CC BY
73
НОРМАТИВНО-ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
А.В. ГЕНЕРАЛОВ, А.С. ЕВСЕЕВ, Р. ПЕТУХОВ, А. КНУТОВ,
ФГБУ ФНЦ ВНИИФК
Аннотация
В статье проведен анализ основных направлений преобразований и поиск подходов к определению критериев перехода на нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта и формализации требований на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Методологической основой послужили методы аналитического обзора нормативных и правовых документов, методы анализа и синтеза. Авторы приходят к выводу, что переход на нормативно-подушевое финансирование обуславливается требованиями, заложенными в комплексе нормативных и правовых документов, на основе которых возможно выделить критерии оценки перехода на нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
Ключевые слова: нормативно-подушевое финансирование, бюджетный кодекс, нормативные затраты, государственное задание, физическая культура и спорт.
Abstract
The article analyzes the main directions
of transformations and searches for approaches
of determining the criteria for transition
to per capita financing in the field of physical culture
and sports and formalizing requirements
at the federal, regional and municipal levels.
Methodological basis was the methods
of analytical review of normative and legal documents,
methods of analysis and synthesis.
The authors come to the conclusion that the transition
to per capita financing is conditioned
by the requirements laid down in a set
of normative and legal documents on the basis
of which it is possible to single out the criteria
for assessing the transition to per capita financing
in the sphere of physical culture and sports
at the federal, regional and municipal levels.
Keywords: per capita financing, budget code, standard costs, state assignment, physical culture and sport.
Переход на нормативно-подушевое финансирование подразумевает целый комплекс преобразований в бюджетной сфере, начало которых было положено принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1].
В буквальном смысле переход на нормативно-подушевое финансирование подразумевает, что финансирование деятельности государственных и муниципальных учреждений осуществляется на «душу», то есть на получателя услуги на основании определенного норматива затрат. Таким образом, повсеместное внедрение государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и обоснование финансирования государственных (муниципальных) заданий на основе нормативных затрат формально позволяют считать переход на нормативно-подушевое финансирование свершённым.
Однако на более глубоком уровне переход на нормативно-подушевое финансирование является глобальным комплексным преобразованием, которое поэтапно реализуется по сегодняшний день.
Эти преобразования можно обозначить следующими основными направлениями:
I. Появление учреждений нового типа [автономные, бюджетные и казенные государственные (муниципальные) учреждения].
II. Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) и финансовое обеспечение деятельности учреждений. Предоставление услуг подведомственными бюджетными и автономными учреждениями осуществляется на основании задания, формируемого для каждого учреждения на оказание соответствующих услуг (выполнение работ). На финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.
III. Формирование единых закрытых перечней услуг (работ) в различных сферах [Базовые (отраслевые) перечни государственных (муниципальных) услуг и работ по сферам деятельности, требования к формированию ведомственных перечней услуг и работ]. На основании Базовых перечней учредитель формирует ведомственный перечень государственных (муниципальных) услуг и работ. В ведомственный перечень включаются все услуги и работы, оказываемые (выполняемые) подведомственными учреждениями, при этом в ведомственный перечень могут включаться услуги и работы из различных Базовых перечней. В государственные (муниципальные) задания бюджетных и автономных учреждений учредителем могут включаться только те услуги (работы), которые содер-
жатся в Базовых (отраслевых) перечнях государственных и муниципальных услуг и работ и включены в ведомственные перечни учредителей бюджетных и автономных учреждений.
IV. Применение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ). При определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного задания должны быть использованы нормативные затраты на оказание услуг, рассчитанные по определенным правилам. Таким образом, реализован переход от сметных и экспертных методов определения объемов финансирования к методам нормативным.
V. Контроль учредителем деятельности подведомственных учреждений посредством Планов финансово-хозяйственной деятельности, отчетов о выполнении государственных заданий, отчетов о результатах деятельности и иных документов.
Таким образом, механизм нормативно-подушевого финансирования обуславливается целым рядом требований, заложенных в комплексе нормативных и правовых актов.
