CC BY
7120
УДК 338.23
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Руйга И.Р. канд.экон.наук, доцент кафедры «Экономика и управление бизнес-процессами», Федеральное государственное автономное образовательное учреждение «Сибирский федеральный университет», г. Красноярск
В статье проведен анализ базовых нормативных документов, регламентирующих политику продовольственной безопасности Арктической зоны Российской Федерации. Сделаны выводы о формировании минимально необходимого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты реализации государственной политики в отношении Арктической зоны и Северного морского пути. Однако, на федеральном уровне продовольственная безопасность регионов российской Арктики рассматривается лишь в достаточно общем виде. Анализ нормативно-правовой базы продовольственной безопасности регионов Арктической зоны Российской Федерации показывает, что далеко не все нормативные акты нацелены на разработку государственной политики именно с учетом всех специфических особенностей таких регионов. Отсюда возникает риск неэффективности принятых мер, а, следовательно, под угрозу ставится достижение конечной цели - обеспечения продовольственной безопасности региона.
Ключевые слова: Арктика, Российская Федерация, продовольственная безопасность, нормативно-правовое обеспечение.
REGULATORY REGULATION OF FOOD SECURITY OF THE ARCTIC ZONE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Ruyga I. Candidate of Economics and Science, Associate Professor at the Department of Economics and Business Process Management, Federal State Autonomous Educational Institution Siberian Federal University, Krasnoyarsk
The article is analyzed the basic regulatory documents regulating the food security policy of the Arctic zone of the Russian Federation. Conclusions are drawn on the formation of the minimum
necessary package of legal acts regulating various aspects of the implementation of state policy in relation to the Arctic zone and the Northern sea route. However, at the Federal level, the food security of the regions of the Russian Arctic is considered only in a fairly General form. Analysis of the regulatory framework for food security in the regions of the Arctic zone of the Russian Federation shows that not all regulations are aimed at the development of state policy taking into account all the specific features of such regions. Hence, there is a risk of inefficiency of the measures taken, and, consequently, the achievement of the ultimate goal -to ensure food security in the region-is jeopardized.
Key words: Arctic, Russian Federation, food security, regulatory and legal support.
Важной частью, а также одним из основополагающих векторов формирования и развития системы обеспечения
продовольственной безопасности на всех уровнях является ее законодательная основа.
Система обеспечения
продовольственной безопасности в России определяется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации напрямую не содержится норм, гарантирующих право на достойный уровень потребления населением продуктов питания, но общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры всеобще признаются и гарантируются Российской Федерацией, являясь частью ее правовой системы. Правовая же основа гарантии продовольственной безопасности в основном обеспечена федеральными конституционными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской федерации.
Небольшой исторический экскурс нормативно-правового регулирования
продовольственной безопасности страны и регионов отражает тот факт, что данная сфера достаточно долгое время имела неоднозначную нормативную и правовую почву. Со второй половины 90-х годов прошлого столетия в Российской Федерации предпринимались неоднократные попытки к законодательному закреплению основ продовольственной безопасности страны и региона. В документах того времени, в частности, указывалось на резкое
21
Наиболее активные месяцы июль, август
сентябрь, октябрь, ноябрь
сокращение объема производства
сельскохозяйственной продукции и усиление зависимости нашей страны от импорта продовольствия. В связи с чем предлагалось создать Государственную комиссию по продовольственной безопасности Российской Федерации, разработать и принять Федеральный закон "О продовольственной безопасности Российской Федерации" [1].
