CC BY
89
УДК 343.82 АРКАДИИ АРКАДЬЕВИЧ АКСЕНОВ,
ББК 67.409.021 доктор юридических наук, профессор,
А42 профессор кафедры управления
и организации деятельности УИС, e-mail: [email protected]; ПАВЕЛ АЛЕКСАНДРОВИЧ ПОДЪЯБЛОНСКИИ,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры управления и организации деятельности УИС (Академия ФСИН России), e-mail: [email protected] © Аксенов А. А., Подъяблонский П. А., 2015
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Реферат: предмет статьи составляют правовые, организационные и практические проблемы совершенствования нормативного регулирования аналитического обеспечения управленческой деятельности уголовно-исполнительной системы. Цель - анализ методов, форм, нормативных и организационных мер, направленных на повышение эффективности аналитического обеспечения в уголовно-исполнительной системе.
Проанализированы механизмы нормативного регулирования аналитической работы в уголовно-исполнительной системе на современном этапе развития уголовно-исполнительной системы. Предложено создание нормативного акта, регулирующего все аспекты и элементы организации информационно-аналитической работы в исправительных учреждениях. Данный документ должен содержать в себе относящиеся к организации аналитического компонента информационного обеспечения управления в уголовно-исполнительной системе цели, задачи, функции, структуру, технологии, принципы, формы, методы, связи и взаимодействия, организационные, юридические, материальные, психолого-педагогические, моральные, научные, учебные и другие ресурсы, информационные потоки и т. д.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, аналитическая работа, информационно-аналитическая работа, информационное обеспечение, анализ, информация, нормативное обеспечение, правовое регулирование.
Последнее десятилетие стало периодом кардинальных изменений в российском обществе и государстве [3, с. 151].
Уголовно-исполнительная система России также претерпевает преобразования по всем направлениям деятельности. Современные условия развития института исполнения наказаний требуют совершенствования нормативного регулирования отдельных секторов обеспечения управленческой деятельности, а именно информационно-аналитической работы.
Информация осознана современным обществом как необходимое условие любой целесообразной деятельности. Она становится важнейшим стратегическим ресурсом.
Актуальность рассмотрения информационно-аналитического аспекта управления обусловлена стремительным ростом объема и сложности, роли и значения информации, всесторонней информатизацией всех сторон жизнедеятельности человека, общества и государства, в том числе управленческой работы в УИС [2, с. 128].
Организация информационно-аналитической работы в исправительных учреждениях ФСИН России является неотъемлемой функцией их управленческой деятельности, по образному выражению, общепринятому в отечественной и зарубежной теории и практике управления, применительно к любой системе управления, любому процессу управления «ушами и глазами системы, прежде всего, субъекта управления».
Нормативное регулирование аналитической работы в уголовно-исполнительной системе следует рассматривать сквозь призму правового поля ведомственного информационного обеспечения управленческой деятельности, с позиций обоснования целей, состава, содержания системы законодательства, регулирующего отношения в области создания информационных ресурсов России и пользования ими, создания систем обработки информационных ресурсов, установления места и роли этого законодательства в общей системе законодательства Российской Федерации, создания
механизмов реализации нормативных правовых актов.
Правовую основу аналитической деятельности в УИС составляет значительное количество нормативных правовых и индивидуальных правовых актов федерального и ведомственного (Минюст, ФСИН России) уровней. Систематизация данных правовых источников позволяет сделать вывод о том, что их регулирование охватывает рассматриваемую деятельность в большей степени применительно к информационному обеспечению функционирования УИС либо в контексте реализации штабной или организационно-инспекторской функции. Однако при анализе массива нормативного правового материала разумным выглядит умозаключение, что указанное обстоятельство с научно-методологических позиций имеет важное значение для определения правовых пробелов в части юридического обоснования процедурных аспектов собственно аналитической деятельности в УИС.