При этом Министерство спорта как орган государственной власти, ответственный за формирование политики в сере физической культуры и спорта, должно не только создавать нормативную основу для перехода на нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта, но и способствовать успешной реализации преобразований на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
Необходимо отметить, что законодательство в бюджетной сфере в части перехода на нормативно-подушевое финансирование продолжает совершенствоваться и изменяться.
Зачастую в этих условиях реализация изменений, которая на федеральном уровне происходит достаточно четко и целенаправленно, при продвижении на региональный и муниципальный уровень сталкивается с проблемами. Для региональных органов власти и органов местного самоуправления не всегда очевидны те меры (принятие нормативных и правовых актов и иных документов, необходимость пересмотра подходов по определению и обоснованию объемов финансирования государственных/муниципальных заданий), которые необходимо предпринять в целях реализации политики перехода на нормативно-подушевое финансирование.
Кроме того, в сфере физической культуры и спорта внедрение механизмов нормативно-подушевого финансирования ведется в условиях преобразований системы подготовки спортивного резерва и системы физической культуры и спорта в целом. Среди этих преобразований, в частности, - разделение деятельности физкуль-турно-спортивных организаций в сфере образования и спортивной подготовки как услуги в сфере физической культуры и спорта. На данный момент необходимо выстроить инструменты, которые позволят оценить уровень финансирования в отрасли физической культуры и спорта, и предложить механизмы совершенствования условий финансового обеспечения в рамках системы нормативно-подушевого финансирования.
Нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта на сегодняшний день основывается на комплексе нормативных и правовых актов.
Среди них можно выделить несколько основных групп:
1. Федеральное законодательство в бюджетной сфере:
- Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1];
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ, ст. 69.2 «Государственное (муниципальное) задание» [2];
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06 2015 № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» [3];
- Постановление Правительства РФ от 26.02.2014 № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)» (вместе с «Правилами формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ», «Правилами формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями») [4];
- Приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н (в ред. от 29.08.2016) «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» [5];
- прочие нормативные и правовые акты и иные другие документы.
2. Нормативные и правовые акты и иные документы Министерства спорта РФ как органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта:
- Базовый (отраслевой) перечень государственных (муниципальных) услуг и работ в сфере физической культуры и спорта;
- Приказ Министерства спорта Российской Федерации от 22.05.2015 № 550 «Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере физической культуры и спорта, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение
выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением» [6];
- значения базовых нормативов затрат и отраслевых корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат на оказание государственных услуг в сфере физической культуры и спорта; значения натуральных норм, необходимых для определения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг в сфере физической культуры и спорта (утверждены Министром спорта Российской Федерации 29.07.2015) [7];
- Федеральные стандарты спортивной подготовки по видам спорта как документы, регламентирующие порядок и условия оказания услуг по спортивной подготовке и позволяющие определить нормативные затраты [8];
- прочие нормативные и правовые акты и иные другие документы.
3. Нормативные и правовые акты и иные документы Министерства спорта РФ как учредителя государственных бюджетных и автономных учреждений:
- Приказ Министерства спорта РФ от 16.12.2016 № 1295 «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на выполнение работ федеральными бюджетными и автономными учреждениями, находящимися в ведении Министерства спорта Российской Федерации» [9];
- Приказ Минспорта России от 09.12.2016 № 1270 «Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта Российской Федерации» [10];
- значения нормативных затрат на оказание государственных услуг, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями, находящимися в ведении Минспорта России;
- значения нормативных затрат на выполнение работ из Базового (отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг (работ) в сфере физической культуры и спорта, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями, находящимися в ведении Минспорта России
- прочие нормативные и правовые акты и иные другие документы.
4. Нормативные и правовые акты и иные документы субъектов Российской Федерации.
5. Муниципальные правовые акты и иные документы.
При этом необходимо отметить, что комплекс документов, определяющий механизмы нормативно-подушевого финансирования для федерального уровня, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет отличаться по своей структуре.
Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие особенности применения механизма нормативно-подушевого финансирования в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и муниципальных уровнях формируют основные критерии перехода на нормативно-подушевое финансирование и определяют его механизмы на федеральном, региональном и муниципальных уровнях.