Нормативной основой обеспечения продовольственной безопасности России должен был стать федеральный закон «О продовольственной безопасности Российской Федерации», принятый Государственной Думой 10 декабря 1997 года. В документе под
продовольственной безопасностью понимается такое
состояние экономики России, ее
агропромышленного комплекса, при котором все население обеспечено необходимыми ресурсами, потенциалом и гарантиями, и без уменьшения государственного продовольственного резерва независимо от внешних и внутренних условий удовлетворяются его потребности в продуктах питания в соответствии с научно обоснованными физиологическими нормами [1]. Следует отметить, что в этом же законе вводится понятие «продовольственная независимость», под которым понимается обеспечение продовольственной безопасности, при которой в случае прекращения поставок продуктов питания из-за рубежа не возникает чрезвычайная продовольственная ситуация. При этом отмечается, что продовольственная независимость России считается необеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания составляет менее 80 % годовой потребности населения в этих продуктах в соответствии с физиологическими нормами питания [2]. По мнению автора, данное положение закона в современных реалиях было бы весьма
актуальным в условиях антироссийских санкций, введенных западными государствами и странами американского континента. Однако далее следует пояснить, почему в отношении этого закона автором используется сослагательное наклонение.
В октябре 1995 г. Совет Федерации предложил Правительству РФ подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона об обеспечении продовольственной безопасности РФ. Правительство проигнорировало рекомендации Совета Федерации. Во второй раз Государственная
Восточно-Сибирское море
"•*..........................Берингов
I "*"••.. пролив
Охотское /Берингово море / море
Северная Корея .
Ульсан j^P
ТРАНЗИТНЫЕ ГРУЗОПЕРЕВОЗКИ ПО СЕВЕРНОМУ МОРСКОМУ ПУТИ (СМП) 2011 г. - 820 789 т
общее число рейсов ЗА 2012 г.-1 261 545 т
общее число рейсов 46
ПОРТЫ, ОТКРЫТЫЕ ДЛЯ ЗАХОДА СУДОВ ПОД ФЛАГАМИ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ
В 2013 Г
В районе Северного Ледовитого океана: Архангельск, Варандей, Витино, Дудинка, Игарка, Кандалакша, Мезень, Мурманск, Нарьян-Мар, Онега, Собетта
РЫБОЛОВСТВО
В 2012 г общий вылов рыболовным флотом России в Арктической зоне (в основном в её западной части) и в прилегающих морях — Баренцевом, Белом,Гренландском, Норвежском и северной части Северной Атлантики составил около 902 тысяч т
Акватория Баренцева моря
0 11 месторождений
УНИКАЛЬНОЕ ..-й:""®
Газоконденсатное л
Штокмановское газ 3,9 трлн м3 ^ конденсат 56 млн т
КРУПНЫЕ
Газоконденсатное: Ледовое 422,1 млрд м1 Нефтегазоконденсатное:
Северо-Гуляевское газ 52 млрд м3 нефть 13 млн тонн
Газовые: | ; Лудловское 211,2 млрд м3 ^ Мурманское 120,6 млрд м3 Нефтяные: Долгинское 235,8 млн т ? Приразломное 72 млн т Медынское 133,9 млн т
СРЕДНИЕ
Газоконденсатное \ 1
Поморское 22 млн т \
Газовое '•■с, -
Северо-Кильдинское 15 млн т . ; •
МЕЛКОЕ
Нефтяное Варандей-море примерно 5 млн
Дума предложила разработать и внести на рассмотрение проект федерального закона «О продовольственной безопасности РФ» до 1 июля 1996 г.
4 июля 1996 г. закон «О продовольственной безопасности РФ» был рассмотрен Советом Государственной Думы, 25 декабря 1997 г. одобрен Советом Федерации. Президент РФ возвратил указанный документ без рассмотрения по причине отсутствия финансового заключения Правительства РФ. Одновременно причиной непринятия закона стала неясность в трактовке продовольственной безопасности в части самого источника формирования государственного продовольственного резерва. Получалось, что такой резерв теоретически может быть
22
сформирован как из импортного продовольствия, так и из отечественного. Однако стоит понимать, что в кризисных ситуациях без устойчивого источника продовольствия отечественного происхождения население такой огромной страны, как Россия, может оказаться в крайне тяжелом положении. Таким образом, на сегодняшний день в нашей стране фактически нет закона «О продовольственной безопасности РФ» [3].
