CC BY
168
От редакции:
наконец-то принят долгожданный закон, посвященный государственно-частному партнерству. наша традиционная рубрика посвящена обзору нового федерального закона и других документов, связанных с государственно-частным партнерством. наш журнал тем самым, как обычно, оперативно отреагировал на значимое законодательное решение. Автор материала является членом координационного совета минздрава россии по государственно-частному партнерству. в следующих номерах мы планируем опубликовать материалы, касающиеся практических аспектов реализации государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения.
Шеф-редактор Н.Г. Куракова
Ф.н. кадыров,
ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, г. Москва, Россия
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
(МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО)
ПАРТНЕРСТВА
УДК 614.251
Кадыров Ф.Н. Нормативно-правовое регулирование государственно-частного (муниципально-частного) партнерства (ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, г. Москва, Россия)
Аннотация. В статье рассматривается законодательство, связанное с государственно-частным партнерством и муниципально-частным партнерством, особенности его использования применительно к бюджетной сфере. Приводится также анализ возможного влияния нового законодательства на инвестиционную активность в условиях нынешнего экономического кризиса. Показаны законодательные возможности и ограничения для реализации проектов государственно-частного партнерства с участием государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, законодательство, государственные (муниципальные) учреждения, обязательное медицинское страхование, инвестиции, финансирование, эффективность.
Федеральный закон Российской Федерации № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон) был подписан 13 июля 2015 г.
С проектом федерального закона связывались большие ожидания, касающиеся возможности более широкой реализации проектов государ-
© Ф.Н. Кадыров, 2015 г.
№ 8 Менеджер
2015 адравоохрвнвния /
ственно-частного партнерства (ГЧП). Ждали закона частные инвесторы, понимающие, что бюджетная сфера - не иссякающий поток ресурсов, менее подверженный рыночным рискам. Ждали руководители публично-правовых образований, надеявшиеся на то, что их финансовые проблемы, связанные с содержанием социальной сферы и т.д., хотя бы отчасти удастся решить за счет частного капитала. Ждали и руководители многих учреждений здравоохранения в надежде на новые возможности улучшения финансового положения своих учреждений за счет частных инвесторов.
Ждали давно. Первое чтение законопроекта прошло более двух лет назад - еще 26.04.2013. Ниже мы рассмотрим, насколько оправдались эти ожидания.
Необходимо отметить, что Закон актуален с точки зрения повышения деловой активности в стране. Скажется ли закон серьезным образом на улучшении инвестиционного климата в стране?
Есть известное правило макроэкономики - инвестировать нужно в периоды кризисов, когда рыночная стоимость многих ресурсов (в т.ч. кредитов) падает. Однако нынешний кризис в стране не является проявлением классического экономического кризиса перепроизводства. Кризис связан как раз с резким возрастанием стоимости кредитов и других ресурсов из-за ограничений доступа к иностранным (более дешевым) финансовым ресурсам и падением стоимости рубля. Закон явно запоздал по срокам и с этой точки зрения. А с учетом имеющихся многочисленных ограничений и т.д. трудно рассчитывать на то, что Закон (при всей его значимости) сыграет сколь-нибудь весомую роль в выходе страны из кризиса.
Тем более, что многие положения, связанные с нормативно-правовым регулированием ГЧП, должны быть урегулированы подзаконными актами - придется дожидаться принятия целого ряда нормативных актов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, на Правительство Российской Федерации возложено:
1) установление формы предложения о реализации проекта;
2) установление порядка оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества;
3) установление порядка осуществления контроля соблюдения частным партнером условий соглашения;
4) определение срока и порядка размещения на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов и т.д.
Следует отметить, что данный Закон, по сути дела, лишь расширяет возможности государственно-частного партнерства. Так, отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
В соответствии с Законом, государственно-частное партнерство, муниципально-част-ное партнерство (далее обе формы партнёрства - ГЧП) определяется как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муници-пально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Сторонами соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о му-
ниципально-частном партнерстве (далее обе формы соглашения - Соглашение о ГЧП) являются публичный партнер и частный партнер.
Публичный партнер - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
То есть, в отличие от законопроекта, государственные (муниципальные) учреждения не могут являться стороной государственно-частного партнерства. В этом ожидания учреждений не оправдались.
Частный партнер - российское юридическое лицо, с которым в соответствии с настоящим Федеральным законом заключено соглашение. То есть, иностранные компании не могут выступать участниками ГЧП. Закон, однако, не содержит запрета иностранным компаниям быть участниками или акционерами частного партнера.
Следует отметить, что государственные и муниципальные учреждения не могут являться частными партнерами. Не могут они также участвовать на стороне частного партнера.
Как видим, государственные муниципальные учреждения не могут принимать непосредственного участия в проектах ГЧП. Однако это не означает, что государственные (муниципальные) учреждения вообще отстранены от ГЧП. Публичный партнер может передавать отдельные права и обязанности некоторым уполномоченным органам и организациям, в т.ч. и учреждениям. Они в этом
случае именуются «юридическими лицами, выступающими на стороне публичного партнера». Перечень подобных прав и обязанностей устанавливается Правительством Российской Федерации.
