CC BY
36
УДК 331.101.3
Бушманова Е.А. студент магистратуры 3 курса факультет государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО РАНХиГС Уральский институт управления
Россия, г. Екатеринбург
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ
МОТИВАЦИИ И СТИМУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ АДМИНИСТРАЦИИ ЛЕНИНСКОГО РАЙОНА
ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА
Аннотация: В статье анализируются нормативно-правовая база, регулирующая систему мотивации и стимулирования муниципальных служащих администрации Ленинского района города Челябинска, как на федеральном уровне, так и на местном.
Ключевые слова: Мотивация, стимулирование, муниципальный служащий, муниципальная служба, местное самоуправление.
LEGAL REGULATION OF THE SYSTEM OF MOTIVATION AND STIMULATION OF MUNICIPAL EMPLOYEES OF ADMINISTRATION OF LENINSKY DISTRICT OF CHELYABINSK
Abstract: the article analyzes the legal framework governing the system of motivation and incentives for municipal employees of the Leninsky district administration of the city of Chelyabinsk, both at the Federal level and at the local level.
Keywords: Motivation, incentive, municipal employee, municipal service, local self-government.
Изучая основные аспекты правовых основ мотивации и стимулирования муниципальных служащих, нужно учесть все особенности правовых и нормативных механизмов муниципального управления, а также трудовых правоотношений, которые возникают в процессе прохождения муниципальной службы.
Нормативно-правовую основу системы муниципального управления составляют следующие акты:
1. Конституция Российской Федерации4;
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 5;
3. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
4 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
5 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. 27 декабря 2019). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Федерации» от 2 марта 2007 № 25-ФЗ6;
4. Прочие «федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты»7.
Конституция Российской Федерации выступает одной из важнейших с учетом принципов российской государственности и специфики структуры страны в нормативных правовых актах, определяющих порядок и принципы деятельности органов местного самоуправления (далее - МСУ). В соответствии с его содержанием в нем впервые зафиксированы важнейшие и определяющие начала деятельности МСУ, которые определили роль и место в общей структуре российского государства и общества.
Местное самоуправление определено в Конституции Российской Федерации как форма осуществления демократии. В то же время Конституция как основной закон штата гарантирует признание местного самоуправления и изоляцию муниципальных органов власти от системы государственного управления, независимость местных органов власти в осуществлении их назначенных полномочий, описывает гарантии и порядок судебной защиты МСУ.
Базовым документом, который детально определяет особенности и содержание местного самоуправления - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон определяет основные характеристики системы местного самоуправления его структуру и функции, полномочия, особенности взаимодействия с государственными и иными структурами.
Муниципальная служба характеризуется как один из важнейших элементов современной системы МСУ, поскольку является организационным центром для реализации основных функций и конкретных задач местного самоуправления. Профессиональная управленческая деятельность на муниципальной службе представляет собой совокупность социально значимых видов деятельности муниципального служащего, направленных на достижение определенного результата. В этом отношении профессиональная управленческая деятельность характеризуется коллективным, сознательным, активным характером и связана с необходимостью формирования и проявления профессиональных управленческих знаний, навыков, связанных с муниципальным управлением 8.
Профессиональная деятельность муниципального служащего
6О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 7О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25 -ФЗ. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 8 См. Абрамова Н.Р. Проблемы организации местного самоуправления в РФ. - М., 2015. С 131.
определяется особенностями и направлениями муниципального управления, выполнением аналитических, исполнительных и административных, информационных, административно-хозяйственных и координационных функций. В соответствии с этим муниципальная служба определяется как вид профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. В качестве нанимателя для муниципальных служащих выступает то муниципальное образование, от имени которого представитель (работодатель) осуществляет полномочия нанимателя.
Рассматривая роль и значение муниципальной службы в системе местного самоуправления, А.Ф. Андреев выделяет характеристики муниципальной службы, к которым относятся следующие элементы и свойства: профессиональная деятельность муниципального служащего; постоянная работа; занятие одной из должностей муниципальной службы; замена в соответствии с условиями трудового договора (контракта). Только при наличии всех вышеупомянутых условий и характеристик в целом мы можем утверждать, что конкретное лицо выступает в роли муниципального служащего, отличая его по правовому статусу от людей, занимающих муниципальную должность, но не являющихся муниципальными служащими.
Правовое регулирование процесса муниципальной службы, включая характеристики правового статуса муниципальных служащих, условия и порядок, особенности муниципальной службы с учетом требований к муниципальным органам, осуществляются на основании федеральных нормативных актов, а также нормативных положений субъектов, принятых на их основе, уставов муниципальных образований.
Меры стимулирования эффективны, если разработан эффективный механизм их реализации. Д.М. Овсянко отмечает, что «важнейшим требованием является соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке»9.
Стимулирование муниципальных служащих может выражаться в их мотивации и быть материальным и моральным. Применение стимулов к работникам является правом представителя работодателя, а не их обязанностью. Однако применение мер стимулирования к муниципальным служащим представляется эффективной мерой, которая ведет к действенной работе МСУ в целом.
Статья 26 Федерального закона № 25-ФЗ10 не содержит упоминаний о
9 Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
10 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
вознаграждениях и предусматривает, что виды льгот для муниципального служащего и порядок их применения определяются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Действующее федеральное законодательство не ограничивает перечень льгот, они могут быть предусмотрены муниципальными правовыми актами в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство также дает основание полагать, что понятие «поощрение» включает в себя «вознаграждение».
В связи с тем, что законодатель не имел концептуального определения соотношения и определения понятий «поощрение» и «награждение», не предусматривал четкой процедуры и оснований для их применения, имелось определенное несоответствие стимулов на уровне нормативных положений субъектов Российской Федерации, а следовательно, и на уровне МСУ.