Уяснение сущности правового регулирования различных процессов в управлении в УИС, в том числе в сфере организации аналитической работы, основывается на правильном понимании взаимосвязи права и управления во ФСИН России. Совокупность существующих знаний о данном процессе позволяет говорить о том, что он носит сложный, неоднозначный и многоаспектный характер. В деятельности органов и учреждений УИС доминирующее положение по отношению друг к другу в зависимости от ситуации может приобретать как право, так и управление. При этом определение заранее установленного превосходства одного над другим влечет за собой или принижение роли правовой регламентации управления в УИС, или невозможность правовыми средствами регулировать новые, объективно складывающиеся управленческие отношения.
Исходя из положений общей теории права и государства традиционным является представление нормативно-правового материала, регулирующего любое направление функционирования социальных институтов, в виде трехуровневой системы.
1. Международные правовые акты.
2. Федеральное законодательство России.
3. Нормативные правовые акты ведомственного характера.
Вынесение международных правовых документов на первую позицию объясняется положениями Конституции Российской Федерации и нормами уголовно-исполнительного законодательства. Так, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ содержит предписание, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются со-
ставной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В то же время в ст. 3 УИК РФ провозглашается, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.
Разносторонний и многоаспектный характер информационного обеспечения управления в УИС -причина, обусловливающая необходимость комплексного описания его правового регулирования. Это, по нашему мнению, возможно на основе применения общепризнанных положений, раскрывающих сущность управления в УИС, согласно которым оно подразделяется на внешнее и внутреннее. В соответствии с этим подходом наиболее логичным и обоснованным является выделение групп правовых актов, регламентирующих аналитическую работу в УИС в рамках внешнего и внутреннего управления в УИС. Данная классификация позволяет показать специфику правового регулирования информационного обеспечения управления в УИС, а также обнаружить области, требующие дополнительной правовой регламентации.
Классифицировать правовые акты, регламентирующие организацию аналитической работы в рамках внешнего и внутреннего управления в УИС, необходимо следующим образом. Во-первых, классификации подлежат правовые акты, относящиеся только к сфере информационного обеспечения управления во ФСИН России, а не вся совокупность правовых актов, регулирующих деятельность органов и учреждений УИС. Во-вторых, неразрывная связь внешнего и внутреннего управления во ФСИН России на практике проявляется в возможности существования в одном правовом акте норм, относящихся к сфере информационного обеспечения как внешнего, так и внутреннего управления в УИС. Это приводит к необходимости дополнительно выделять группу правовых актов, регулирующих информационное обеспечение обоих видов управления во ФСИН России.
Переходя к рассмотрению международных правовых актов, регламентирующих ведомственную аналитическую деятельность в русле информаци-
онного обеспечения внешнего или внутреннего управления во ФСИН России, необходимо отметить, что в них регулируются лишь некоторые аспекты реализации информационных процессов в управлении в УИС и ни один международный документ в настоящее время не посвящен их регламентации целиком.
В международных правовых актах, регламентирующих информационное обеспечение внешнего управления во ФСИН России, как правило, содержатся правила, регулирующие процессы сбора, обработки, передачи и хранения информации, необходимой для формирования управленческих воздействий, направленных по отношению к осужденным.
Международные правовые акты, регламентирующие реализацию аналитического компонента в рамках информационного обеспечения управления во ФСИН России, определяют основные правила и механизмы, в соответствии с которыми осуществляются сбор, обработка, анализ, хранение и передача касающейся сотрудников УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей, информации, устанавливают обязанности сотрудников УИС в информационной сфере, регламентируют иные информационные процессы, происходящие в управлении во ФСИН России.
Большинство норм, закрепленных в указанных международных правовых актах, нашли отражение в отечественном законодательстве. Исходные положения содержатся в Конституции Российской Федерации, провозгласившей право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29). Помимо этого, ряд положений содержит запреты на некоторые действия с информацией (ст. 23 и 24). Конституция РФ не содержит норм, напрямую определяющих правила обращения с информацией в правоохранительных органах, однако, устанавливая федеративное устройство, дает представление о структуре государственного управления, что, учитывая информационную сущность управления в целом, позволяет определить основные информационные потоки.