Обязательными элементами соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве (далее - соглашение о ГЧП) являются:
1) строительство и (или) реконструкция (далее также - создание) объекта соглашения частным партнером;
2) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения;
3) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;
4) возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Объектом соглашения ГЧП может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности (тпа объектов ядерной энергетики). Поэтому объектами Соглашения о ГЧП могут выступать, например, объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения - это прямо прописано в Законе.
Однако, есть ограничения и для сферы здравоохранения: не допускается передача частному партнеру объекта соглашения (входящего в его состав имущества), которое на момент заключения соглашения принадлежит государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Это очень существенный момент - помещения действующего учреждения
№ 8 Менеджер
2015 здравоохранения /
могут быть объектом соглашения о ГЧП о реконструкции. Однако они не могут быть переданы частному партнеру в собственность. Но если объектом такого соглашения выступают новые строящиеся корпуса и т.д., они могут перейти в собственность частному партнеру с учетом обременения (то есть сохранением целевого назначения).
Оценка эффективности проекта как важное условие его реализации проводится перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества на основании следующих критериев:
1) финансовая эффективность проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства;
2) социально-экономический эффект от реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования.
Сравнительное преимущество проекта определяется на основании соотношения следующих показателей:
1) чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта, муниципального контракта. Проще говоря, учитываются бюджетные расходы, сопоставляемые по времени их осуществления с учетом «стоимости денег» в различные периоды в связи с инфляцией, и т.д.;
2) объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта му-ниципально-частного партнерства и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта, муниципального контракта.
В случае, если при реализации проекта планируется использование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, решение о реализации проекта может быть принято только при условии, что использование таких средств предусмотрено соответствующими утвержденными бюджетами.
По условиям соглашения, определенным Законом, частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) недвижимое имущество и движимое имущество, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом и соглашением.
Соглашение должно включать в себя следующие существенные условия:
1) элементы соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о му-ниципально-частном партнерстве, определяющие форму государственно-частного партнерства, форму муниципально-частного партнерства, а также обязательства сторон соглашения, вытекающие из этих элементов;
2) значения критериев эффективности проекта и значения показателей его сравнительного преимущества, на основании которых получено положительное заключение уполномоченного органа, а также обязательства сторон по реализации соглашения в соответствии с этими значениями;
3) сведения об объекте соглашения, в том числе его технико-экономические показатели;
4) обязательство публичного партнера предоставить частному партнеру предназначенные для осуществления деятельно-
сти, предусмотренной соглашением, объекты недвижимого имущества (в том числе земельный участок или земельные участки) и (или) недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой;
5) срок и (или) порядок определения срока действия соглашения;
6) условие и порядок возникновения права частной собственности на объект соглашения;
7) обязательства сторон соглашения обеспечить осуществление мероприятий по исполнению соглашения, в том числе исполнению обязательств, вытекающих из элементов соглашения, в соответствии с графиками осуществления каждого мероприятия в предусмотренные этими графиками сроки, а также порядок осуществления таких мероприятий;
8) порядок и сроки возмещения расходов сторон соглашения, в том числе в случае его досрочного прекращения;
9) способы обеспечения исполнения частным партнером обязательств по соглашению (предоставление банком или иной кредитной организацией независимой гарантии (банковской гарантии), передача публичному партнеру в залог прав частного партнера по договору банковского счета, страхование риска ответственности частного партнера за нарушение обязательств по соглашению), размеры предоставляемого финансового обеспечения и срок, на который оно предоставляется;
10) обязательства сторон в связи с досрочным прекращением соглашения, обязательства сторон в связи с заменой частного партнера, в том числе обязательство частного партнера передать находящийся в его собственности объект соглашения публичному партнеру в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и соглашением;
11) ответственность сторон соглашения в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по соглашению;
12) иные предусмотренные федеральными законами существенные условия.
Элементом Соглашения о ГЧП может являться наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, соглашение должно содержать порядок, условия и сроки передачи объекта соглашения частным партнером публичному партнеру.
Проектом Соглашения о ГЧП может быть предусмотрено финансовое обеспечение обязательств публичного партнера. При этом публичный партнер вправе принимать на себя обязательство нести часть расходов на создание объекта соглашения, его эксплуатацию и (или) техническое обслуживание в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
В случае, если при осуществлении частным партнером деятельности, предусмотренной проектом, реализация частным партнером производимых им товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ним, по решению публичного партнера о заключении соглашения могут устанавливаться долгосрочные параметры регулирования деятельности частного партнера, согласованные соответственно с органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в соответствии с законодательством Российской Федерации регулирование цен (тарифов).
