CC BY
158
Н. Н. Подоплелова
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ПЕРИОД С XVIII ДО НАЧАЛА XX В.
Работа представлена кафедрой документоведения, библиотековедения и библиографии Пермского государственного института искусства и культуры.
Научный руководитель - кандидат исторических наук, профессор Т. В. Кузнецова
В статье рассмотрен процесс нормативно-правового обеспечения практики документирования деятельности аппарата власти регионального уровня в период с XVIII до начала ХХ в. Прослежены изменения, регламентирующие процессы создания документов, формирования системы их реквизитов, учреждения типовых и унифицированных форм документов.
Ключевые слова: нормативно-правовое обеспечение, документирование, региональный уровень.
The article touches upon the normative and legal provision of documentation activity at the regional administration level from the 18th century till the beginning of the 20th century. The changes in the processes of document forming, the systems of form-making, setting up of some new types and forms of documents are analysed.
Key words: normative and legal provision, documentation, regional administration level.
Развитие государственности характеризуется повышенным вниманием к регламентации делопроизводственных процессов: формируется законодательная база, разрабатываются нормативные акты. Их создатели стремятся как можно более отчетливо отразить принципы работы с документами, избрав своей целью выработку свода единых правил документирования. В рамках данного процесса особое значение имела реформаторская деятельность Петра I, который в качестве основополагающего определил принцип регламентации делопроизводства.
Порядок устройства дел в местных государственных учреждениях Российской империи, а также их взаимоотношение с высшими и центральными органами власти, прежде всего с Сенатом, можно проследить по многочисленным законодательным актам первой четверти ХУШ в. К категории основных справедливо отне -сти Указ Петра I «Об учреждении губер-
ний всероссийских» (1708 г), «Инструкцию или Наказ воеводам» (1719 г), «Генеральный регламент» (1720 г). В целом нормативные документы, регламентирующие развитие делопроизводства, в соответствии с его составными частями, условно подразделяются на две группы: акты, устанавливающие нормы и правила составления и оформления документов, и акты по организации работы с документами.
Установление организации государства по принципу губернского деления, согласно указу 1708 г., предусматривало образование провинций, возглавляемых воеводами. Деятельность последних, в том числе в области делопроизводства, регулировалась «Инструкцией воеводам» (1719 г.). Помимо вопросов организации, наделения должностными полномочиями, данный документ определял обязанности земских секретарей. Кроме того, в «Наказе воеводам» регламентировался весь порядок документирования и работы с до-
кументами, поступающих в провинцию и исходящих из нее. Нормативный акт определял виды документов, сопровождающих осуществление того или иного направления деятельности.
Утверждение нового порядка управления городами обусловило необходимость принятия соответствующего документа - «Регламента или Устава Главного Магистрата» (1721 г.). В нем не только провозглашался новый порядок управления городами и устанавливалась система взаимоотношений главы городского управления с Главным магистратом и коллегией, но и давались типовые схемы таких документов, как «генеральный рапорт», ведомости, которые представляли собой программу статистико-экономического описания городов. Позже правило составления документов по «формулярам» - образцам было предусмотрено и другими нормативными актами петровского времени.
Дальнейшие изменения в системе делопроизводства были направлены на более детальную и строго закрепленную регламентацию как принципов делопроизводства, их учета и контроля за их исполнением, так и развития видов документов, установления формы документа, начинающей постепенно приобретать постоянные черты. На решение этих задач, помимо прочих, касающихся реформ в сфере управления, были направлены положения принятого в 1720 г. Генерального регламента, явившегося основным и наиболее подробным документом, регламентировавшим делопроизводство XVIII в. В нем содержатся сведения о принципах работы канцелярии коллегии, приведены наименования новых видов документов, что приобрело важное значение для органов власти всех уровней.
В упорядочении с точки зрения интересов делопроизводства нуждались определенные виды и направления деятель-
ности органов власти. В частности, Указ от 5 января 1723 г. «О форме суда» регламентировал порядок проведения и документирования судебного процесса, подробно разъясняя, какие виды документов, в каких случаях и каким образом составлять. Одним из шагов к появлению документов-образцов стал приведенный в указе образец челобитной.
Таким образом, в первой четверти XVIII в. в России был принят ряд документов, определивших основы документирования и организации делопроизводства, в том числе на местном уровне.
Изменения в порядке документирования после 1725 г. касались создания типовых форм документов, что являлось принципиально важным для обеспечения качественного взаимодействия центральных и местных органов власти. В частности, различными нормативными актами были утверждены формы следующих документов: рапортов и доношений (Указ Сената 1738 г.); различных ведомостей, получающих особое распространение в XVIII в. (Резолюция Кабинета Министров 1738 г., в Указ Сената 1766 г. и др.); журнала, ведущегося в присутственных местах (Указ Сената 1753 г.).
В это время особое распространение получили инструкции. С намерением привести их к единому образцу Сенат издал Указ «О рассылке по Губерниям, Провинциям и городам утвержденных Сенатом инструкций надсмотрщикам и форм приходных, расходных записных книг и счетов» (1737 г.). В нем, помимо инструкции надсмотрщикам, приводились также формы финансовых документов.
Происходили значительные изменения и в оформлении состава удостоверения документа. Во всех документах во второй четверти - конце XVIII в. вводится авторская подпись. Аналогично предыдущему периоду значительное внимание
в законодательных актах высшей и центральной власти уделялось удостоверению протоколов. В дополнение к петровским указам Сенат издал Указ «О неисполнении протоколов, не подписанных всеми сенаторами» (1739 г.). Специальным Указом «Форма о титулах Ее Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договора» (1741 г.) регламентировалось оформление реквизита «автор документа», определялось, в каких документах какой титул должен быть употребим. В данном законодательном акте приводятся также правила написания челобитной на имя императрицы. Повсеместно вводится практика указания вида документа после реквизита «адресат»: над текстом, так же как и в форме рапорта.