Если проанализировать уголовно-исполнительное законодательство, то в нем также отсутствуют нормы, определяющие порядок и условия обработки персональных данных (за исключением дактилоскопической информации) указанной категории лиц. Фактически это означает, что у органов и учреждений УИС не имеется правовых оснований для обработки этой информации, а упомянутые лица имеют право отказать в представлении какой бы то ни было информации, являющейся их персональными данными. Можно с полной уверенностью заявить, что в подобной ситуации органы и учреждения УИС окажутся не в состоянии осуществлять возло-
женные на них функции, поскольку будут лишены требуемой для анализа информации.
Все это свидетельствует о существовании острой необходимости совершенствования уголовно-исполнительного законодательства в части регламентации процессов обработки персональных данных осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в том числе специальной категории, и биометрических персональных данных.
Необходимость правового регулирования отдельных сторон аналитической работы в части внедрения инновационных технических средств обработки персональных данных осужденных обусловлена и развитием современных инновационных технологий, позволяющих осуществлять контроль за местом их нахождения [1, с. 21].
На сегодняшний день информационно-аналитическое обеспечение управления во ФСИН России на подзаконном уровне (помимо перечисленных ранее) регламентирует значительное количество правовых актов. Среди них указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и распоряжения ФСИН России, а также межведомственные приказы и соглашения. Данные правовые акты могут быть подразделены на три категории в зависимости от сферы правового регулирования (внешнее и внутреннее управление). Вместе с тем, учитывая их значительное количество, а также то обстоятельство, что принцип их классификации нами уже раскрыт, мы считаем более целесообразным рассмотреть подзаконные акты с точки зрения комплексности и эффективности правового регулирования информационного обеспечения управления в УИС.
Таким образом, организация эффективной аналитической деятельности в УИС в русле информационного обеспечения рассматривается как первоочередная мера по качественному преобразованию государственного управлениям в целом. Разработанные с этой целью подзаконные правовые акты определяют основные направления и механизмы развития государственного управления в правоохранительной сфере.
Несмотря на большое количество концептуальных документов, определяющих основные направления совершенствования информационно-аналитического обеспечения государственного управления, вопросы правового регулирования организации эффективного информационно-аналитического обеспечения управления во ФСИН России ни ранее, ни сейчас не рассматриваются в качестве актуальной проблемы, решение которой должно осуществляться на федеральном уровне. На это указывает то обстоятельство, что, к сожалению, во всем многообразии существовавших документов, в которых закладывались концептуальные долгосрочные задачи деятельности УИС (в том числе по ключевым направле-
ниям), не только проблеме информационно-аналитического обеспечения управления, а равно оптимизации аналитической деятельности, но и вопросам совершенствования управления во ФСИН России не уделено никакого внимания.
Выделяются группы правовых актов, регламентирующих такие направления аналитической работы во ФСИН России, как оптимизация потоков информации; автоматизация бухгалтерского учета и формирования бюджетной отчетности УИС, развитие и функционирование системы связи УИС, обеспечение информационной безопасности в УИС, создание автоматизированных информационных систем (документооборота, персонифицированного учета сотрудников УИС, подследственных и осужденных, формирования электронного паспорта учреждения УИС и др.), подготовка пользователей информационных систем.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
Эффективная правовая регламентация аналитической составляющей информационного обеспечения управления во ФСИН России способствует выработке и принятию объективных управленческих решений, своевременному их исполнению, контролю за соответствием исполненных действий предписаниям, содержащимся в ранее принятых управленческих решениях, а также позволяет произвести оценку результатов управленческого воздействия.