Данную часть Закона можно рассматривать с положительной стороны, поскольку позволяет заранее определить ценовую стратегию. Однако на систему обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) данное положение не распространяется, поскольку в соответствии с действующим законодательством, во-первых, муниципальные органы к системе ОМС не имеют никакого отношения, а во-вторых, орган государственной власти является лишь одной из четырех
№ 8 Менеджер
2015 адравоохрвнвщ/т /
сторон, определяющих тарифы в системе ОМС. Это не дает возможность гарантировать в рамках Соглашения о ГЧП для частного партнера «справедливые» тарифы.
Тем не менее, следует обратить внимание на целый ряд других гарантий прав и законных интересов частного партнера при реализации соглашения о ГЧП.
Так, в случае, если в течение срока действия соглашения в законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты были внесены и вступили в силу изменения, приводящие к увеличению совокупной налоговой нагрузки на частного партнера или ухудшению положения частного партнера, в том числе устанавливающие режим запретов и ограничений в отношении частного партнера, ухудшающих его положение по сравнению с положением до вступления в силу указанных изменений таким образом, что он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения, публичный партнер обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера и получение им валовой выручки (дохода от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) в объеме не менее объема, изначально определенного соглашением.
Законом достаточно подробно прописаны положения, касающиеся заключения, изменения, прекращения Соглашения о ГЧП, перехода прав и обязанностей по соглашению, замены частного партнера.
Детально прописаны и вопросы определения частного партнера для реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, в частности, порядок проведения конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве.
Закон вступит в силу с 1 января 2016 года. Регионы должны будут привести нор-
мы своего законодательства в соответствие с нормами нового закона о ГЧП до 1 июля 2016 года.
Минздрав России проводит активную работу по внедрению государственно-частного партнерства в здравоохранение. Создан Координационный совет по государственно-частному партнерству. Приказом Минздрава России от 04.02.2015 № 37 утвержден комплекс мер, направленных на развитие государственно-частного партнерства в здравоохранении, на 2015-2016 годы.
В рамках деятельности Минздрава России были разработаны Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по применению механизмов государственно-частного взаимодействия в сфере здравоохранения» (одобрены на заседании Координационного совета Минздрава России по государственно-частному партнерству (протокол от 10.03.2015 № 73/23/9)) (далее - Методические рекомендации). Методические рекомендации рассматривают различные аспекты формирования взаимодействия публичного и частного партнера в сфере здравоохранения и направлены на формирование единообразных подходов, эффективное внедрение и развитие в субъектах Российской Федерации новых форм взаимовыгодных отношений в сфере здравоохранения.
Минздравом России издан приказ от 30.06.2015 № 394 О проведении Всероссийского конкурса в 2015 году «Лучший проект государственно-частного взаимодействия в здравоохранении». Приказом утверждены положение о конкурсе и состав конкурсной комиссии. Главной задачей проекта является выявление успешной практики в области государственно-частного взаимодействия в здравоохранении.
Конкурс проводится по следующим номинациям:
- Лучший инфраструктурный проект на принципах государственно-частного партнерства в здравоохранении;
- Лучшая частная медицинская организация, участвующая в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
- Лучшая частная организация, осуществляющая аутсорсинг медицинских услуг;
- Лучший субъект Российской Федерации по уровню развития государственно-частного взаимодействия в здравоохранении.
Очевидно, что с учетом принятия Федерального закона, посвященного ГЧП, потребуется внести корректировки в эти документы.
В заключение следует отметить, что, как и следовало ожидать, целый ряд положений
Закона является неоднозначным, вызывающим споры. Не учтена специфика здравоохранения, связанная с формированием тарифов в системе ОМС. Значительная часть вопросов отдана на регулирование Правительства Российской Федерации; многое будет зависеть от своевременности и качества принятых подзаконных актов на соответствующих уровнях власти. Тем не менее, новое законодательство внесло определенную ясность в вопросы реализации проектов государственно-частного (муниципально-частного) партнерства. Поэтому вскоре можно будет ожидать всплеск активности в этой сфере. Очевидно, корректировки Закона тоже не заставят себя долго ждать.
1. «Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по применению механизмов государственно-частного взаимодействия в сфере здравоохранения» (одобрены на заседании Координационного совета Минздрава России по государственно-частному партнерству (протокол от 10.03.2015 N73/23/9));
2. Савина С. Правовые формы государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения: проблемы и перспективы //Хозяйство и право, 2015. - № 6;
3. http://librаry.zаkon.ru/blog/2015/7/16/novelly_zаkonodаtelstvа_o_gosudаrstvennochа-stnom_partnerstve
UDC 614.251
Kadirov F.N. Regulatory control of state-private (municipal-private) partnerships (Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health Development of the Russian Federation, Moscow, Russia) Abstract. The article examines a legislation, related to the state-private partnership and municipal-private partnerships, specifics of its application in the state system. There is also analysis done of a possible impact of the new legislation on investment activity in circumstances of current economic crisis. There are demonstrated legislation opportunities and limitations for realizing state-private partnership projects with participation of state (municipal) institutions in health care.
Keywords: State-private partnership, municipal-private partnership, legislation, state (municipal) institutions, compul-sary medical insurance, investments, financing, efficiency.
№ 8 МенеджесТ
2015 здравоохранения /