На основании требований законодательства к деятельности органов государственной власти в сфере физической культуры и спорта и органов местного самоуправления возможно формализовать механизм перехода на нормативно-подушевое финансирование в виде модели, содержащей перечень документов, разработка, принятие и реализация которых будет удовлетворять всем условиям, определяющим переход на нормативно-подушевое финансирование. Данная модель также должна содержать критерии оценки каждого из необходимых для перехода на нормативно-подушевое финансирование документов. Пример выделения критериев представлен в табл. 1.
Таблица 1
Уровень ППО Наименование документа Критерии
Министерство спорта РФ Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг в сфере физической культуры и спорта 1. Наличие, соответствие с требованиями законодательства
2. Размещение на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (bus.gov.ru)
3. Актуальность данных
Министерство спорта РФ, субъект РФ, муниципальное образование Ведомственный перечень государственных и муниципальных услуг 1. Наличие, соответствие требованиям законодательства
2. Размещение на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (bus.gov.ru)
3. Актуальность данных
Формализация механизма нормативно-подушевого финансирования
Окончание табл. 1
Уровень ППО Наименование документа Наименование документа
Субъект РФ Постановление Правительства субъекта РФ «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений субъекта и финансового обеспечения выполнения государственного задания» 1. Дата принятия (внесения последних изменений) не ранее 30.06.2015
2. Соответствие структуры государственного задания требованиям статьи 69.2 БК РФ
3. Указание на возможность применения базовых нормативных затрат (утвержденных соответствующим органом государственной власти) при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного задания
Формирование предложений по совершенствованию механизма нормативно-подушевого финансирования в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и муниципальных уровнях, учитывающие основные требования к процессу финансирования учреждений спорта, основные принципы организации деятельности, связанной с выполнением государственных (муниципальных) заданий в сфере физической культуры, позволят:
- определить то, как должен быть организован процесс перехода на нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и муниципальном уровне;
- стандартизировать деятельность федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта по переходу на нормативно-подушевое финансирование, обеспечивая ее четкое выполнение (повторение);
- предоставить больше рычагов для управления и оценки качества выполнения государственных (муниципальных) заданий;
- распространить практику в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Кроме того, на основании проведенного анализа считаем необходимым выделить еще одно направление оценки перехода на нормативно-подушевое финансирование в сфере физической культуры и спорта, связанное с оценкой уровня финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий учреждений в сфере физической культуры и спорта. Необходимость данной оценки обуславливается тем, что формальное выполнение требований законодательства (принятие нормативных и правовых актов) не всегда является показателем того, что изменения произошли и на практике. Для полноценного мониторинга перехода на нормативно-подушевое финансирование необходимо провести
оценку финансовой обеспеченности организаций в сфере физической культуры и спорта в соответствии с требованиями к определению значений нормативных затрат на оказание услуг и (по возможности) нормативных затрат на выполнение работ.
Для этого с помощью методов математического моделирования создается модель оценки уровня финансового обеспечения организаций в сфере физической культуры и спорта. При этом особое внимание должно уделяться финансированию видов спорта, являющихся базовыми в конкретном регионе. В модель закладываются следующие параметры:
- соответствие порядка определения нормативных затрат на оказание услуг Общим требованиям, установленных Министерством спорта;
- значения нормативных затрат на оказание услуг, принятых в субъекте РФ (муниципальном образовании);
- наличие отраслевых коэффициентов;
- наличие территориальных коэффициентов;
- показатели государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ);
- существующий объем финансирования государственного (муниципального) задания.
С целью повышения методической подготовки сотрудников органов государственной власти субъектов РФ в области физической культуры и спорта, органов местного самоуправления, а также руководителей и специалистов организаций, осуществляющих спортивную подготовку, к определению объемов нормативно-подушевого финансирования услуг целесообразно создание единого инструментария, обеспечивающего органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта, а также органы местного самоуправления единым механизмом подготовки расчетов и формирования необходимых нормативных актов по переходу на нормативно-подушевое финансирование.