Статья 11 Закона Челябинской области от 30 мая 2007 года № 144-ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области» 11 в целом определяются виды премий муниципальных служащих, которые могут быть востребованы за безупречную и эффективную муниципальную службу: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения, установленные муниципальными правовыми актами.
Так же можно произвести сравнительный анализ двух нормативно-правовых актов на локальном уровне. В соответсвии с Решением Челябинской городской Думы первого созыва от 26 июня 2018 г. № 41/3 «Об утверждении Порядка установления размеров и условий оплаты труда выборного должностного лица, депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, иных лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Челябинске» 12 прописывает «оплата труда лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Челябинске, состоит из денежного содержания, включающего следующие выплаты: 1) должностной оклад в соответствии с замещаемой должностью муниципальной службы; 2) ежемесячные надбавки и иные дополнительные выплаты к должностному
11 О регулировании муниципальной службы в Челябинской области: Закон Челябинской области от 30 мая 2007 года № 144-ЗО. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12 Об утверждении Порядка установления размеров и условий оплаты труда выборного должностного лица, депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, иных лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Челябинске: Решение Челябинской городской Думы первого созыва от 26 июня 2018 г. № 41/3. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
окладу»13.
В соответствии с Решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска первого созыва от 22 января 2015 г. № 4/5 «Об утверждении Порядка установления условий оплаты труда выборного должностного лица и лиц, замещающих должности муниципальной службы в Ленинском районе города Челябинска» прописывают те же самые выплаты, что и Решение Челябинской городской Думы.
В соответствии с частью 4 ст. 32 Конституции РФ, граждане Российской Федерации обладают равным доступом к гражданской службе с
" 14
учетом существующих и перечисленных в законодательстве ограничений . Согласно содержанию статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется гражданами РоссийскойФедерации путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления15.
Распоряжением администрации Ленинского района города Челябинска от 29.12.2018 № 290 утверждена муниципальная программа «Развитие муниципальной службы в органах местного самоуправления Ленинского района города Челябинска на 2019-2021 годы» с объемом финансирования 1,055 млн. рублей16. В то же время, все запланированные финансовые средства направлены на повышение эффективности работы с кадровым резервом, повышение уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих, определение рисков развития заболеваний, раннего выявления имеющихся заболеваний, обеспечение социальных гарантий лицам, замещавшим должности муниципальной службы. На другие мероприятия, такие как противодействие коррупции на муниципальной службе, повышение результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, применение современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами, финансирование не предусмотрено. Более того, не предусмотрены конкретные новые технологии кадровой работы для повышения мотивации служащих, что обуславливает
13 Об утверждении Порядка установления размеров и условий оплаты труда выборного должностного лица, депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, иных лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Челябинске: Решение Челябинской городской Думы первого созыва от 26 июня 2018 г. № 41/3. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14 См. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
15 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. 27 декабря 2019). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 Об утверждении муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в органах местного самоуправления Ленинского района города Челябинска на 2019-2021 годы»: Распоряжение администрации Ленинского района города Челябинска от 29.12.2018г №290. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
необходимость принятия дополнительных программ для Обеспечения реализации программы.
В рамках 25-ФЗ используются две основные концепции, которые характеризуют особенности муниципальной службы и профессионального развития муниципального служащего. Это понятия муниципальной должности и должности муниципальной службы. В связи с этим лица, занимающие должности муниципальной службы, в законодательстве именуются муниципальными служащими. Для их профессиональной деятельности необходимо иметь совокупность признаков: осуществлять профессиональную деятельность на постоянной основе, занимать одну из должностей муниципальной службы, замещение должность муниципальной службы на основе трудового договора или контракта. Обязательное наличие всех указанных признаков является единственным, в соответствии с нормативными аспектами, основанием для того, чтобы называть лицо муниципальным служащим и тем самым проводить различие между муниципальными служащими и теми, кто занимает муниципальную
17
должность17.
Муниципальное образование выступает в качестве работодателя для работы муниципальных служащих, от имени которого уполномоченное им лицо осуществляет полномочия работодателя. Таким представителем может быть глава муниципалитета, глава местного самоуправления или любое другое лицо, которое уполномочено выполнять обязанности представителя работодателя для муниципального служащего. Согласно правовому статусу муниципальных служащих на них распространяются все нормы трудового законодательства и трудовых отношений, общепринятые в других сферах профессиональной деятельности, с учетом особенностей, предусмотренных в 25-ФЗ.
Таким образом, правовые аспекты мотивации муниципальных служащих в Российской Федерации можно определить с трех нормативных позиций: в отношении системы нормативно-правовых актов, регулирующих понятие, содержание, характеристики муниципальной администрации, в отношении отраслевых и правовых механизмов, содержание и особенности муниципальной службы, а также в соответствии с общими принципами и основами трудовых отношений и законодательством, применимыми ко всем видам профессиональной деятельности, с учетом особенностей и ограничений, присущих системе государственного и муниципального управления.
17 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Использованные источники:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (в ред. 27 декабря 2019). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О регулировании муниципальной службы в Челябинской области: Закон Челябинской области от 30 мая 2007 года № 144-ЗО. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в органах местного самоуправления Ленинского района города Челябинска на 2019-2021 годы»: Распоряжение администрации Ленинского района города Челябинска от 29.12.2018г №290. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Порядка установления размеров и условий оплаты труда выборного должностного лица, депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, иных лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Челябинске: Решение Челябинской городской Думы первого созыва от 26 июня 2018 г. № 41/3. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Абрамова Н.Р. Проблемы организации местного самоуправления в РФ. -М., 2015. С 131.
8. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