В настоящее время одним из основных документов, регулирующих вопросы
обеспечения безопасности Российской Федерации, является Стратегия национальной безопасности, утвержденная указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года. В данном документе продовольственная безопасность, являясь одним из факторов повышения качества жизни граждан России, выступает в качестве национального приоритета наряду с обеспечением, например, военной, экологической, финансовой безопасности. Согласно Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации, обеспечение продовольственной безопасности
осуществляется за счет [4]:
- достижения продовольственной независимости Российской Федерации;
- ускоренного развития и модернизации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, пищевой промышленности и инфраструктуры внутреннего рынка;
- повышения эффективности государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей и расширения их доступа на рынки сбыта продукции;
- развития племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), формирования достаточных федеральных фондов семян сельскохозяйственных растений (в том числе страховых фондов семян), развития производства комбикормов, белково-витаминных, минеральных
добавок и премиксов, ветеринарных (зоотехнических) препаратов;
- повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий;
- недопущения бесконтрольного оборота генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей их;
- совершенствования системы технического регулирования, санитарного и фитосанитарного надзора, контроля в области обеспечения безопасности пищевых продуктов для здоровья человека;
- подготовки научных работников и высококвалифицированных специалистов в
ВОСТОЧНАЯ АРКТИКА
Ввиду слабой изученности открытые месторождения углеводородов в Северо-Восточном регионе в акваториях моря Лаптевых, Восточно-Сибирского и российской части Чукотского морей отсутствуют
Поданным Министерства природных ресурсов и экологии России, извлекаемые ресурсы в акваториях морей Северо-Восточного региона составляют около 12 млрд т условного топлива
Акватория Карского моря
в том числе в Тазовской и Обской губах
11 месторождений
УНИКАЛЬНЫЕ
рамках Системы развитие сил и средств МЧС России в Арктике планируется на базе сети комплексных
аварийно-спасательных центров, создаваемых в регионе в течение годов
Центры будут состоять из аварийно-спасательного комплекса, обеспечивающего реагирование на ЧС и проведение поисково-спасательных работ, и информационно-аналитического комплекса, обеспечивающего информационно-аналитическую поддержку проведению мероприятий
Ленинградское Зтрлн м3 Русановское 3 трлн м
Юрхаровское газ 636,5 млрд м3 нефть 23,2 млн т
Мурманск, Нарьян-Мар
ПЛАНИРУЮТСЯ К ОТКРЫТИЮ:
2013 г Архангельск, Надым, Дудинка
2014 Воркута и Тикси
2015 Певка, п.г.т. Провидения, Анадырь
Щ Антипаютинское 25,5 млрд м3 Семаковское 353,5 млрд м3 Каменномысское 536,7 млрд м3 ^ Северо-Каменномысское 253,9 млрд м
^СРЕДНЕЕ
■аз 23,7 млрд м3 фть 160,6 млн т
V» Обское 6,8 млрд м3 Чугорьяхинское 62,5 млрд м
Тота-Яхинское 70,1 млрд м3
области сельского хозяйства.
В 2017 г. Президентом РФ была утверждена Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г., определяющая направления, цели и задачи правовой политики по обеспечению экономической безопасности страны. Прямое указание на проблему продовольственной безопасности, как непосредственной составляющей экономической безопасности, отражено лишь в разделе «Вызовы и угрозы экономической безопасности», где указано: «На состояние экономической безопасности существенное
23
влияние начинают оказывать факторы, связанные с глобальным изменением климата, способные вызвать дефицит продовольствия и пресной воды, обострить конкуренцию за доступ к возобновляемым ресурсам, в том числе к ресурсам Арктической и Антарктической зон, акваторий Северного Ледовитого океана» [5]. В данном случае возникающая угроза продовольственной безопасности отражена лишь как следствие глобального изменения климата. Соответственно, ни в целях, ни в задачах проблема продовольственной безопасности не
конкретизируется. Можно предположить, что решение проблемы продовольственного обеспечения априори входит в перечень мер для достижения цели повышения уровня и улучшения качества жизни населения.