Литература
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений // Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_100193/
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации// Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ// Справоч-но-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/ budget/56_1.html#p69/
3. О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)
С*)
Теория и методика спорта высших достижений
в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания // Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.2015 № 640 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req =doc&base=LAW&n=206801&fld=134&dst=100045,0&r nd=0.22654908889534076#0/
4. О формировании и ведении Базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями) // Постановление Правительства РФ от 26.02.2014 № 151 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_159622/
5. О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения // Приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_105099/
6. Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере физической культуры и спорта, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)
государственным (муниципальным) учреждением // Приказ Министерства спорта Российской Федерации от 22.05.2015 № 550 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_183758/
7. Значения базовых нормативов затрат и отраслевых корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат на оказание государственных услуг в сфере физической культуры и спорта, значения натуральных норм, необходимых для определения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг в сфере физической культуры и спорта (утверждены Министром спорта Российской Федерации 29.07.2015) // http://bus. gov.ru/pub/services
8. Федеральные стандарты спортивной подготовки по видам спорта // Справочная информация // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_149243/
9. Об утверждении порядка определения нормативных затрат на выполнение работ федеральными бюджетными и автономными учреждениями, находящимися в ведении Министерства спорта Российской Федерации // Приказ Министерства спорта РФ от 16.12.2016 № 1295 // Справочная информация // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_211163/
10. Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта Российской Федерации // Приказ Минспорта России от 09.12.2016 № 1270 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_211160/
References
1. On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in Connection with the Improvement of the Legal Status of State (Municipal) Institutions // Federal Law No. 83-FZ of 08.05.2010 // Reference and Legal System "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_100193/
2. Budget Code of the Russian Federation // Federal Law of July 31, 1998 № 145-FZ // Reference and Legal System "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www. consultant.ru/popular/budget/56_1.html#p69/
3. On the Procedure for the Formation of a State Task for the Provision of Public Services (Performance of Work) with respect to Federal Governmental Institutions and Financial Support for the Execution of the State Assignment. Decree of the Government of the Russian Federation No. 640 of June 26, 2015 // Reference and
Legal System "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=LAW&n=206801&fld=134&dst=100045,0& rnd=0.22654908889534076#0/
4. On the formation and maintenance of basic (sectoral) lists of state and municipal services and works, the formation, maintenance and approval of departmental lists of public services and works provided and carried out by federal state institutions, and general requirements for the formation, maintenance and approval of departmental state ( municipal) services and works provided and performed by state institutions of the constituent entities of the Russian Federation (municipal institutions) / Resolution of the Government of the Russian Federation of February 26, 2014 No. 151 // Reference and Legal System "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_159622/
5. On the requirements for the plan of financial and economic activities of the state (municipal) institution // Order of the Ministry of Finance of Russia of 28.07.2010 No. 81n // Reference and legal system "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_105099/
6. On approval of the General Requirements for determining the standard costs for the provision of state (municipal) services in the field of physical culture and sports used in calculating the volume of the subsidy for financial support for the performance of the state (municipal) task for rendering state (municipal) services (performance of work) municipal) institution // Order of the Ministry of Sport of the Russian Federation of May 22, 2015 No. 550 // Reference and legal system "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_183758/
7. The values of the basic standards of costs and industry-specific corrective coefficients to the basic standards for the costs of rendering public services in the field of physical culture and sports, the values of the natural norms necessary to determine the basic standards for the costs of rendering public services in the field of physical cul-
ture and sports (approved by the Minister of Sport of the Russian Federation 29 July 2015) // http://bus.gov.ru/ pub/services/
8. Federal standards of sports training in sports // Reference information // "Consultant Plus" legal system [electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_149243/
9. On the approval of the procedure for determining the standard costs for the execution of works by federal budget and autonomous institutions under the jurisdiction of the Ministry of Sport of the Russian Federation // Order of the Ministry of Sport of the Russian Federation No. 1295 of 12/12/2016 // Reference information // "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_211163/
10. On the approval of the procedure for drawing up and approving the plan for financial and economic activities of federal budget and autonomous institutions under the authority of the Ministry of Sport of the Russian Federation // Order of the Ministry of Sport of Russia No. 1270 of 09.12.2016 // Reference and Legal System "Consultant Plus" [electronic resource]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_211160/
