантПлюс ».
168
проектных решений, повлекших экологическое загрязнение природной среды и сверхнормативные потери НПГ; экологические нормативы вредных выбросов при разработке месторождений углеводородов; оценки уровня загрязнения окружающей среды, сроки и конкретная программа экологического оздоровления лицензионного участка от техногенного воздействия и др.
Объемы добычи попутного газа устанавливаются в технологических документах. Иностранные государства очень тщательно и жестко следят за тем, чтобы компании не форсировали добычу нефти, а с ней и попутного газа. В России такой контроль был при советской власти. В настоящее время он попросту отсутствует. Попытка ввести механизм такого контроля на законодательном уровне путем принятия закона «О нефти и газе» окончилась «вето» Президента России, причем даже не предпринимались попытки его преодоления11.
В настоящее время действуют «Правила разработки нефтяных и газонефтяных месторождений», в соответствии со ст. 2.1.7 которых ввод в промышленную разработку нефтяных месторождений (залежей) без сбора и использования нефтяного газа не допускается. «Регламент составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений» также в качестве условия ввода месторождения в промышленную эксплуатацию называет наличие утвержденных технологических проектных документов на промышленную разработку (технологическая схема или проект) и проектно-сметной документации на обустройство, предусматривающие утилизацию нефтяного газа, газового конденсата и сопутствующих ценных компонентов в случае установления их промышленного значения. Однако оба этих документа не содержат требований по объему добычи, использованию нефтяного газа. Никаких правил по утилизации НПГ не содержится и в «Методических рекомендациях по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений», которые определяют процедуру рассмотрения и согласования проектной и технологической до-
11 См.: Перчик А.И., Юншен В. Правовое регулирование добычи и использование нефтяного попутного газа // Нефть, Газ и Право. 2006. № 1. С. 21.
кументации на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений. Не содержат их и «Правила по охране недр».
3 марта 2010 г. постановлением Правительства РФ № 118 было утверждено «Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами». Согласно п. 12 Положения в проектную документацию на разработку месторождений углеводородного сырья включаются мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа. При этом в Положении не раскрывается, какие конкретно мероприятия должны быть включены в проектную документацию, да и сам термин «утилизация» нормативно не закреплен.
В настоящее время лицензионные соглашения являются единственным документом, определяющим уровни использования НПГ. Однако в ряде регионов России в лицензиях такой показатель отсутствует. Положение усугубляется несовершенством методик определения запасов и учета добываемого нефтяного (попутного) газа, а в ряде случаев - полным отсутствием приборов учета его добычи12.
Отсутствием таких требований охотно пользуются нефтедобывающие компании, подтверждением чему служит следующий пример из судебной практики.
Открытое акционерное общество Восточная нефтяная компания «Томскнефть» г. Стрежевой (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Департаменту федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу (далее - Департамент) о признании незаконными и отмене постановления от 24 декабря 2008 г. № 09-03-2А/1-2 о привлечении к административной ответственности по статье 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
12 См.: URL: www.council.gov.ru/files_number/20090916124023.pdf (дата обращения - 30 мая 2010 г.). 170
Из материалов дела следует, что весь добываемый и извлекаемый попутный газ на Двуреченском, Тагайском и Карайском месторождениях сжигается в факелах.
В силу п. 2 ст. 23 Закона РФ «О недрах» одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является рациональное комплексное использование и охрана недр. Основным требованием по рациональному использованию и охране недр при проведении работ согласно п. 8.12.1 лицензионного соглашения от 27 мая 2003 г. к лицензии № ТОМ 00046 НЭ также является рациональное комплексное использование и охрана недр.
Согласно ст. 17 разд. II Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 71, при разработке проектной документации осуществляется технико-экономическое сравнение вариантов размещения объектов, технологических схем и режимов предложений по оптимальному (окончательному) варианту.
В соответствии п. 2 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр обязан соблюдать требования технических проектов. Абзацем 2 п. 8.12.2 лицензионного соглашения от 27 мая 2003 г. предусмотрено аналогичное требование.
Из п. 12.2 лицензионного соглашения следует, что владелец лицензии обеспечивает утилизацию попутного газа в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектными документами.
Таким образом, требования по рациональному комплексному использованию недр при разработке месторождений могут быть определены только при составлении проектной документации.
Арбитражными судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что из протоколов утверждения проектной документации Двуреченского, Карайского и Тагайского месторождений следует, что Центральная комиссия по разработке месторождений углеводородного сырья (далее - ЦКР) при утверждении проектных документов вышеуказанных месторождений не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа.
Таким образом, сжигание попутного газа в каких-либо количествах не противоречит проектной документации и условиям лицензионного соглашения, поскольку указанными документами не установлены какие-либо ограничения на сжигание попутного газа.