Основополагающим нормативно-
правовым актом в области обеспечения продовольственной безопасности является Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года №120. Это документ, представляющий собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.
Доктрина продовольственной
безопасности разрабатывалась с целью создания института продовольственной безопасности в России, призвана быть основой для разработки прочих нормативных правовых актов в области обеспечения продовольственной безопасности, содержащих в себе методические рекомендации по обеспечению продовольственной безопасности, в части нормативных правовых актов в сфере продовольственной безопасности субъектов Российской Федерации.
Важность Доктрины сложно переоценить, поскольку она включает основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности с учетом специфических особенностей регионов России, в частности, в Доктрине сказано: «В части физической доступности пищевых продуктов предстоит развивать межрегиональную интеграцию в сфере продовольственных рынков и продовольственного обеспечения, более эффективно использовать механизмы поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях,
повысить транспортную доступность
отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения, создать условия для увеличения числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов» [6]. К таким регионам относятся регионы Арктической зоны, районы Крайнего севера и приравненные к ним местности, для которых Доктриной определяется необходимость оценивать устойчивость продовольственного снабжения с учетом зависимости от внешних поставок пищевых продуктов.
Арктический регион, как территориальное объединение, включает в себя все элементы, и становится полноценной экономической системой, на уровне одного региона, которая в свою очередь является элементом экономической системы всей страны. С учетом того, что выделенные элементы в Арктической зоне существуют на специфической для развития территории и, тем самым, обладают особыми характеристиками, можно утверждать, что сама Арктика является особым объектом экономической безопасности.
Утвержденная В.В. Путиным в феврале 2013 года «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности» направлена на реализацию суверенитета, суверенных прав и национальных интересов Российской Федерации в Арктике, способствует решению приоритетных задач государственной арктической политики. Стратегия предусматривает повышение эффективности всех видов экономической деятельности в Арктической зоне Российской Федерации с целью перехода к устойчивому социально-экономическому росту региона и повышения качества жизни населения [7]. Документ обозначает в качестве ключевых факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, удаленность от основных промышленных центров, высокую ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России продовольствия и товаров первой необходимости. Таким образом, в Стратегии напрямую регламентируются, помимо прочего, специфичные особенности регионов Арктики с вытекающими отсюда последствиями для продовольственной безопасности.
Отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности
24
регулируются Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и соответствующими нормативными актами субъектов РФ. В частности, в законе определяется понятие качества пищевых продуктов -совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования [8].
Государственное программно-целевое управление представляет собой еще один инструмент, призванный решать социально -экономические проблемы. В этой связи расширяется поле государственного
программирования в сфере обеспечения безопасности регионов Арктической зоны.
В 2013 г. был актуализирован «Перечень государственных программ Российской Федерации», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р. В частности, в него было добавлено несколько государственных программ, включая
государственную программу «Социально -экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», целью которой является повышение уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации [9]. Однако сразу стоит отметить, что обеспечение продовольственной безопасности здесь не входит в список приоритетных направлений государственной политики.
В Перечне приводится еще один документ «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» [10]. В ее рамках Подпрограмма «Развитие отраслей агропромышленного комплекса»
предусматривает наращивание поголовья северных оленей и маралов в регионах их содержания, преимущественно в Арктической зоне Российской Федерации, обеспечивающее народам, населяющим эти регионы, повышение уровня продовольственной безопасности путем обеспечения традиционного для них питания, повышения уровня занятости населения и уровня доходов.
Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации являются важнейшим элементом государственной политики, в том числе, в сфере регионального социально -экономического развития. Арктическая зона Российской Федерации является российской территорией Указом Президента РФ от
02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» четко определены территории российской части Арктики, а именно [11]: Мурманская область; Ненецкий автономный округ; Чукотский автономный округ; Ямало-Ненецкий
автономный округ; муниципальное образование городского округа «Воркута» (Республика Коми); территории Аллаиховского улуса, Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса, Булунского улуса, Нижнеколымского района, Усть-Янского улуса (Республика Саха (Якутия)); территории городского округа города Норильска, Таймырского (Долгано-Ненецкого)
муниципального района, Туруханского района (Красноярский Край); территории
муниципальных образований «город
Архангельск», «Мезенский муниципальный район», «Новая Земля», «Город Новодвинск», «Онежский муниципальный район»,
«Приморский муниципальный район», «Северодвинск» (Архангельская область); земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Объявление территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане и других актах СССР».
Вопросы обеспечения продовольственной безопасности населения России должны всесторонне регулироваться как федеральным законодательством, так и региональными законами и подзаконными актами. Роль регионального законодательного регулирования сложно переоценить ввиду разнообразия природно-климатических условий, неравномерности размещения производственно-экономического потенциала, различия между производством продовольствия и потребностью в нем. Анализ нормативно-правовой базы продовольственной безопасности регионов Арктической зоны Российской Федерации показывает, что далеко не все нормативные акты нацелены на разработку государственной политики именно с учетом всех специфических особенностей таких регионов. Отсюда возникает риск неэффективности принятых мер, а, следовательно, под угрозу ставится достижение конечной цели - обеспечения продовольственной безопасности региона. Явным исключением является нормативно-правовое обеспечение Республики Саха (Якутия) и Мурманской области, которое, по мнению автора, отражает все направления продовольственной
25
политики с учетом «арктической специфики» этих регионов.
Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации сформировался минимально необходимый паке нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты реализации государственной политики в отношении Арктической зоны. Действующие нормативно-правовые документы определяют Арктику, как стратегически важную зону, устанавливают основные интересы государства на арктической территории и определяют перечень первоочередных задач по удовлетворению этих интересов [12]. При комплексном анализе нормативно-правовой базы в аспекте обеспечения продовольственной безопасности Арктической зоны Российской Федерации, наибольшую сложность для автора представлял процесс синтезирования нормативных актов,
регулирующих продовольственную безопасность в целом, с одной стороны, и нормативных актов, касающихся Арктической зоны России, а именно, вопросов ее продовольственного обеспечения. В результате на основе данного исследования был сделан вывод, что на федеральном уровне продовольственная безопасность регионов российской Арктики рассматривается лишь в достаточно общем виде.
Список источников и литературы:
1. О продовольственной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект Федерального закона от 10.12.1997 № 96700526-2 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
2. Кудряшова А.А., Преснякова О.П. Продовольственная безопасность: показатели, критерии, категории и масштабы / А.А Кудряшова, О.П. Преснякова // Пищевая промышленность. - 2017. - №8. - С. 18-21.
3. Кожевников В.В. Конституция Российской Федерации и проблемы продовольственной безопасности / Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2015. -№ 3 (44). - С. 56-60.
4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 №683 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5. О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 30.05.2017 №208 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
6. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 30.01.2010 №120 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» - Режим доступа: http://www.consultant.ru
7. О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 30.05.2017 №208 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
8. О качестве и безопасности пищевых продуктов [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 02.01.2000 №29 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
9. О Стратегии социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2014 № 366 (ред. от 31.08.2017) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы [Электронный ресурс]: Государственная программа Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 №717 (ред. от 01.03.2018) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
10. О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 02.05.2014 № 296 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
11. Руйга, И.Р. Нормативно-правовое обеспечение экономической безопасности Арктической зоны Российской Федерации / И.Р. Руйга, С.Ю. Сюткина, Д.В. Соколова // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. - 2016. - № 122. - С. 330-334.