Правовые акты ФСИН России, Минюста России и иных ведомств, регламентирующие отдельные аспекты информационного обеспечения аналитической работы в УИС, в совокупности образуют единую систему, которая состоит из отдельных
групп правовых актов, регулирующих схожие направления информационного обеспечения управления во ФСИН России, а именно: регламентирующие организацию делопроизводства во ФСИН России, организацию процессов сбора, обработки и передачи статистической информации, проведение единой технической политики в УИС; устанавливающие категории сведений о деятельности ФСИН России, являющиеся секретной информацией или информацией ограниченного распространения; регламентирующие организацию эффективного межведомственного информационного взаимодействия, организацию информирования о деятельности ФСИН России, развитие и функционирование системы связи УИС, обеспечение информационной безопасности в УИС, создание автоматизированных информационных систем, подготовку пользователей данных систем и др.
Теоретически можно было бы создать большой общий нормативный акт, регулирующий все аспекты и элементы организации информационно-аналитической работы исправительных учреждений. В нем следовало бы отразить отправные материально-процедурные начала реализации аналитической функции в УИС, раскрывающие сущность организационной и информационно-аналитической работы, организацию взаимодействия организационной службы территориального органа УИС с другими структурными подразделениями территориального органа УИС и организационными службами исправительных учреждений, требования, предъявляемые к организационным службам и их сотрудникам, а также процедурные рекомендации организации аналитической работы в УИС.
Список литературы
1. Электронные браслеты // Рос. газ. 2007. 25 апр. С. 21.
2. Подъяблонский П. А., Егорушкина Ю. С. Управление в УИС: социально-психологический и информационно-аналитический аспект // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2014. № 5. С. 127-129.
3. Горкина С. А., Подъяблонский П. А. Организационно-правовой механизм регулирования исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних лиц женского пола в воспитательных колониях на современном этапе развития пенитенциарной системы России // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 5. С. 151-153.
ARKADY ARKADYEVICH AKSENOV,
dsc in law, professor,
professor of the management and organization of activity of penal system department,
e-mail: [email protected]; PAVEL ALEKSANDROVICH PODJYABLONSKY,
phd in law,
senior lecturer of the management and organization of activity of penal system department,
(Academy of the FPS of Russia), e-mail: [email protected] © Aksenov A. A., Podyablonsky P. A., 2015
STANDARD AND LEGAL REGULATION OF ANALYTICAL WORK IN PENAL SYSTEM
Annotation: the subject of article is made by legal, organizational and practical problems of improvement of standard regulation of analytical ensuring administrative activity of criminal and executive system. The purpose - the
analysis of methods, forms, the standard and organizational measures directed on increase of efficiency of analytical providing in criminal and executive system.
Mechanisms of standard regulation of analytical work in criminal and executive system at the present stage of development of criminal and executive system are analysed. Creation of the statutory act regulating all aspects and elements of the organization of information and analytical work correctional facilities is offered. This document has to comprise the managements relating to the organization of an analytical component of information support in criminal and executive system of the purpose, task, function, structure, technologies, the principles, forms, methods, communications and interactions, organizational, legal, material, psychology and pedagogical, moral, scientific, educational and other resources, information streams etc.
Key words: criminal and executive system, analytical work, information and analytical work, information providing, analysis, information, standard providing, legal regulation.
References
1. Jelektronnye braslety [Electronic bracelets]. Rossijskaja gazeta - Russian newspaper, 2007, 25 April, p. 21.
2. Podjablonskij P. A., Egorushkina Ju. S. Upravlenie v UIS: social'no-psihologicheskij i informacionno-analiticheskij aspect [Management in UIS: social and psychological and information and analytical aspect]. «Chernye dyry» v rossijskom zakonodatel'stve - «Black holes» in the Russian legislation, 2014, no. 5, pp. 127-129.
3. Gorkina S. A., Podjablonskij P. A. Organizacionno-pravovoj mehanizm regulirovanija ispolnenija nakaza-nij v otnoshenii nesovershennoletnih lic zhenskogo pola v vospitatel'nyh kolonijah na sovremennom jetape raz-vitija penitenciarnoj sistemy Rossii [An organizational legal mechanism of regulation of execution of punishments concerning female minors in educational colonies at the present stage of development of penal system of Russia]. Probely v rossijskom zakonodatel'stve - Gaps in the Russian legislation, 2014, no. 5, pp. 151-153.