Одним из вариантов разработки технологической схемы разработки Двуреченского месторождения предполагалось строительство газотурбинной электростанции (далее - ГТЭС), но ЦКР при утверждении технологической схемы разработки Дву-реченского месторождения не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа. В целях безусловного выполнения программы по достижению максимально возможной утилизации попутного нефтяного газа на месторождениях Общество начало строительство ГТЭС Двуречен-ского месторождения. После ввода всех блоков электростанции утилизация попутного нефтяного газа на Двуреченском месторождении может повыситься до 90-95%.
Поскольку проектными документами не установлены конкретные сроки и процент утилизации, то нельзя однозначно сделать вывод о том, что Общество нарушило требования законодательства по рациональному использованию и охране недр и условия лицензионного соглашения13.
На уровне субъектов РФ предпринимаются попытки урегулирования использования и утилизации попутного газа. Так, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа распоряжением № 402 от 8 августа 2005 г.14 установило обязательства недропользователей в данной сфере. Недропользователи обязаны принимать меры по достижению уровня утилизации попутного нефтяного газа при добыче углеводородного сырья не ниже 95%, по разработке природоохранных и природовосстанови-тельных программ, а также соблюдать условия и сроки строительства объектов по утилизации попутного нефтяного газа при разработке месторождений углеводородного сырья.
13 См.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 октября 2010 г. по делу № А67-446/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
14 СЗ ХМАО-Югры. 2005. № 8. Ст. 872.
172
На нефтедобывающих предприятиях принимаются различные программы по использованию НПГ. Например, ОАО «ННП» и ОАО «Варьеганнефтегаз» для повышения уровня утилизации НПГ, снижения объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в 2006 г. разработана и согласована с контролирующими органами Программа мероприятий по использованию нефтяного попутного газа на 2006-2010 гг. по лицензионным участкам. Ожидается, что выполнение комплекса организационных и технических мероприятий на месторождениях ОАО «ННП» и ОАО «Варьеганнефтегаз» позволит в перспективе достичь уровня утилизации НПГ, соответствующего требованиям Ханты-Мансийского автономного округа - Югры15. Подобные программы принимаются и другими компаниями, однако к каким серьезным правовым последствиям может привести неисполнение программы?
Регулирование проектов разработки месторождений и строгий государственный контроль за ходом их реализации является эффективным решением подобной проблемы в Норвегии. В соответствии со ст. 4-4 Закона Норвегии о нефтяной деятельности сжигание углеводородов сверх количеств, необходимых для безопасной эксплуатации месторождения, запрещается без одобрения Министерства нефти и энергетики. Количество, которое может быть добыто, закачено или сожжено, оговаривается на период разработки конкретного месторождения, на основании заявлений от держателей лицензии. Оно должно быть оговорено на основе графика добычи, до тех пор, пока новая информация о месторождении или другие обстоятельства не послужат основанием для отклонения от него.
Единого закона, комплексно регламентирующего использование и утилизацию НПГ, в Российской Федерации не существует. Нормы, относящиеся к регулированию НПГ, разрознены и содержатся в нормативных правовых актах различных уровней. В отсутствие условий для принятия специального закона о нефти и газе одним из выходов из сложившийся ситуации (безусловно, такие проблемы должны решаться комплексно и не только правовыми способами, а также в проведении целена-
15 См.: Зеленый мир. 2008. № 3-4. С. 28.
правленной последовательной государственной политики и т.п.) автор видит в нормативно-правовом закреплении требования по указанию в проектной и технологической документации количества добываемого попутного газа, а также конкретные сроки и процент его утилизации. Такие меры позволят усилить эффективность существующего законодательства в отношении НПГ, а также государственный контроль за рациональным использованием этого природного ресурса и предотвратить загрязнение окружающей среды.
В.А. Семенихина
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ КЛИМАТА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ*
Европейский союз традиционно занимает лидирующие позиции в развитии эколого-правового движения, является инициатором и активным участником международного диалога в сфере охраны окружающей среды и климата. В Европе сильны позиции «зеленых» движений, их деятельность получает широкую поддержку населения; активно ведутся научные разработки, внедрение новых экологичных технологий, широко обсуждаются новые законодательные и политические инициативы. Достаточно обширный законодательный и правоприменительный материал позволяет ученым-юристам и законодателям оценить основные наработки и проблемы в развитии экологического права, реагировать на новые потребности в сфере охраны окружающей среды.
Эта работа и накопленный опыт позволяют ученым-юристам ЕС говорить о формировании специальной области права - о «праве охраны климата», этой проблеме уже посвящены многочисленные обсуждения, статьи и исследовательские
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик. 174