Дальнейшая регламентация в области документирования деятельности органов местной власти была связана с расширением их функциональных обязанностей, что во второй половине XVIII в. привело к появлению в переписке между Сенатом и местными учреждениями новых видов отчетных документов (в первую очередь различных ведомостей, формы которых разрабатывались в Сенате и органах высшей власти). К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с этими разработками учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Следующим шагом в развитии системы отчетной документации стал Указ Сената «О ежегодной присылке ведомостей в Сенат о посевах и урожае хлеба» (1766 г), в котором были установлены формы отчетов и ведомостей и сроки их доставки в Сенат. Введением данных правил Сенат способствовал утверждению практической реализации принципа унификации документов, что обеспечивало их более оперативное продвижение и исполнение в практическом делопроизводстве.
Несмотря на большие достижения в сфере регламентации процессов документирования, в середине XVIII в., тем не менее очевидной оставалась необходимость упорядочения системы документов, которые регионы должны были присылать в центр. Требовалось более радикальное решение проблемы разграничения функций губернатора с местными административными учреждениями. Попытка ее решения в дальнейшем получила отражение в первом в истории русского государственного права нормативном документе, специально посвященном местному управлению, - «Учреждении для управления губерний всероссийских» (1775 г). Данный законодательный акт в соответствии с созданной им иерархией «властей и мест» уделил внимание определению порядка переписки между ними, установив для этого соответствующие виды документов в зависимости от статуса учреждения.
В связи с тем что основным способом реализации взаимодействия Сената как с центральными, так и местными органами власти являлась переписка, вопросам ее упорядочения был посвящен ряд законодательных актов второй четверти XVIII в. В частности, в целях разрешения вопроса установления порядка взаимодействия подразделений губернских учреждений был введен в действие Указ «О составлении общего положения к скорейшему производству дел» (1784 г.).
С образованием в начале XIX в. министерств, заменивших коллегии, возникла необходимость в разграничении полномочий между ними и Сенатом в отношении региональной власти. «Общее учреждение министерств» (1811 г.), определив порядок переписки министров, вводит положение о том, что каждое министерство по вопросам своего профиля взаимодействует с губернаторами непосредственно с помощью предписаний. Как
следствие, процессы регулирования взаимоотношений между центральным аппаратом власти и местными администрациями, происходящие в данный период, привели к дальнейшему развитию практики оформления документов. В частности, произошло изменение реквизитов бланка формы представления от губернаторов.
С позиций определения вклада в развитие делопроизводственной практики основное внимание привлекает «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях» 1837 г., где подробно излагались порядок взаимодействия губернских правлений с государственными, губернскими, уездными и городскими учреждениями, устанавливались правила отчетности и ответственности.
«Наказ гражданским губернаторам» 1837 г., помимо регулирования деятельности губернаторов, определения их функций и задач, регламентировал переписку губернатора и предоставление им сведений. Изменения в аппарате государственного управления, связанные с заменой коллегий на министерства, привели к появлению новых видов документов, фиксирующих отношения губернатора с органами власти различного уровня. Кроме того, в данном законодательном акте сделана попытка унификации документов, возникающих в результате выполнения губернатором своих функций по управлению вверенной ему территорией, а также регулирования их образования. Наибольшей проработанностью в данном контексте отличалась отчетность, представленная годовыми и текущими отчетами, различными видами рапортов, ведомостей, сведений и донесений, составляемых как губернатором, так и губернским правлением.
Как отмечалось выше, законы 1837 г были направлены на уточнение обязанностей губернаторов, губернских правлений, их взаимоотношений друг с другом и
иными учреждениями. Однако идея упрощения и сокращения количества документов не получила практического воплощения, что привело к разработке проекта нового «Учреждения губернских правлений» (1845 г). Следует отметить, что, не имея непосредственного отношения к делопроизводству, данный законодательный акт заметно обогатил его практику. В частности, это коснулось реквизита «подпись» (относительно должностных лиц определенного уровня). Кроме того, в связи с переводом чиновников местного уровня в состав служащих Министерства внутренних дел были произведены изменения в содержание реквизита «наименование организации». Законом 1845 г был введен такой вид документа, как журнал присутствия губернского правления, который заменил целый комплекс документов - докладную записку, докладной регистр и протокол.
Во второй половине XIX в. на правовом уровне была осуществлена дальнейшая регламентация отдельных видов управленческих документов. В частности, в 1853 г Министерством внутренних дел был издан новый образец отчета губернатора.
Переписка оставалась по-прежнему основным способом фиксации взаимоотношений между органами власти всех уровней и отраслей деятельности. Свод законов Российской империи 1857 г., регламентируя переписку губернатора, ссылается на нормы «Наказа» 1837 г. Установленный порядок документирования получил применение в течение последующего периода вплоть до 1917 г.
Таким образом, эволюционный процесс развития российской государственности, частью которой являлся аппарат власти регионального уровня, в период с XVIII до начала XX в. сопровождался совершенствованием практики документирования в ее различных аспектах. Происходящие в ней преобразования были обу-
словлены развитием системы государственных учреждений, формированием новых уровней взаимоотношений между ними, изменениями выполняемого функционала и требовали соответствующего
законодательного подтверждения. В совокупности данные нормативно-правовые акты регламентировали введение унифицированных форм, новых видов и реквизитов документов, правил их составления.
